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吕德文:“混合型”科层组织的运作机制

原标题:——临时工现象的制度解释

作者:吕德文

来源:《开放时代》2019年第6期

来源日期:

本站发布:2020年03月31日

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  【内容提要】政府机构中广泛存在的临时工是一个制度化了的行政现象。临时工与正式人员的并存共生塑造了“混合型”科层组织形态。本文运用行政调适性视角对B县巡防大队进行实证研究。研究发现,B县巡防大队兼具自我保护与环境亲和力的双重功能,这得益于三个机制:第一,“一套人马、两块牌子”的双层结构及其实际运作方式,塑造了具有选择性的组织内部结构;第二,半正式行政主导的街头事务分类处置机制,为政府行为提供了策略选择;第三,临时工边界扩展行为援引了多重合法性资源,有利于政府机构在地方治理体系中获得稳定的组织地位。因此,临时工得以存在,是因为“混合型”科层组织在一定程度上避免了临时工滥权现象,并为行政调适性提供了组织基础。

  【关键词】临时工巡防队“混合型”科层组织行政调适性

  备受诟病的临时工现象为何长期存在?近些年来,在媒体不断聚焦街头执法冲突事件的背景下,政府机构中的临时工现象广受关注。临时工滥权,常常成为政府机构推卸责任的替罪羊,这一行政现象受到舆论的严厉批评,并得到了学理支持。与之形成强烈反差的是,政府机构中的临时工数量有增无减;在警察、城管等街头行政部门中,临时工数量甚至远超正式执法人员。学者们主要从编制硬约束和财政软约束两个角度解释了临时工存在的原因。这些研究虽然揭示了临时工存在的动力和条件,却忽视了对政府机构中临时工稳定存在的组织机制的正面阐释。以至于,人们虽然对临时工现象耳熟能详,但临时工赖以生存的组织机制及其塑造的混合型科层组织形态,仍像是一个“黑箱”。为打开这一“黑箱”,本文从行政调适性视角考察政府机构中临时工存在的制度逻辑。

  在劳动法规中,临时工这一劳务形态已不复存在,是一个不具法律意义的概念。然而,在实践中,相较于正式工作人员,政府机构存在大量待遇低,工作不稳定的临时工作人员。因此,临时工并非一个规范性概念,而是实践中的描述性概念,指的是政府机构通过购买服务、劳务派遣等市场机制招聘的编外人员,其工作性质具有临时性、辅助性和替代性特征。临时工是一种制度化了的行政现象,亦塑造了“混合型”的科层组织——正式行政和半正式行政有机结合在一起。那么,“混合型”科层组织的运作逻辑是什么?欲合理解释这一问题,需解释临时工存在的制度逻辑:第一,从消极方面来看,政府机构通过何种组织机制吸纳临时工,使之不至于影响政府的合法性?第二,从积极方面来看,临时工又有何特殊的组织功能,以至于它在政府机构中具有不可替代性?

  本文根据B县治安巡防大队(以下简称“巡防大队”)的实证调查,运用个案研究方法展开论述。在个案研究中,极少有研究只谈论个案本身,多数研究者都有“走出个案”的抱负。本文遵循“个案中的概括”的研究路径,对个案经验展开分析性概括。具体而言,基于行政调适性的视角,展示B县巡防大队行政运作的具体情境、过程及关系,在此基础上对临时工的组织机制作一个可能的解释。B县是中部某省的一个国家级贫困县,交通闭塞、经济落后,大多数青壮年劳动力外出务工。据2013年统计数据,该县共有人口51万人,其中县城实际居住人口近10万人,全县财政总收入不到6.5亿元。B县巡防大队(巡警大队)实行“一套人马、两块牌子”,现有队员81名,其中民警17名,巡防队员64名。我们于2014年7月在B县巡防大队进行了为期20天的田野调查,并于当年11月上旬作了补充调研。调研以访谈为主,并收集了相关档案材料、个人笔记等。访谈对象主要包括县政法委、公安局及其他相关部门的主要领导,以及巡防大队(巡警大队)的民警和巡防队员,共二十余人。

  一、“混合型”科层组织:理论解释与研究视角

  自从韦伯提出官僚制之后,具有规则化、层级制、专业化等特点的科层组织就被认为是现代社会组织的理想类型。组织研究的一个潜在主题是通过对韦伯式科层组织的批评展开的。在中国情境中,这一批评始终与中国科层组织的混合性有关,而“混合型”科层组织的形塑与临时工现象有直接关系。

  从“纯粹”科层制的视角来看,临时工可谓是政府改革的意外结果。改革开放以来中国进行了7次政府机构改革,前几次改革的核心目标如机构精简、转变职能、权责一致等几乎是按理想的科层组织特征设置的。这一改革进程制造了“编制硬约束”这一临时工存在的制度根源。具体而言,编制作为职位管理的一套体系,已成为精简机构、裁减冗员的主要工具,各级政府通过制定“三定”(定编、定岗、定人)方案,严格控制政府机构和人员规模。但是,政府改革与编制管理以单纯的“精简”原则替代了理性的“调适”原则。“三定”方案很难考虑到各地实际情况及各部门的功能需求,在地方政府职能不断扩张的情况下,只能通过雇用“编外人员”来解决正式人员不足的问题,而地方财政软约束为政府机构雇用编外人员提供了方便。在此基础上,科层组织内部市场化为政府机构“雇佣群体”的扩张创造了机会,政府利用合同外包、购买服务等市场机制制造了“影子雇员”。

  放宽视野,“官吏分途”及其当代延续是中国科层组织的重要特征。当前,地方治理人事结构中的雇佣群体接近于历史上的“吏”,且是决定地方和基层治理绩效高低的重要因素。可见,“混合性”是中国科层组织的重要特征。临时工现象具有深厚的历史渊源及制度依据。中国科层组织内部结构的重要特征是运用准官僚和半正式行政,实现了“集权的简约治理”。通俗而言,正式人员与临时工在科层组织内部并存共生,他们事实上具有上下级关系,却因身份不同而相互区隔。这种混合结构是权威体系具有灵活性的制度基础,是行政内包和外包关系组合的结果。事实上,临时工是诸多政府行为策略选择的基础。以“半正式行政”为议题的文献,虽未明确提及临时工,其经验材料却表明半正式人员在其中发挥着关键作用。

