一

     

    从20世纪70年代后期开始，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。一场源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，被人们描述为追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的“新公共管理”运动，逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德（C.Hood）所说，新公共管理并不是由英国单独发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。①

     

    英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重企业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。1979年，出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《下一步》 （Next Steps）报告，提倡采用更多的企业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征特别明显地体现在1991年梅杰政府的《公民宪章》的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的《为质量而竞争》的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

     

    美国的“新公共管理”改革似乎不像英国那样有明确的起点和目标，但大致可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起，并且同样带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯 （Grace）委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法当作“最好的实践”引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革--“重塑政府运动”　（Reinventing Government Movement），其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会（NPR：National Performance Review）的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书在这场改革中起到了解放思想的先导作用。

     

    新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，因它改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。20世纪70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别，但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。

     

    欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革也同样带有明显的管理主义色彩和“新公共管理”取向。在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容（调整公共事业、“给国家减肥”、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等）在某种程度上是以管理主义取向的。其特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分、责任委托给私营单位等。又如在荷兰，尽管改革没有更新政治-行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。

     

    有学者把当代西方行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业、NGO的伙伴关系）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）。②

     

    从根本上说，新公共管理的兴起是公共部门管理理念的革命，核心是打破了公共部门与私营部门在管理理念上的截然分界。它引起的不仅仅是一种管理手段的变革，同时也是对整个公共管理部门格局的重新认识，它由公共行政学对组织内部的关注转向外部，开始探讨实现公共部门有效管理中不同的实施主体各自的定位、分工和各自适当的角色，它反映了整个公共管理格局的变化。③

     

    这个变化的核心内涵是政府的职能应该从“划桨”向“掌舵”转变。换言之，有更多的公共事务管理的职能将从政府部门向其他社会公共部门甚至私营部门转移，不同部门的权力相互依赖，彼此形成伙伴关系，在一种持续、互动的过程中达成公共秩序，增进共同利益。正是在这样的“新公共管理”运动的背景下，NGO获得了前所未有的发展契机。

     

    二

     

    关于NGO的概念，各个国家至今仍存在普遍的混用的现象。许多内容相同和相近的概念，往往被不同国家各有侧重地使用，或者被交叉使用在同一个国家。这些概念如：非政府组织（non-governmental organization）、非营利组织（nonprofit organization）、第三部门（the third sector）、公民社会（civil society）、志愿组织（voluntary organization）、公益组织（public service organization）、慈善组织（charitable organization）等等。但它们总体上显示了在政府体系和利润导向的企业部门之外的社会组织的力量。一般来说，非政府组织侧重强调这些组织不是政府或者其附属机构，而是独立于国家体系之外；非营利组织侧重强调这些组织不是企业而是独立于市场体系之外；第三部门则强调它们构成与国家、企业平行，法律地位平等的第三体系；公民社会则强调它们与政府之间的互动关系；志愿组织强调这些组织的运作很大程度上依靠志愿者在时间、精力和金钱上的投入；公益组织强调这些组织的目的不是为了私利，而是为了公共利益；慈善组织则强调这些组织的资金来源于私人的慈善性捐赠。例如，许多美国人喜欢用NPO即非营利组织一词；而包括联合国在内的各种文件以及许多国家的官方文件里使用最多的仍然是NGO即非政府组织一词。④

     

    目前，国际上通行的是美国约翰-霍普金斯大学的Lester M.Salamon教授对非政府组织的权威性定义。该定义包含了非政府组织的五项核心属性和两项辅助属性。五项核心属性是：（1）组织性（formal organization），指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等； （2）非政府性（non-governmental），指不是政府及其附属机构，也不隶属政府或受其支配；（3）非营利性（non-profit-distributing），指不以营利为目的，不进行利润分配；（4）自治性（self-governing），指有独立的决策和行为能力，能够进行自我管理；（5）志愿性（voluntary），指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。另外两项辅助属性是：非政治性（non-political），指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；非宗教性（non-religious），指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。

     

    上述定义被称为“结构-运作定义”，它的着眼点是组织的基本结构和运作方式。相对其他定义而言，这个定义包容性强且简单明了，易于操作，因而被世界大多数国家采用。

     

    本文所指的NGO就是借用了当今国际上较为通行的一种称呼，泛指非政府的、非营利性的、致力于公益事业的社会中介组织。

     

    上世纪80年代以来，NGO在全球范围的发展很快，在社会经济和政治生活中的作用越来越大。目前，西方大多数国家政府、重要国际组织都将NGO当作生活经济发展活动中的合作伙伴，并在法律和制度上作出了相应的安排。针对这一变化，王绍光对NGO存在的必要和可能总结了西方学者的四种理论解释。⑤

