 |
|
| 2010年9月10日 |
 |
国家治理
一、我国现行体制下县级政权首先失控具有必然性
中国政治研究必须考虑到我国的特殊国情。中国国情中最突出、最重要的一点就是我国是一个州级规模的超大型国家。我国的国土面积几乎相当于整个欧洲的面积，我国的人口数量更是比所有发达国家的人口总和还要多。如此巨大的国家，自然会有其相当特殊的政治体制问题，因而也会其有相当特殊的政治体制改革需要和道路。
超大型国家所固有的基本特征之一，就是管理幅度超宽，管理距离超长，管理对象极多，管理难度极大。特别是，管理幅度越宽，管理层次越多，管理距离越远，管理链条越长，自上而下的管理力度就越弱。因此，假设其他条件相等，则超大型国家的中央政府对于县级地方政府的管理力度，实际天然就是最弱的。
这种情形致使超大型国家县级地方政府的腐败及其治理成为了一个颇具特殊性的重要问题。譬如，中国与古巴政体相同，古巴建国近50年，地方政府至今仍很清廉，中国建国60年，县级地方政府的腐败却已达到了非常严重的程度。这是为什么？其中的一个主要原因就是古巴是小国，管理幅度窄，管理距离短，管理对象少，这样，它的中央政府就有条件对于各级地方政府实施强有力的管理和监督。与此相反，中国是州级规模的超大型国家，从中央到地方，管理幅度越来越宽，管理距离越来越远，管理对象越来越多，管理对象的多样性和复杂性也越来越大，因而管理力度也越逐级递减，形成了远比小国大得多的落差。而随着中央政府对于地方政府的管理力度逐级衰减，地方政府所受到的来自中央政府的控制和监督自然也越来越弱，因而它也就在越来越大的程度上成为了不受中央政府制约的权力。
所以，中国自古以来就有“天高皇帝远”之说。1949年以后，虽然中央集权曾经空前强大，但地方干部的命令主义、官僚主义、以至贪污腐化等问题仍然是最多的。改革开放后，在权力下放、市场经济、政治体制改革滞后、高压问责制、政治伦理崩溃等等因素的交织作用下，虽然地方积极性的发挥确有相当大的正面作用，但地方政府、特别是县级政府也越来越成为了既不受民众制约、也很少受中央制约的独立王国。这种高度的相对独立性又带来了它对执行中央政策的高度选择性。这种选择性就是
在威权体制中，最有力量的是官员群体。在超大型国家的自上而下的集中控制中，最难控制的也正是地方官员。由于超大型国家的中央政府对于县级政府的管控力度天然就是最弱的，而县级政权又正是我国最基层的完整意义上的政权，又由于新政权中央政府的强势也必然会随着时间的推移而逐步递减（这在中国已经有几千年的历史了。1949年到现在，这种必然性又充分显现了），而且超大型国家也必须实行地方分权，所以，只要不改変集权体制或威权体制，中国地方政府的逐步失控就是必然的，而地方政府的失控首先就是县级政府的失控。
不受制约的权力必然腐败。自上而下的制约和自下而上的制约都是制约。自上而下的强势制约也能遏制腐败，譬如古巴和两蒋时期的台湾就是这样。但自上而下的制约又会走向松懈和弱化，从而出现黄炎培所说的周期律，而我们现在所受到的就是这种周期律的严重威胁。
所谓中央政府对于县级政府的失控，实质上就是对于县政官员在为民服务方面不作为和以权谋私、以至胡作非为方面的失控。由于这种失控现在已经达到了非常严重的程度，所以县级政权的腐败专横也已达到越来越触目惊心的程度。它在不断地逼近和肆意挑战基层人民的忍耐力，越来越令人无法容忍。由此，大量群体性事件主要是在县域生活中频频爆发，也就是必然的了。
二、依靠修补旧体制不仅不可能有效制约
县级权力，而且还会适得其反
对于县域政治问题的严重性，中央政府也有相当的认识，并为解决问题推出了省管县、强县扩权、异地为官、中央直接培训县官等措施。我们首先应当肯定，提出这些措施的出发点是好的，而且这些措施也有某些积极作用。但要依靠这种路子，并不能真正解决问题。
首先，这些措施所贯穿的基本思路，就是拉近中央与县政的距离，加强中央对于县政的控制，希望以此解决县政问题。但这并不是真正的改革思路，而只是修补旧政体的思路。因为，它不是要将自上而下的集中授权转变为自下而上的民主授权，而只是要在集中授权不变的前提下调整中央与地方的权力距离、权力结构和权力影响力。它的各种体制设计都是以集中授权为基础的，实际只是这种基本权力结构的某种延伸。这种调整中央与地方的关系的做法古已有之，改革开放前也早已有之，怎么能说是改革？“市管县”搞错了，现在再改回到“省管县”，恢复原状，这又怎么能说是改革？诚然，“省管县”的设计者也想在里面揉进些现代因素，但只要在基本授权关系上没有向民主法治方向发展，它在整体上就不是现代意义上的改革。只有在创建民主法治制度的基础上和过程中，推进中央与地方关系制度的相应调整才会具有现代意义上改革性质——至少在整体上是这样。