  既有研究较为充分地解释了临时工产生的原因,以及临时工在塑造“混合型”科层组织中的关键作用。不过,也有一个核心问题未得到充分解释,即临时工对政府机构而言是把双刃剑,它虽提高了行政灵活性,却带来了行政风险。那么,政府机构如何在提高组织效率的同时规避临时工带来的组织风险?本文将从行政调适性的视角,来推进“混合型”科层组织运作机制的讨论。

  调适性是政治体系制度化水平的重要指标。概言之,调适性是后天获得的组织性,是适应环境挑战的能力和存活能力。具体到政府治理模式中,行政调适性的另一个说法是弹性化政府,是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策,而不是用固定的方式回应新的挑战。简言之,行政调适性追求的原则有二:制宜原则与适应原则。前者指的是政府机构能够因人、因地、因时、因事而制宜;后者则指政府机构能适应环境变迁,有合适的备选方案可供选择。转化为组织与环境的关系,这两个原则是指:第一,政府机构的组织内部结构具有弹性;第二,政府外部行为具有适应性。

  汤普森(JamesThompson)指出,从环境不确定性的应对机制来看,组织会在技术内核与环境之间建立缓冲区,以保护组织内核免受干扰。如果将临时工置于分析中心,可见临时工处于“混合型”科层组织中正式人员与组织环境间的缓冲区,它们之间形成了相对稳定的同心圈结构(见图1)。

  这一理想型的同心圈结构,具有弹性化政府的潜在特点:组织内部结构机制具有可选择性、人事管理富有弹性,以及治理方法具有临时性特征。换言之,临时工制度让“混合型”科层组织获取了自我保护功能和环境亲和力,可谓是行政调适性的组织基础。基于这一认识,本文将结合B县巡防大队临时工现象的实证研究,尝试运用行政调适性视角对“混合型”科层组织的运作机制展开分析。具体而言,本文主要分四个部分展开论述:第一,“混合型”科层组织形成的原因。在中国,政府机构经常处在“不可退出的谈判”情境中,其对行政调适性的要求更高。有效识别、排除组织风险是行政调适性的前提,而临时工在完成“维稳”任务方面具有一定优势。临时工是一个制度化了的行政现象,也就意味着“混合性”成了科层组织的内在特征。第二,“混合型”科层组织的内部结构。在行政调适性的视角下,恒久不变的政府结构是有效治理的障碍。因此,组织内部结构的可选择性及人事管理富有弹性,是行政调适性的主要特征。“混合型”科层组织建立了可选择性的“一套人马、两块牌子”的组织内部结构。第三,“混合型”科层组织的策略选择。“混合型”科层组织的策略选择既可能是被动适应组织环境变化以实现风险规避,也可能是出于积极主动地改造组织环境以更好地完成组织任务。无论出于什么目的,临时工主导的半正式行政都是策略选择之一。第四,“混合型”科层组织的合法化机制。组织生存除了需要物质资源和技术信息外,还需要得到社会的认可、接受和信任。“混合型”科层组织之所以具有行政调适性,是因为临时工制度具有复杂的制度谱系,它使得政府机构一方面遵循了制度趋同规律,保留了科层制内核;另一方面又援引了多重合法性资源,在科层组织体系中获得了较为稳定的地位。

  二、“混合型”科层组织中的临时工现象

  随着经济社会发展及政府改革的推进,政府机构面临环境不确定性带来的挑战。公安机关工作人员是街头官僚,因其工作界面在“街头”,面临着比其他政府机构更为复杂的工作环境,包括组织资源的匮乏,公民需求的无限性和多样性,以及公众对他们工作期望的冲突与不确定性。如全国公安机关一样,B县公安局的组织风险主要源自其街头行政过程,包括技术环境风险、组织环境风险,以及组织内部控制风险三个层面(见表1)。

  受第四次警务革命的影响,全国公安系统于20世纪90年代开启了从静态警务向动态警务的转型,强调主动提前警务、巡逻与刑侦相结合。根据形势需要,B县公安局于2002年建立了110报警服务平台,并组建了巡警大队,以此作为一级接处警单位(派出所因而变成二级接处警单位)。

  110报警服务平台公开对社会承诺“四有四必”,即有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应。因110报警平台使得“警察距离民众只有一个电话的距离”,民众无论何时何地总可以找到警察,且警察对大部分难题都会采取措施,非警务活动急剧增加。B县110报警平台每年接警量在1000件左右,其中90%是非警务活动。然而,巡警大队当时只有8名民警,实行24小时值班制,每班4人。按照110接处警规定,每次出警需2人一组。这意味着,巡警大队只能发挥接处警职能,且极限是同时处理2个警情,根本不能司职巡逻,也无法应对如此之多的非警务活动。B县公安局内部流传着一个反复上演的关于110民警接处警的经典故事。故事梗概是:

  案例1:一天夜里,一对夫妻因家庭琐事吵架,情绪激动地拿起了菜刀。邻居见状打110报警。经过巡警近半个小时的调解,夫妻俩虽未完全消气,却放下了菜刀。巡警见状先行撤退,并通知派出所民警进行二级接处警。可是,派出所值班民警判断这是一个非警务活动,就姗姗来迟。案件处置的结果让人啼笑皆非:夫妻俩倒是和好了,却都埋怨公安局不负责任,“有事打110”是假宣传。

  可见,巡警大队建立后,B县公安机关街头行政环境的不确定性增加了。第一,状态不确定性。B县公安机关未能预知110报警平台将导致非警务活动剧增,以及分级接处警机制所带来的部门协调困难等状况。第二,效应不确定性。B县公安机关缺乏对街头行政环境变化与动态警务改革措施之间复杂因果关系的相关知识——“四有四必”承诺本意是为了提高公安机关的合法性,改善街头行政环境,但可能适得其反,增加群众对公安机关的依赖性,提高街头行政风险。B县公安机关未能预期的是,街头行政环境的变化已对动态警务改革措施产生了负面影响,群众满意度反而降低了。第三,回应不确定性。在改革过程中出现了诸多不确定性因素的情况下,B县公安机关很难准确判断其动态警务改革措施的结果与效用。这导致地方政府很难下决心及时解决问题,除非上级政府追责。