     

    1.市场失灵/政府失灵理论（Market Failure/ Government Failure）

     

    该理论认为NGO是提供公共物品的私营机构。由于免费搭车等外部效应的存在，市场机制无法解决公共物品的提供问题，因此要将这个任务交由政府或非营利的NGO承担，而政府提供的公共物品只能满足一部分人的一部分需要，余下的部分必须由NGO加以补充。NGO恰恰是为了弥补市场失灵和政府失灵而存在的。

     

    2.合约失灵理论（Contract Failure）

     

    该理论认为，一般的合约机制无法帮助消费者监督生产者的行为，消费者往往缺少足够的信息来评估服务的质与量。非营利组织不以营利为目的，其借信息不对称之机占消费者便宜的可能性就小得多。为了寻求一种可以降低监督成本的制度安排，NGO的不得分配赢利的原则符合这个制度安排的要求。

     

    3.供给理论（Supply-Side Theory）

     

    该理论主要揭示NGO得以存在的可能。它描述了三类动力供给的情形：一类是以非营利活动牟取个人和团体私利（金钱、地位、荣誉、权力等）；第二类是带有利他主义色彩的动机，但也期望获得某种回报，包括精神上的快慰；第三类动机是纯粹利他主义的。这种纯粹的利他主义的存在对经济学的理性人假设是个挑战。

     

    4.志愿失灵理论（Voluntary Failure）

     

    该理论要求正视NGO存在的内在的局限性，它使得NGO无法单靠自己的力量推进公共物品的供给。这种局限性就称为“志愿失灵”。该理论强调NGO与政府的充分合作，互相取长补短，形成互为支撑的伙伴关系。

     

    实际上，西方政府改革为NGO的兴起提供了一个新的舞台，而在不同类型的国家，NGO的发展有其不同的特殊原因。如西方发达国家，面临的是福利国家模式的危机；转型国家面对的是国家资本主义计划模式的危机；对第三世界国家而言，发展模式的危机是特殊原因。把这些归结为一点，即不同国家面临的不同危机表明“对政府主导社会事务的能力和意愿产生怀疑”。政府面临严峻的信任危机、财政压力和行政压力，积极干预政策无法应对日益复杂的社会状况，原有的社会福利制度遭到质疑，政府服务的不断扩张已经超出了公众支付相应款项的意愿，公共行政方式需要进行根本的变革，政府放权社会成为必然。NGO被认为是承接政府原有部分职能的理想单位。“正是在这一背景下，市场的作用受到强调，民间非营利、非政府组织趁势而起。”⑥

     

    三

     

    NGO自身具有的特性使它们有可能在某些领域发挥市场组织和政府组织无从发挥的作用，也决定了它们在以政府改革为核心的公共管理改革中的独特地位。其中包括：

     

    1.组织性质的非政府性

     

    NGO并非政府附属机构，而是正式登记的社会独立法人。其非政府性体现在如下几方面：其一，资金自主筹集。所有资金均来源于成员会费、社会捐赠或有偿的咨询或服务收入。其二，组织决策相对自主。决策权属于理事会或多人的委员会，采用集体决策体制。其三，运作机制独立。政府、捐赠人或其他利害相关组织和个人享有对其工作的建议权和监督权，但无干预权和决策权。独立运作机制的核心是独立的财物管理制度。

     

    2.组织运作的非营利性

     

    非营利性并不意味着NGO在运作过程中不会盈利，而是指它们不以营利为目的，重要的是禁止盈利在组织的经营者或捐赠者中间进行分配。

     

    NGO的非营利性使它们愿意进入营利性组织一般不愿意涉足的领域如无利可图的慈善事业和环保事业等，另一方面，非营利性也使人们对这些组织的信任大大高于对营利性组织的信任，为它们在医院、托儿所、养老院等领域与营利性组织竞争奠定了基础。

     

    需要说明的是，当今西方社会尤其是美国，许多非营利性的NGO通过重新登记，从而确认它们的营利性身份，并且这一特性的改变直接影响到它们的行为方式。这是值得我们注意的 NGO的新变化。

     

    3.组织活动的志愿性

     

    NGO的志愿性是其区别于政府和市场的又一特性，因而NGO又常被称为志愿组织，NGO许多活动的开展都依赖于义工和志愿者。志愿性不仅对受惠组织有好处，对志愿者本人同样有益。人是社会的动物，“经济人”假设过分强调了人利己的一面，按照这种假设，就很难解释 NGO为什么会存在。如果人们坚信人有利他的一面，NGO就是他们在家庭以外表现利他的最佳途径。