其次，修补旧政体不可能有效制约县级权力。因为，如前所述，超大型国家中央政府对于县级政权的管控力度天然就是最弱的，而且集权政体之中的中央政权对于县级政权的管控力也必然是会随着时间和空间的延伸而逐步递减和走向失控。而且，导致失控的诸种基本因素现已程度不同地普遍齐备，严重失控的格局已经基本形成，整个局势已经不可逆转，重建中央对于县级政权的强势控制已经不可能，因而依靠修补旧政体也就不可能达到有效制约县域政权的目的了。
譬如，在京直接培训县委书记、县长、县公安局长，这就是一种修补旧政体的措施。这种措施的前提是既不准备在县政中落实民主选举，也不准备实行分权制衡与法治。这种措施的实质就是想靠中央的耳提面命和面授机宜来解决问题，而不是想靠政治体制改革、靠民主法治来解决问题。这就使这种措施实际只是对于旧体制的一种补救。但这种补救措施并不能达到它的预期目的。
因为，第一，这种措施的假设前提仍然是党的干部是用特殊材料制造出来的人，他们没有权力制衡通常也不会腐败，他们所需要的只是通过学习获得进一步的锻造，但这个前提显然是站不住脚的。历史早已反复证明，依靠干部教育并不能从根本上遏制腐败。依靠干部教育遏制腐败根本就行不通，尽管这并不等于干部教育完全没有用。如果干部教育真有那么大的妙用的话，中国的腐败问题早就解决了。
第二，干部教育的基础、条件和作用已经发生了历史性的变化，现在的干部教育已经不再可能发挥想象中的作用了。过去战争年代参加革命是要掉脑袋的，这是对于党员干部的最大制约。在这种条件之下，敢于参加革命的人本来就是好样的。在这个基础之上，干部教育的主要功能只是使之形成比较系统的理论认识和政策观念，而不是使其权力受到制约。在这个范围内，干部教育确实是普遍有效的。后来夺取了政权，来自敌方的强力制约消失了，新的外部制约又没有跟上，干部就比较容易腐败了，这曾让少奇同志很焦心，并提出了要用民主选举的办法起到整风作用的大思路。虽然后来没有真正实行民主选举，但因计划经济时期很少有腐败的机会，加之战争年代过来的老干部仍在掌权，他们的行为继续受到来自内心道德感的普遍有效的制约，所以，在一个相当长的时期内，并未普遍出现严重的腐败问题。在这时，干部教育的主要对象还是这些老干部，这就使之仍然能有某些实际功效。但到“文革”时期，世风日下，“雷锋叔叔不在了”，道德自律在新生代中越来越弱，这就埋下了新的大祸根。
改革开放后，虽然高度集中的权力确曾有助于启动改革开放进程，但既没有敌方制约、又缺乏制度制约、而且还又越来越缺乏道德自律的权力，也在与半市场经济的结合中越来越成为了普遍导致严重腐败的最大根源。腐败越严重，制度制约和道德自律就越薄弱，进而腐败也就更严重，制度制约和道德自律也随之更加薄弱，以致在某些人那里已经荡然无存了……这就形成了一种可怕的恶性循环。这种恶性循环的实质是道德自律崩溃后制度腐败的恶性发作，而制度腐败反过来加深道德沦落，又使这种道德沦落更加具有了制度性道德沦落的特殊性质。那么，在这种情况下，原本就不是以基本道德建设见长、而是以“把朴素觉悟上升为理性觉悟”见长的干部教育，又怎么扭转这种恶性循环的大趋势呢？所以，人们看到，改革开放以来，从胡耀邦提高“三年党风好转”到现在，学习整风运动层出不穷，党校干校的教学水平也不断提高，而党风却有如江河日下，腐败却蒸蒸日上，这已是公认的基本事实。不仅如此，在这种大环境中，甚至党校也已在某种程度上成为了广织网络、深化腐败的一种方便场所。那么，在这种情况下，还想依靠干部教育解决多少腐败问题，岂不是太不现实了吗？
第三，再就在京直接培训县官来说，即使是中央院校的教育水平高，它也不可能在短期内改变县官们多年形成的基本观念，这是毋庸置疑的。更根本的是，“不是社会意识决定社会存在，而是社会存在决定社会意识”。一般说来，干部教育在伦理道德、基本价值观、人生观、利益观方面的作用之所以很有限，这就是其中的根本原因。特殊说来，真正能够决定县官们这种社会意识的也不是京城的短期授课，而主要是其所享有的权力不受制约的客观现实。这种制度现实能够使腐败分子猖獗，使好人也学坏。
第四，进京短期学习并不能有效拉进中央与县政的关系，回去后他们所享有的仍然是不受制约的权力。只要他们仍然享有不受制约的权力，他们就仍然会按照这种权力的逻辑普遍地腐败专横下去，甚至连京城教的相对柔和的统治术都听不进去（最近的石首事件就是一个例证）。
总之，想靠北京下的这点毛毛雨解决问题，显然是非常不实际的。