  街头行政环境不确定性的增加,直接增加了B县公安机关的组织风险。一是“110报警服务台+巡警大队”的动态警务模式,改变了B县公安工作的技术环境,工作任务更重、现场处置更难。面对这一变化,民警显得左右为难。如案例所示,不撤退意味着警力内耗;撤退又可能导致群众不满。二是复杂的制度环境让公安工作受到更大制约。警务改革让“公安局该管的管不了,不该管的却管了”。如案例1所示,公众质疑甚为普遍。这导致B县在2006年全省公众安全感测评中列倒数第一,为社会治安重点整治县。B县县委、县政府因此受到严厉问责。三是公安机关组织内部控制更为困难。巡警属于街头官僚,拥有自由裁量权且事实上具有政策制定能力。如案例1所示,接处警民警在判断案件性质、决定处置措施的时候,具有高度自主性;再加上巡警大队和派出所之间存在协调问题,虽是普通的警务活动,也容易因措施不当而制造组织危机。

  为化解非警务活动剧增带来的组织风险,2007年B县作了两个决定:一是年初掀起打黑除恶行动,摧毁了盘踞县城多年的两个恶势力犯罪团伙;二是为加强社会治安综合治理工作,于6月组建了专职治安巡防队。B县巡防大队当年即招聘了63名专职治安巡防队员,同时调入4名民警充实巡警大队。巡防大队的法人单位为县社会治安综合治理委员会办公室(以下简称“县综治办”),但由公安局巡警大队对其进行日常管理和使用。至此,B县公安局成建制地组建了巡防大队,临时工现象凸显出来,公安机关也事实上具有“混合型”科层组织的特征。

  B县巡防大队具有软财政约束的典型特征,其财政预算和支出都有较大的随意性。巡防大队经费保障不足,导致巡防队员工资待遇较低,因此,巡防队员流动性大、兼职比例较高、整体素质不高。主要表现是:工作期间中途歇息、迟到早退、借故请假等轻微违纪行为难以规制。人们耳熟能详的临时工现象——巡防队员越权执法、粗暴执法的情况,却未有报道。与此同时,B县巡防大队对当地治安管理,乃至县域治理,都发挥了重要作用。B县各类中心工作,大到召开两会、创建卫生城市、重大节日安保,小到领导视察、街道整顿、拆违,巡防大队都是主力。2009年,B县被授予省平安县的匾牌,排位跃居全省中上游。在B县公安局的一份总结材料里,巡防大队在创建平安县中的作用被多次提及。

  可见,B县巡防大队是当地政府为提高行政调适性以有效回应各类组织环境风险的策略选择。首先,提高把握环境变化的能力。B县巡防大队归公安机关管理使用,使得公安机关更容易深入街头行政环境中,捕捉复杂环境的微妙变化。因警力增加,加强了巡警大队即时处置非警务活动的能力,缩小其决策与环境变化之间的时间差。其次,提高动态警务实践能力。组建巡防大队是B县地方政府在准确研判动态警务改革与街头行政环境之间复杂关系基础之上作出的决策。将B县巡防大队划归巡警大队管理使用,直接赋予了巡警大队巡逻功能,让街头行政环境有实质性的改善。再次,提高警务政策的回应能力。B县巡防大队的建立是地方政府在对动态警务改革的结果与效用进行准确判断基础上做出的决策。客观上,公众安全感的降低及上级政府的追责,使B县认识到其前期改革措施的缺陷。B县巡防大队的建立,既是对上级政府问责的直接回应,同时也是完善动态警务改革的根本措施。

  对于B县公安机关而言,虽然巡防大队是为解决组织环境风险而产生的,但巡防大队成建制地引入临时工的现象,本身也在制造组织风险。只不过,B县巡防大队将使用临时工控制在一定范围内,基本上防止了巡防队员滥权,并想尽办法发挥其辅警职能。从经验上看,B县巡防大队对临时工的控制和使用,是通过一系列“混合型”组织机制来达成的,包括富有选择性的组织内部结构机制,灵活机动的政府行为策略选择机制及边界扩展行为的合法化机制。

  三、“混合型”科层组织结构的可选择性

  从组织结构的角度来看,行政调适性的基本设想是在政府内部采用具有可选择性的结构机制,以取代传统部门和机构。B县巡防大队(巡警大队)实行的“一套人马、两块牌子”,在我国政府机构及社会组织中甚为普遍。它具有组织外形化特征,既表现为正式结构与实际运作不尽一致的组织“分离”,还进一步表现为两种组织类别并存共生。据此,B县巡防大队(巡警大队)是兼有两个组织类别,且呈现双层结构特征的“混合型”科层组织。首先,它兼具两个组织类别:一方面,巡警大队在机构属性上属于行政单位,是正式组织;另一方面,巡防大队则属于“群众性组织”,是半正式组织。其次,两者的结合呈现双层结构特征:一方面,采用一套领导班子(包括大队长、教导员及副大队长),3名班子成员均来自巡警大队,这意味着巡警大队的领导和干警代表公安局领导着巡防大队;另一方面,两者在职能、人员、经费等方面合二为一,在实际工作中巡警大队和巡防大队又是相互配合的关系。如表2所示,在街面警务活动中,B县巡防大队的主要职能有治安巡逻、接处警和防处突等,这都依赖于巡警与巡防队员的相互配合,形成了相对稳定的工作模式。

  在实际运作中,巡警实施正式权威,掌握现场控制权;巡防队员服从巡警命令,开展辅助工作。这一工作模式的形成,得益于两个组织机制:

