[摘　要] 改革开放以来，随着我国政治生活逐步转向正常化、制度化，行政改革呈现出一定的周期性。根据五年一个周期来判断，党的“十七大”前后有可能推动新一轮的行政改革。本文从进一步转变政府职能、政府管理工具的现代化和中央与地方府际关系调整的角度分析新一轮行政改革的趋势。

     

    [关键词] 行政改革；职能转变；管理工具；府际关系

     

    改革开放以来，尽管每次行政改革的侧重点不同，但都呈现出一些共同特征，如连续性和累积性等，经济、政治发展中的波动和意识形态的争论并没有对周期性的行政改革产生影响，每一次行政改革基本上都反映了经济社会发展阶段对政府管理的需要。笔者认为，新一轮行政改革将既遵循以往改革的连续性、累积性、理性化决策原则，又有可能带来新的突破。改革的趋势主要有：进一步转变政府职能，更加注重经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；强化政府的效率和效能建设，推进政府管理工具的现代化；积极调整中央与地方的府际关系。

     

    一、进一步转变政府职能

     

    政府职能的定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。新一轮行政改革将在这个框架下，寻求新的突破，更加关注政府职能的实现和行政制度建设。新一轮行政改革将从调整公共支出的优先顺序、健全市场监管机构、全面推进事业单位改革、提高政府整体行动能力方面入手，实现上述职能。

     

    调整公共支出的优先顺序是政府职能转变的主要内容。公共支出的改革需要解决四个方面的问题：第一，强化对预算外资金和追加预算的管理。近年来预算外的支出已占到GDP的4%左右。由于正式预算管理科学化和透明化程度需要提高，各类追加预算的支出也缺乏相应的监管。“削减正式预算外的支出对政府提高公共支出政策的规划、控制和执行是至关重要的”。[ 2 ]第二，调整公共支出的结构，改变公共支出的优先顺序。目前政府公共支出的分类与报告是按照计划体制模式设置的。公共支出结构是按照行政单位或者按照科目进入政府计划的，没有按照国际通行的职能分类来设置。它导致许多支出的统计计算的口径不一致，也无法计算出公共支出的效益。一方面公共支出的改革需要改变支出结构的分类；另一方面它需要降低政府投资和行政管理费用，提高教育、科技、医疗、社会保障的支出比例。随着“西部大开发”战略稳步推进，政府投资基础设施的支出比例有可能降低；通过推进政府机构自身建设的步伐，行政管理费用也有下降的空间。政府承担的社会管理和公共服务职能需要通过公共支出结构的调整来强化。第三，着手解决因财政分权导致的人均公共支出严重不平等和基本公共服务供给差异化问题，根据每一个层级政府的财政资源来清晰界定政府的职责，规范中央财政转移，确保转移过程的公开、透明，转移的数量相对合理。第四，从促进宏观经济增长和调节收入分配角度，在宏观、战略层次确定每一个类别支出的分类，合理界定公共支出与企业投资之间的界线。

     

    市场监管机构的健全是市场经济条件下政府监管职能的主要任务。在延续上一轮行政改革基本思路的基础上，进一步建立健全各类监管机构，还需要成立监管能源、铁路、电信等行业的监管委员会等。新一轮行政改革关注的中心问题将是如何确保这些监管机构有效地发挥作用，它需要解决如下几个方面的问题：第一，科学设计各类监管机构的组织形式。经济与合作组织国家的经验是这些机构按照非多数主义原则设计。[ 3 ]它拥有非常明显的独立性，并且只对特定的政策目标负责。尽管我国现有的监管机构参照了这类机构设计的，但在实际运行过程中难以摆脱政治-行政周期的影响并且还受到其他因素的干扰。第二，确保这些机构与被监管对象之间有“足够的距离”，避免成为监管对象的“俘虏”。这是其独立性的要求。第三，确保这些机构运行的透明和公开，防止出现对监管机构的监管缺位，强化监管的责任追究机制。

     