     

    4.组织内容的多样性

     

    如果说非营利性给予了这些组织相对于营利性组织的优势的话，多样性则给予了这些组织相对于政府组织的优势。由于政府提供的服务难以满足人们千差万别的偏好，就需要其他社会组织来填补空白。NGO数量众多，规模不一，遍布社会生活的方方面面，成为公共物品多样化的组织保证。

     

    5.组织目标的中立性

     

    这个中立性主要是指NGO的非政治性和非宗教性。按照前文的定义，政党和相关政治组织似乎也具备了NGO的大多数特征，但在西方人们有一个未经言明的共识，政党与政治组织排除在NGO之外，即NGO不与特定的政党结盟，不卷入推举公职的党派斗争。至于宗教性组织，不同的国家对其是否属于NGO有截然不同的看法。

     

    此外，NGO还有其组织结构弹性、组织手段灵活、组织人员专业化等特点，这些特点共同构成了NGO的独特优势，使其在西方社会发展中发挥着显著的作用。西方国家的NGO已经成长为一支主要的经济和社会力量。Salamon认为：“它在国民就业和近期的就业增长中占据的份额之大远远超出了人们的一般认识到的份量，而且它已经成了个人和社会追求各种公共和私人目的的普遍机制。”⑦

     

    首先，NGO在提供公共物品中具有效率的优势，有效地弥补了政府缺陷。NGO是提供公共物品的私营机构，事实上表达了NGO的两方面特性：它具有政府部门提供公共物品的功能，又具有类似于企业的运作方式。NGO的弹性组织形态、灵活的应变能力和强烈的使命感，使其在提供公共物品时比政府更加低成本、高效率。现今西方NGO已经进入了教育、卫生保健、社会服务、环保、文化等社会公共部门的核心领域，以其经济能量和社会号召力动员社会各方面参与社会发展，填补政府用于社会发展方面的不足，帮助政府解决易被忽视的边缘问题。

     

    第二，NGO创造了大量的就业机会，促进经济增长。如英国第三部门雇用了近150万名志愿者，超过整个经济领域就业人口的6％，整个公共部门的就业人口中每四人就有一人是第三部门的职员。NGO为西方国民经济的增长贡献了巨大的力量。1995年，美国第三部门的花费为 5020亿美元，约占国内生产总值的6.9％；英国第三部门支出74.9亿美元，占GDP的6.06％。

     

    第三，NGO的发展增加了资源运用的透明度和合理性，扩大了社会公平。由于NGO的群众参与机制，使其运作完全在社会的直接监督之下，能够较好地避免贪污、浪费，而且能够充分利用社会过去闲置或未能利用的各种资源。这更有利于扩大社会公平，推动社会关注与帮助在经济和社会发展中资源和人力薄弱的某些部门以及遭遇困难的弱势群体，缩小经济发展中产生的贫富悬殊。⑧

     

    第四，NGO的发展培养人们的互助协作精神。NGO发展的最终动力是以慈善、志愿为特征的利他精神。NGO自身的发展同样也可以促进培养人们的互助协作精神。培养道德意识的最佳方法就是让思想渗透到实践中，NGO中强烈的志愿性特征不仅可以让受惠者得到益处，而且也在潜移默化地影响行动者和周围的人。

     

    NGO在西方的成功发展，彻底地改变了人们传统的政府管理以及公共物品生产与提供的固有观念，开辟了社会管理改革的新时代。

     

    本文未被复印报刊收入

     

    注释：

     

    ①　C.Hood.A Public Management for all Seasons.Public Administration，69（Spring），1991

     

    ②　周志忍.当代国外行政改革比较研究.国家行政学院出版社，1999.30～37

     

    ③　贾西津.治理结构转型与NGO的角色.全球化下的社会变迁与NGO.上海人民出版社，2003.129

     

    ④　王名主编.中国NGO研究--以个案为中心.联合国区域发展中心、清华大学NGO研究中心：10

     

    ⑤　王绍光.多元和统一--第三部门国际比较研究.浙江人民出版社，1999

     

    ⑥　王绍光.多元和统一--第三部门国际比较研究.浙江人民出版社，1999

     

    ⑦　莱斯特·萨拉蒙，赫尔穆特·安海尔.公民社会部门.见：公民社会与第三部门.社会科学出版社，2000.253

     

    ⑧　陈振明.公共管理学.中国人民大学出版社，2003.408

加载中...