  首先,民警带班制。B县巡防大队共设2个中队,每个中队又分2个班(早班、晚班),实行24小时轮班制。每天由1个巡防中队在街面巡逻,分别由2个轮值民警司职“带班”。在接处警工作中,巡防队员承担了办案民警“辅助警力”的角色;在日常巡逻中,民警反而退居二线,只对巡防队员进行管理、考核,他们之间是“管理警察”与“街面警察”的关系。可见,在民警带班制下,民警与巡防队员事实上具有上下级关系,带班民警对巡防队员拥有管理权;同时,他们又是相对平等的分工合作的关系,街面警务活动的开展依赖于巡警和巡防队员的职能分工。

  其次,内勤/外勤角色分工。B县巡防大队在实际运作过程中,将处于不同等级、部门的工作人员统一部署在内勤和外勤这两个岗位上。组织任务的完成依赖于内勤和外勤的相互配合,内勤负责下达任务,调配行政资源以及工作督查;外勤负责执行任务。其中,大队领导基本上属于内勤,主要职责是规划巡防业务,如制定巡防路线、催缴群防群治费、制定工作制度,只有在遇到重大警情时才需到达现场;带班民警兼有内勤和外勤角色,没有警情时只负责调配、督查巡防队员的巡逻工作,出现警情时则需现场处置;巡防队员则担任外勤角色,负责日常街面巡逻,协助民警控制现场。

  可见,通过“一套人马、两块牌子”的组织机制,B县巡防大队不仅实现了两种类型组织的融合,还实现了科层组织正式结构与实际运作方式的“分离”。

  如图2所示,B县巡防大队的正式结构是按传统静态警务模式设置的科层组织。在传统警务中,巡警是警察职能专业化的产物,其警务活动倾向于排除外界干扰,议程内定。比较典型的是110接处警工作,其工作流程高度程序化,并且越来越技术化。但是,B县巡防大队的实际工作模式具有鲜明的社区警务特征,主要表现为:第一,非官僚式:巡防大队的实际运作通常会考虑具体情境,对规章制度的解释较为灵活。第二,分权式:为了适应实战需要,民警与大队领导事实上具有分权性质。在街面环境下,带班民警具有实际决策权。第三,扁平层级结构:在原有的层级制之外建立新的行动结构,巡逻小组更趋扁平化。并且,带班民警与巡逻队员之间很容易发展出非正式关系。第四,普遍化:巡警和巡防队员几乎都是“全能警员”,实质上是限制专业化的。第五,开放式组织模式:巡防工作流程随着环境、目标、任务的变化不断调整。

  可见,“一套人马、两块牌子”的科层组织是一个具有选择性的组织结构。简单说来,它一方面符合了科层制内核的要求,另一方面又适应了街头行政的需要。从制度根源上看,B县巡防大队的正式结构遵循了公安部关于民警带班制的相关规定,同时模仿了已有的专职治安巡防队的组织架构。专职治安巡防队具有典型的科层制特征,它主要承担专业辅警职能,接受公安机关的“一元化”领导;巡防队员也是经过专业训练,职务活动相对明确的专职人员。从街头行政的需要来看,B县巡防大队的实际运作方式,具有高度的环境亲和力。巡警和巡防队员组成实战性的巡逻小组,使得街面警务可根据街头环境及组织任务的变化随时调配警力。

  “混合型”科层组织结构的选择性主要表现在,它并不局限于运用科层制的优越性以及正式人员的专业性,还可以选择发挥“一套人马、两块牌子”实际运作方式的灵活性及临时工的全能性。就B县巡防大队的实证经验看,“混合型”科层组织结构选择性的前提在于有效吸纳临时工,主要表现为有效规制临时工滥权行为。民警带班制及内勤/外勤角色分工的制度设置,一开始就有防止巡防队员越权执法的组织意图。就此而言,“一套人马、两块牌子”隐含着临时工的吸纳机制。这一机制由3个方面构成:第一,双层结构中内含规制临时工的专门设置。其中,B县巡防大队的副大队长专门司职队伍管理,随时都在评估临时工带来的组织风险,并着力调动巡防队员的工作积极性,而民警带班制赋予了巡警规制巡防队员的实质权力。街面警务活动有赖于巡警和巡防队员之间的配合,两者的关系甚为复杂,他们事实上具有上下级关系,又是平等的合作关系,“谁也离不开谁”。巡警基于低待遇与高要求之间不相匹配的认知,一般会给巡防队员轻微违纪(如迟到、早退、开小差)的自由;但是,他们对巡防队员有严格的底线要求(如决不允许越权执法、无故旷工),现场执法须绝对服从命令。第二,科层制内核包含了规制临时工的内容。B县巡防大队遵循了科层制内核要求,建立了完善的工作制度,涵盖内务、考勤、行为规范、工作职责、作风纪律、装备管理等巡防工作的方方面面。这些制度给予巡防工作清晰的指示说明,使得具有临时工身份的巡防队员也有规矩可循。第三,庇护关系是一种非正式的规制行为。如上所述,巡警和巡防队员在街头行政中建立了庇护关系,一方面,巡警在实践中赋予巡防队员“轻微违纪的自由”;另一方面,关键时刻巡防队员亦需要积极履职来获取巡警的信任。在实践中,庇护关系也是一种责任连带关系。一方面,巡警需确保巡防队员不滥权,否则将承担连带责任;反过来,巡防队员如欲获得巡警的庇护,也需绝对服从巡警命令,确保不越权执法,且在特殊时刻敢于采用不成文规则处置街头事务。

  “一套人马、两块牌子”是我国政府机构中甚为常见的增强组织结构可选择性的途径。这一途径之所以有效,是因为它同时是政府机构吸纳临时工的组织机制。概言之,正式人员与临时工并存共生,是行政与市场机制相结合的产物,且每个结合点的控制权分配都有所差别。B县巡防大队与巡防队员签订聘用合同后,即受巡警大队的规制,按科层制行政原则管理和使用。然而,在实际运作过程中,巡防大队在大队领导、带班民警及巡防队员间建立了多重委托代理关系,大队领导拥有目标设定及检查验收权,而巡警事实上拥有激励分配权。在街面警务活动中,巡防队员拥有信息优势,且其临时工身份为巡警在特定情境中启用不成文规则提供了便利,故二者并不严格遵循行政逻辑,而是建立了非正式的庇护关系,在“庇护-回报”间默契互动。从行政调适性角度来看,拥有“一套人马、两块牌子”的政府机构,通过建立富有弹性的双层结构及具有环境亲和力的运作方式,既防止了临时工滥权,在一定程度上排除了组织内部控制风险,又可以为政府行为回应环境变化提供诸多策略选择,增强其环境适应性。