    全面推进事业单位改革是深化政府的社会管理和公共服务职能的具体体现，是新一轮行政改革整体推进战略的主要组成部分。事业单位的改革也是我国继农村体制改革、国有企业改革、政府改革之后“重中之重”的任务。从20 世纪80 年代以来，事业单位改革一直在持续进行，但改革并没有解决诸如组织的服务效率、服务质量、服务的平等性等一些根本问题，反而带来了过分市场化、责任和约束不足、自律机制松弛等新的问题。据统计，截止2002年，我国事业单位有100多万个，职工总数接近3000万人，占公共部门就业人数的41% ，拥有全国60%的受过最良好教育的专业技术人员，集中了大约三分之二的非经营性国有资产和各级政府综合预算经常性开支的三分之一。[ 4 ]新一轮事业单位改革可能采取整体推进，而不是沿用以往的“小敲小打”方式。事业单位的改革将从制度创新的角度重构事业单位组织形式、预算体制、绩效评估和问责机制。事业单位的组织形式重新设计是在分类管理改革的基础上进一步推进，并且可能涉及到制定或修改相关的法律法规，其目的是压缩事业单位规模。

     

    事业单位的预算体制改革是确立政府公共服务职能(公共服务与市场服务的界线)和政府干预程度的重要路径。目前事业单位的资金来源有：政府预算(中央政府与地方政府) 、政府合同、使用者付费、捐赠、经营性收入等。在经济转型过程中，因政府在公共服务中的职能定位不清晰，而财政投入又不足，所以事业单位普遍出现了营利倾向，越来越像企业。根据事业单位组织治理结构的设计类型，预算体制改革将确定政府财政投入的领域与比例、使用者付费的比例与资金的用途、政府合同采用的方式、捐赠费用的用途，坚决制止事业单位参与经营性收入。世界银行指出：经济与合作组织国家与中国的最大不同之处在于事业单位(公共机构)基本上不参与主要以营利为目的的活动。[ 5 ]事业单位的绩效评估是问责机制重构的基础。事业单位绩效评估体系包括政府主导和公众参与两个部分。政府通过制定不同行业的服务标准、绩效标准，签定绩效合同，定期公布考核的结果等方式来促进绩效评估，同时让公共服务的对象参与监督与评估。责任机制的重构是确保事业单位提供高效、优质的公共服务的关键。责任是一种关系，包括政府与事业单位之间的关系、事业单位与服务对象之间的关系、政府与服务对象之间的关系。责任机制重构的核心是强化两个路径的建设，即政府与事业单位之间基于绩效考核的问责机制和服务对象与事业单位基于服务满意度的问责机制。问责机制的缺位将导致事业单位提供的服务不关注公共性，而是为本部门服务。提高政府整体行动能力，旨在解决我国行政体制运行过程中突出的权力部门化问题。新一轮行政改革在保持行政机构设置连续性的前提下，需要大力解决各部门权力的边界、功能划分和责任关系的规定与行政体制运行之间存在着矛盾和冲突问题。

     

    在行政管理过程中，诸如预算、知识产权保护等领域由于缺乏领导层面的协调，导致效率降低。水资源管理、农业政策管理、环境管理、房地产管理等领域涉及到多个部门，各个部门之间职责重叠、责任不清晰，缺乏有力的协调机制，导致政府整体行动能力下降。由于各个部门关注的政策优先性不同，导致部门之间政策冲突。在如此复杂的和高度分散化制度框架下，激励各个部门之间的协调和合作是非常困难的。为了解决这些问题，当下是通过成立专门的领导小组方式来解决；但是复杂事务越多，领导小组成立的就越多，反而进一步增加了协调的难度。有的专家建议采用“大部制”方式，着手解决上述问题。[ 8 ]考虑到行政改革的延续性，改革力度的可承受性以及提高决策质量等因素，建议成立类似中国人民银行货币政策委员会等各专门委员会。为了提高专门委员会的权威性，增加其广泛的代表性，具体可参照1984年成立但于1998年撤销的国务院环境保护委员会运行机制。当时的环境保护委员会有31位来自相关部委、大型企业和媒体的代表组成，主要承担了决策和协调的功能。“环境保护委员会的撤销降低了在国务院内部就环境政策有力协调的可能性”。[ 9 ]各专门委员会还需要适当吸收专家、学者、民间组织等代表组成。

     

    总之，新一轮行政改革需要提高政府的整体行动能力。