最后，中国政治现在已经演变到了这样一种阶段，这就是修补旧政体不仅不能有效制约县级权力，而且还会导致更加严重的失控。这是因为，旧政体已与当前中国经济社会发展阶段非常不适应，它所导致的权钱交易等等腐败现象尤已反映了它的机制、功能的严重恶化，而修补旧政体客观上又是在强化旧政体，这就使这种政体的腐蚀功能更强，离心效能更大，因而这种修补反而会使县级政权更加失控，从整体上看无疑是弊大于利。
譬如，“省管县”，或者是增强了县权，或者是增强了省权。但这两个权力都是缺乏制约的权力：既缺乏自上而下的制约，又缺乏自下而上的制约，也缺乏平级权力机关之间的制约。
如果“省管县”增强了最缺乏制约的县级权力，那就会使中央的失控更严重，县政更专横，腐败更可怕，社会更不满，局势更动荡。已有经验已经确证了这一点。
如果“省管县”增强了也比较缺乏制约的省级权力，那也非常危险，而且后果更严重。在这种情况下，县官就会纷纷涌向省府，要权、要官、要项目，送金钱，送美女，拉着省官齐下水。县里捞足了，省里才能供得足，双方很容易结成腐败利益共同体。过去省、县之间还隔着地级市，现在则就可以很方便地直接结合了。县级腐败最严重、最荒唐、最黑暗，而现在这种最黑的腐败又可以很直接地使省官们也跟着“近墨者黑”了，这就会使省级腐败更加严重。这种省县结合的省级腐败越严重，腐败的省官就越不情愿控制县官，也越难以控制县官。这样，“省管县”表面上是加强了省级权力，实际却是强化了省县共谋，弱化了省对县的正常控制。向上负责而不是向下负责，负责约民而不是负责约官，负责官富和上贡而不是负责民富，由此而会更加成为越来越多的县官们坚定不移的基本原则。县官在省里越有靠山，他们在县里就越容易有恃无恐，越容易走向腐败和专横，越有胆量挑战普通公众忍耐力的底线，越有能力强化官民对立，激化官民矛盾，从而制造出越来越多、越来越严重的群体性事件。不仅如此，省县官员频繁交往共谋，又会结成以省为单位的地方特殊利益集团。这种省县直接结合的特殊利益集团，将比省地县三级结合的利益集团更容易形成，也将更隐蔽、更牢固、更加难以对付。一旦形成了这种格局，中央对于各省的控制力就将继续大幅削弱，对于县级政权的失控就会更加严重，而县级政权也就更容易出现令人无法忍受的腐败和骄横。特别是，随着最黑的县级腐败蔓延到省级政权，省级政治生态也将严重恶化，进而使群体性事件也在省城大量出现。而当事态发展到这一步时，那也就离天下大乱远了。这就表明，这种修补旧政体的所谓“改革”，不仅不能真正解决问题，而且更是制造革命的一个危险步骤。这步死棋，显然是万万走不得的！调整中央与地方的关系，只有与民主法治建设紧密结合，那才是一步真正的活棋。
总之，依靠修补旧体制不仅不可能有效制约县级权力，而且还会适得其反。如果依靠修补旧体制就能从根本上解决问题的话，邓小平就用不着提出要搞政治体制改革了。真正坚持走有中国特色的社会主义道路，现在最关键的一步，就是要积极有效地推进政治体制改革，而不再是依靠修补完善旧政体，不再是继续走老路。
三、县政改革已经具有高度的必要性和紧迫性
县政改革所具有的高度必要性和紧迫性，主要在于以下4个方面，这就是：
1、目前普通公众对于地方政府的不信任已经到了非常严重的程度，但对中央政府还比较信任。一旦对于中央政府的基本信任也普遍丧失了，那就是人心向背的根本转折点。如果中央政府长期无法解决地方政府的严重问题，对于地方政府的不信任就会蔓延为对于中央政府的不信任，从而形成全国性的官民对立格局。
2、县级政权已是腐败的重灾区，如果再不通过政改有效遏制腐败的话，那就有可能在并不很远的将来出现大型泄愤型群体性事件在诸多县城几乎同时爆发的危险局面，以至使全国的警力、军力都不够用。大量部队开往县城，大中型城市可就唱空城计了。当年的辛亥革命，不就是这么爆发的吗？
3、只有通过以民主法治为取向的真正的县政改革，才能在地方实现一定程度的权力制衡，改变一把手权倾一方的土皇帝现象，从根本上遏制腐败和专横，有效化解导致社会泄愤事件多发的官民矛盾，恢复人民对基层党政的信心，奠定社会稳定基层基础。
4、只有通过开始实施根本性的政治体制改革，才能使全国人民看到希望和前途，使追求革命、造反的激进情绪化解为追求改革的温和诉求，使政治体制改革释放出来的公平效应把中国的经济发展、社会发展和社会和谐带到一个蓬勃向上的新阶段，使党通过领导政治体制改革而得以树立和确立起自己在新时期的话语权、主动权和领导权，从而使整个社会开始转危为安，而从现实条件来看，这一政治体制改革的集中有效的突破口，事实上只能是县政改革。(原载《领导者》2009年第10期)
作者王占阳，中央社会主义学院政治学教研室主任