  四、“混合型”科层组织行为的策略选择

  在行政调适性的框架内,临时性治理方法既包括富有弹性的人事制度,又包括富有实验性的公共政策。换言之,临时性治理方法意味着政府机构并不墨守成规,而是根据行政环境调配合适的劳动力,采取合适的策略选择。对于“混合型”科层组织而言,仅仅是防止临时工滥权并不够,更重要的是在复杂的环境中完成各种组织任务。B县巡防大队是当地公安机关的“窗口”。它是公安局110一级接处警单位,且日常工作司职治安巡逻,长期面临复杂的、无法标准化与程序化的街头工作环境。这使得巡警和巡防队员具有鲜明的街头官僚特征:他们充分运用自由裁量权,发展出一套适合自身工作情境的策略行动,事实上具有政策制定能力。

  为此,B县巡防大队形成了相对稳定的街头事务处置流程。这个流程包括两个方面:首先,确定问题的可处理性。警察任务可以分为两类,一类是简单易处置的问题,另一类是复杂且不好处理的问题。从B县巡防大队的工作经验来看,决定问题的可处理性取决于几个关键要素:第一,是否属于警察任务;第二,是不是新出现的事务;第三,是不是重复发生的事务;第四,是不是细小琐碎的事务;第五,是不是紧急事务。多数简单易处置的问题属于重复发生的老问题,它们往往被纳入派出所或专业大队的职能范围内,巡防大队简单接处警后即可移交专业部门处置。复杂且不好处理的问题基本上都属于不常见的新发生事务,具体又包括两类:一类是突发重大事件,公安局内部一般会根据预案联合各部门特别处置;另一类则是“剩余事务”,即那些细小琐碎而公安局专业大队又难以处置的紧急事务,它们往往由巡防大队自行处置。

  从B县巡防大队的经验来看,“剩余事务”是其街头行政的主要内容,且是考验其行政调适性的重点所在。如“武疯子”问题(流浪精神病人肇事案),是典型的复杂难以处理的“剩余事务”。其复杂性在于,这个事务说大不大、说小不小,问题性质易于转化;并且,它其实包含两个案情:流浪人员的寻衅滋事案和流浪人员救助工作。前者属于公安机关的核心业务,后者则是协助民政部门工作,在实践中两者的界限不清。公安机关如要彻底处置好“武疯子”问题,则必定会越界承担救助工作,但消极处置似乎也无不可。因此,巡防大队对此类问题的自由裁量空间很大,这也意味着其行政风险较高。

  其次,确定组织应对的机制。组织应对机制也有两类,一类是常规处理,还有一类是增选机制。第一,常规处理。它指的是按专业警务活动流程进行处置,由巡警主导,具体又包括一般程序和简易程序。一般程序严格按照“接案-立案-结案”流程展开,对职务活动要求高,且需要辅以大量的内勤工作以保证程序合法性。简易程序则由巡警进行现场处置即可,无需将警务活动过程记录在案。第二,增选机制。它是指“为了避免组织的稳定性和生存受到威胁,而在组织的领导和政策制定结构中,吸纳新生因素的程序”。在B县巡防大队,增选机制主要是指在“剩余事务”的处置过程中,由巡防队员主导,根据任务环境变化而采取的临时性措施。具体而言,它又包括正式增选机制和非正式增选机制。前者指的是那些被公开吸纳的临时性措施;后者则可视为不成文规则——出于制度压力而无法公开言明但又事实上广泛存在的半正式行政方式。

  简单易处置的问题往往会采取常规的简易程序或正式增选机制进行处置。这类问题一般是重复出现的老问题,但又是细小琐碎之事。只不过,类似小事在人们的日常生活中甚为常见,如不及时处理会制造更大的组织风险;而如果按一般程序处理,又会造成警力内耗。故而,由巡警简单处置或由巡防队员正式处置,反而是最为合适的。以纠纷调解为例,通过110报警平台接警的纠纷,如不涉及重大伤害或财务纠纷,巡警一般采取简易程序即可;而巡防队员在处置街头偶遇纠纷时,在巡警到达现场之前以“群众”身份制止、劝解,已被B县巡防大队写入规章制度中,成了正式增选机制。

  复杂难以处理的问题则会采取常规一般程序和非正式增选机制进行处置。此类问题很可能是并不常见的新问题,也可能是一般意义上的重大事件。如采用一般程序,则意味着专业化原则将贯彻其中,防止因事件处置不当而影响组织稳定。比如,上文提到的“武疯子”问题,B县巡防大队一般只会在最低限度上满足公安机关接处警规程要求:第一,制止肇事行为;第二,说服受害者不予追究肇事者责任(这样就可以不予立案);第三,通知民政部门开展流浪人员救助工作。这种做法符合寻衅滋事案的处置流程,但并未积极履行协助民政部门开展救助工作的职责。因一般程序符合科层制原则,巡防大队可以轻易规避行政风险;民政部门意见再大,也很难“上告”追究公安机关的责任。况且,对复杂难以处理问题的处置,一般程序反而是经济便宜的处置方法。一旦对“武疯子”采取查证身份、精神鉴定、强制医疗等措施,则需耗费大量警力,B县巡防大队并无足够的警力耗费其中。

  在一般程序无法启动的情况下,非正式增选机制就会是潜在选项。在B县巡防大队,“打不还手、骂不还口”是一条常见的制度化了的非正式增选机制,虽未写入规章制度中,但在对巡防队员培训时,“打不还手、骂不还口”这一不成文规则被不断强调。它是巡警现场控制权,巡防力量调配机制以及巡防队员职业准则等技术规范的组合。如以下案例所示,巡防队员在“偶遇”街头冲突时,面临着手段有限、力量不足、专业技能不强、准备不够等综合挑战,只能采取劝阻、隔离等消极措施。一旦受到攻击,“打不还手、骂不还口”就是一个普遍选择。

  案例2:2012年3月21日凌晨2时,一刑满释放人员因醉酒与的士司机发生纠纷,遂纠集七八个人当街殴打对方。巡防队员发现后,立即采取劝阻、隔离等措施,并打电话请求值班民警支援。处置过程中,肇事者说巡防队员没有执法权,威胁“再管就给你们好看”,推搡踢打巡防队员。巡防队员“打不还手、骂不还口”,直到民警赶到现场控制事态。

  根据街头事务分类处置流程,B县巡防大队大体上可以根据街头环境及警察任务的变化,而选择合适的行政策略。从自下而上的视角看,并不存在一个“完美行政”,基层政策执行者的技巧、态度与意向对政策成败至关重要。归根到底,街头是一个充满挑战,极具冲突性的组织环境,街头行政事实上处于“不可退出的谈判”情境中。因此,街头事务处置的第一原则并非“完美行政”,而是“不出事”和“风险规避”。“风险规避”之所以能够实现,在很大程度上依赖于临时工。从警务活动的规律来看,专业执法活动建立在大量的非专业警务活动基础之上。在B县巡防大队,巡防队员承担了识别、处置大量非警务活动,尤其是“剩余事务”的职责,为巡警开展专业执法活动提供了方便。他们在常规处置流程中承担了辅警职能(见表2),在增选机制中已然是街头事务处置的主体。

  基于行政调试性的视角,B县巡防大队街头事务分类处置的策略选择,是对复杂的,无法标准化与程序化的街头工作环境的回应性措施,它主要依托于临时工展开。首先,临时工是一个兼职组织监视的“搜寻部门”。在决策理论中,问题搜寻被定义为一个由问题激发并且致力于发现解决方案的调查活动。一般而言,战略、规划、研发等组织内核部门才具备问题搜寻能力。然而,根据如上分析,巡防队员因其“临时工”身份,且长期司职巡逻的原因,反而成为街头事务认知、分类,甚至于定性等职能的承担者。在B县巡防大队,巡防队员来源广泛,且大都具有兼职行为,日常工作界面也在街头,这使得他们对街头环境的变化异常敏感,更容易获得鲜活的信息,可以情境化地解释环境风险,并对问题的可处理性作出准确判断,这对巡防业务规划至关重要。其次,临时工是“混合型”科层组织“风险规避”的主要实施者。从街头行政的调适性来看,半正式行政拓展了街头官僚的自由裁量空间,街头事务分类处置的变异、选择和协调过程显得更为顺畅。尤其是在增选机制中,临时工为街头风险的控制提供了另一种可能。如“打不还手、骂不还口”之类的非正式增选机制,乃至于临时工成为执法冲突的替罪羊,都是政府机构“风险规避”的极端表现。第三,临时工还可能是改善街头行政环境的创新因素。一旦某种“即时创新”行为获得成功,就会激励类似组织在类似情境下采取相同措施,久而久之成为一种惯例。比如,“打不还手、骂不还口”这条不成文规则,已经很难说清楚它源自于何时何地,它在全国各地的公安、城管等街头行政部门都被广为采用。然而,就B县巡防大队的经验而言,它一开始只是和民警带班制等措施一样,是防止临时工越权执法的消极措施。只不过,在反复使用后,B县巡防大队发现它是有效控制现场的创新措施,既可防止临时工滥权实现风险规避,又可进一步改善街头行政环境防止冲突升级,遂将之作为非正式增选机制。

  街头事务分类处置的策略选择,既包括被动反映复杂环境的“风险规避”措施,又包括主动改善环境复杂性的“革新”措施;既包括常规性的科层制行政,又包括临时性治理方法。B县巡防大队运用这些策略选择,较为有效地回应了街头环境复杂性及街头事务多样性带来的挑战,使之具有一定的行政调适能力。在警务实践中,临时工在问题可处理性的识别,街头事务的分类处置等方面,承担着重要角色。尤其是在“剩余事务”的处置过程中,临时工主导的半正式行政与科层制行政主导的常规程序一道,为公安机关提供了更多的策略选择。其结果是,诸多非警务活动所制造的“不可退出的谈判”情境及警力不足带来的技术环境风险,被巡防大队一一排除;公安机关因此可以更专注于专业警务活动的处置,政府机构回应街头环境挑战的能力得以增强。

  五、“混合型”科层组织的合法性建构

  行政调适性的讨论主要着眼于政府机构应对技术环境挑战的问题,较少涉及对制度环境挑战的回应问题。然而,组织不仅受技术环境影响,还受制度环境影响。其中,制度环境的复杂性会对组织结构产生影响,那些具有不同权威、资金来源的组织,会形成更加复杂的内部结构及运行程序。在行政调适性的意义上,“一套人马、两块牌子”的混合结构及实际运作方式,不仅是对复杂技术环境的调适,还是对复杂制度环境的回应。就B县巡防大队的经验而言,县综治办虽未参与组织管理,且巡防大队事实上是公安局的辅警队伍,但“两块牌子”并非可有可无。具体而言,巡防大队的边界扩展行为,援引了多重合法性资源,并因此在地方治理体系中获得了稳定的组织地位。

  边界扩展部门是处理组织与相关环境中的各个环节之间关系的专门部门;其工作人员享有特权,他们既代表组织与组织的部分环境打交道,又代表组织的部分环境与组织一起制定某些规则。B县巡防大队作为公安机关的边界扩展部门,更有可能超越公安机关的专业限制,承担一些非专业警务职能,成为警务系统链接县域治理体系的中介。

  从2012年—2013年的业务记录来看,B县巡防大队主要通过两类边界扩展行为来获得组织地位。一是将群众救助纳入常规工作,从而在公安局内部获得专门处置非专业警务活动的职权。在传统警务模式中,公安局主要通过基层派出所来承担必要的非专业警务活动,且这类活动基本上是通过群众求援、公安机关被动救助来实现的。在B县,老人、小孩走失,醉酒者倒地不起,“武疯子”肇事,急病患者紧急求助等情况甚为常见。B县巡防大队成立后,将群众救助纳入工作职责,主动救助群众成为其主要业务。《内务管理考评实施细则》规定,巡防队员“好人好事得到良好社会反映”予以加分(送锦旗60分,写感谢信30分)。从2012年开始,B县巡防大队还将“护校安园”纳入常规工作,巡防队员每天晚上都会开警车护送上完晚自习的中学生回家。

  二是通过社会面管控,参与纠纷处置、维稳安保工作,在县域治理体系中获得了难以替代的地位。最近几年,B县在交通事故、医疗纠纷等领域出现了“逢死必闹”现象,征地拆迁冲突等因素导致的群体性事件也急剧增加,维稳形势不容乐观。B县巡防大队的成立可谓正当其时,很自然地成为县域维稳体系的重要力量。比如,每周一是集体上访的重要时间节点,巡防大队派大量警力在信访局开展维稳安保工作也成了常规。据统计,为处置医闹、堵路、封堵政府机关等群体性事件,巡防大队2012年—2013年共出警30次,每次出警少则十几人,多则四五十人。

  B县巡防大队的边界扩展行为,延续了两个制度传统。第一,它延续了群防群治专业化传统。B县巡防大队的法人单位是县综治办,仍然沿用了群防群治的话语。这不仅方便了B县巡防大队以群防群治费的名义筹措资金,获取行政资源,更重要的是,群防群治为其边界扩展行为提供了合法性论证。例如案例2中,巡防队员采取劝阻、阻隔等措施制止街头冲突,虽受到当事人质疑,但巡防大队自上而下并不认为这种做法有何不可。如一位巡防中队长所言,“碰到问题我们有义务制止劝解,就好比是热心群众,并不算越权执法”,而B县巡防大队开展大量的群众救助活动,更是在积极主动援引群防群治传统。

  与群防群治话语密切相关的是综合治理实践。B县巡防大队是在“加强社会治安综合治理”的名义下建立并积极开展边界扩展行为的。在“综合治理”的视阈下,B县巡防大队有充分理由参与地方政府中心工作。一些重要的县域治理任务,如维稳处突、重大活动安全保障、街面整治,都需要耗费较多的人力、物力,且工作性质都介于专业警务与非警务活动之间。由于“巡防大队是‘万金油’,用起来方便,人多、又好调动”,而且作为地方政府的“嫡系部队”有足够的编外人员,再加上其在服务民生方面的突出表现,B县巡防大队直接嵌入到县域综治、维稳工作体系中,成为最重要的行政辅助力量。

  第二,它延续和深化了警务改革传统。20世纪90年代以来,第四次警务改革理念和实践在我国公安系统获得了广泛共识。它既与群众路线话语相结合,与“人民公安为人民”的政法传统密切相关,也与主动提前警务有利于提高警务效率的新警务观密切相关。B县巡防大队承担了大量非专业警务活动,这一边界扩展行为可谓是第四次警务改革逻辑的生动体现,不仅减轻了公安局派出所和其他专业大队的压力,还拓展了警务活动的内涵。从主动提前警务来看,巡防大队积极主动处置了一些“服务民生”“社会面管控”类的非专业警务活动,对专业警务的开展具有积极作用。比如,多数涉校案件的案情不重,涉案者多是未成年人,专业警务难以有效制裁。“护校安园”举措可以说是巡防大队延续群防群治话语,“服务群众”的具体表现,但也的确降低了涉校案件发案率。再如,“武疯子”既是无援状态的群众,又是潜在的肇事者。巡防大队救助“武疯子”,在服务群众的同时有效预防了潜在案件的发生。如果说在警务改革之初,非警务活动大量增加制造了B县公安机关的组织危机的话,那么,B县巡防大队建立后,则通过有效处置非警务活动而在一定程度上化解了组织危机。基于这一考虑,B县公安局竭尽全力维护巡防大队的稳定运转。B县巡防大队面临资金困难时,公安局不惜赋予其办案权,足额配备警力,主要领导还公开鼓励说:“县局党委就是巡防大队的坚强后盾。坚持‘两条腿’走路,既要争取县委、县政府及县财政局的预算支持,也要开源节流,合法大胆创收”。

  在相关议题设置中,临时工对政府机构合法性的侵蚀屡被提及。就B县巡防大队的实证经验而言,政府机构面临的技术风险与合法性危机密不可分、相互转化。B县巡防大队的边界扩展行为,看似与专业警务活动有一定差距,但它恰恰适应了复杂制度环境,在维护公安机关科层制内核的同时,还援引了群防群治、改革话语等其他制度资源。在改革已经成为社会惯性的情景下,B县巡防大队作为群防群治专业化与警务改革实践相结合的产物,反而在科层组织内部获得了高度合法性。可见,B县巡防大队在科层组织体系内获得了稳定地位,不仅是因为它在一定程度上回应了街头环境复杂性及街头事务多样性的挑战,还因为它在回应警务改革和社会治理转型带来的制度风险上,具有难以替代的作用。

  行政调适性包括价值观的获取。并且,政治支持是弹性化政府运作的重要条件,而所谓的价值观获取及政治支持,都属于制度化的一部分。概言之,临时工与正式人员并存共生所塑造的“一套人马、两块牌子”的组织形态,反映了复杂制度环境,符合特定的“制度仪式”。一方面,“一套人马”保持了“纯粹”科层制这一制度仪式,是科层组织体系的有机构成部分。从B县巡防大队的经验来看,无论是警务革命还是群防群治专业化,都体现了科层制行政的逻辑,如人员专职化、职责固定化、程序规范化等。另一方面,“两块牌子”又满足了复杂制度化环境的实际需要。在B县巡防大队成立发展过程中起到关键作用的群众安全感测评、群防群治、综合治理等措施,客观上回应了政府机构为人民服务的宗旨。此外,临时工现象在中国科层组织中历久弥坚,且与新中国的国家性质一脉相承,具有深厚的合法性基础。换言之,临时工广泛存在,并不仅仅是政府机构“风险规避”的权宜之计,还是中国科层组织“制度仪式”的产物。

  六、结论与讨论

  尽管临时工加重了机构臃肿、人浮于事等官僚病;在极端情况下,还因其滥用职权危及政府公信力。但是,对B县巡防大队的实证研究表明,“一套人马、两块牌子”的“混合型”科层组织结构及其实际运作方式,在一定程度上避免了临时工滥权现象,并使得政府机构在回应复杂技术和制度环境风险中具备了某种调适能力。“混合型”科层组织的行政调适性与编制硬约束、财政软约束等制度性因素一道,塑造了临时工这个制度化了的行政现象。

  自20世纪80年代以来,弹性化政府成为西方政府改革的方向之一,其主要做法是通过建立具有可选择性的组织内部结构、弹性化的人事管理制度,以及临时性治理方法等措施,增强政府机构的调适性。这一改革方向也在近年来中国行政体制改革中有所体现。在某种程度上,诸如“一套人马、两块牌子”这样的具有选择性特征的组织内部结构,以及临时工所代表的弹性化人事管理制度及临时性治理方法,并非科层组织异类,符合人们对“政府未来的治理模式”的预期。B县巡防大队的组织分析说明,临时工勾连了政府间上下级关系的弹性化结构以及政府机构因应环境变化而采取的“策略选择”,可谓是中国科层组织行政调适性的组织基础之一。

  具体而言,“混合型”科层组织的行政调适性主要源自于三个组织机制。首先,在科层制内核与组织环境之间建立缓冲区和保护带。通过建立“一套人马、两块牌子”的“混合型”科层组织结构,政府机构的组织内部结构具有选择性。政府机构在回应改革风险及外部环境复杂性的过程中,可以在正式结构及实际运作方式之间转换,从而保证政府职能的正常履行。其次,建立了一套有效的“混合型”科层组织行为的策略选择机制。在科层制行政主导之外,临时工承担的半正式行政职能为处理复杂且难以处置的街头事务提供了增选机制,为政府机构实现“风险规避”及改善街头行政环境提供了策略选择。再次,通过合法性建构,在地方治理体系中获得稳定的组织地位。概言之,“混合型”科层组织为政府机构援引了多重制度资源,使之符合某种“制度仪式”,增强了对复杂制度环境的适应能力。据此,临时工现象之所以长期、稳定存在,既非政府有意推诿的结果,亦非单纯的编制硬约束和财政软约束相结合的政策产物,而是政府机构行政调适性的制度化结果。那些组织机制健全的“混合型”科层组织,不仅有能力克服临时工可能带来的组织风险,还可以发挥临时工的环境亲和力,更为有效地应对环境复杂性带来的挑战。

  遵循“个案中的概括”的研究路径,本文是在一个县巡防大队的个案经验基础上讨论“混合型”科层组织运作机制的。然而,出于“走出个案”的抱负,本文尝试就临时工现象与行政调适性之关系做拓展性的讨论。

  在现实中,尽管质疑从未消失,临时工现象却随着社会批判及政府改革而越来越普遍。除了政府职能扩张、编制硬约束、财政软约束等现实原因,政府机构在规范管理使用临时工过程中形成了较为有效的组织机制,恐怕是一个不可忽视的因素。当然,本文所述的“一套人马、两块牌子”的“混合型”科层组织,是否具有普遍解释性,却需要审慎对待。大体而言,政府机构中的临时工主要以两种形式存在:一是零散地分布在非核心部门中,主要从事后勤等辅助行政工作;二是成建制地存在于街头行政部门中,主要从事行政执法辅助工作。“一套人马、两块牌子”的组织机制,可能适用于大量使用临时工的街头行政部门,却未必适合于零散使用临时工的政府部门。并且,不同政府机构因专业化程度不同、部门地位有差异、行政资源分配不均等原因,“一套人马、两块牌子”的组织机制对临时工的吸纳效果也会有所差异。比如,城管部门也采取了“一套人马、两块牌子”的组织机制来管理使用协管员,但与公安机关相比,城管执法冲突在近些年持续不断,主导了中国城市暴力兴起的大事件。此外,从行政调适性的视角来看,环境复杂性所带来的挑战不同,也会影响临时工现象的严重程度。从B县巡防大队的运作经验来看,临时工对政府机构制造的潜在风险并未消失,如巡防队员“轻微违纪”现象甚为普遍。巡防队员越权执法、粗暴执法的滥权现象之所以较少发生,除了“一套人马、两块牌子”的组织机制提高了行政调适能力外,还可能是因为相较于大城市,县城街头的环境复杂性带来的挑战本来就比较低。

  对“混合型”科层组织运作机制的讨论,对于理解中国科层组织的行政调适性也具有一定的启发意义。近年来,有关中国体制(政治系统)何以保持持续、稳定的讨论甚多。除了聚焦于如党-国体制这样的宏观因素,越来越多研究试图从政府内部运作机制中寻找调适性因素。但是,这些讨论基本上局限于组织内部结构机制的视阈范围内,环境复杂性仅仅被视作一个背景因素。并且,中国体制的调适性往往被视作由一些既存的、“精妙”的正式制度设置所致。本文的启示在于,对于任何政府机构而言,环境复杂性是可被识别的,并会直接影响其组织行为。政府机构的行政调适性并不仅仅源自于正式制度这些“存量”,还取决于有效吸纳诸如临时工这样的非正式制度。换言之,对政府间上下级关系的弹性和政府行为的灵活性而言,临时工其实是一个潜在的关键变量。政府机构的行政调适性并非由弹性化的组织内部结构单方面决定,还取决于政府机构面对不同的行政环境(包括技术与制度环境)、不同的组织任务时,是否有足够策略选择。这些策略选择,并不仅仅是对既存制度的运用,还包括对一些成文或不成文规则的制度创新。

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