百度
  • 百度
  • Google

学术论文

首页 > 学术与争鸣 > 学术论文

郭松:部委主导型基层社会治理试验的结构化困境及其化解

原标题:——基于“结构-过程”的分析框架

作者:郭松

来源:岳麓公管学术之窗

来源日期:2021年10月06日

本站发布:2021年10月25日

点击率:57次


  摘要:试点试验是改革开放以来被广为使用的重要方法。当前部委主导型基层社会治理试验面临着数量规模的显著扩张,但真正能够促进基层社会治理实现深刻变革的地方经验并没有同步增长。基于“结构-过程”分析框架研究发现,这类改革试验实际上面临着多重结构化约束,包括对上负责的问责结构、地方政府间的竞争结构、漏斗型的动力结构、相对分散的分工结构。受此影响,实践中可能出现基层民主失范、社会发展失衡、形式主义抬头、公共利益受损的伦理风险。这些潜在的伦理风险通过科层组织的吸纳机制、地方政府间的竞争机制、纵向条线中的控制机制、试验绩效的评估机制沉淀为实践张力,导致相关试点试验项目难以取得实效。未来,应当通过持续改革来改善相关试点试验的结构化环境,以实现新时代关于基层社会治理的改革目标。

  关键词:结构-过程 部委主导 基层社会治理试验 结构化困境

  一、地方政府创新与部委主导型基层社会治理试验

  试点试验是改革开放过程中被广为使用的重要方法。有研究指出,当代中国的改革试验已经发展出了地方自主型、中央主导型、请示授权型等不同类型。在我国的政治传统中,特别是在不断强化组织纪律的背景下,当前很多改革试验是韩博天所称的“分级制政策试验”。但实际上党中央、国务院直接干预的试点试验并不多,更多是由相关部委主导,例如由部委发文确认的各类示范区、试验区、试点项目等。虽然一些改革试验的议题最初的确源自地方的独特实践,但这类试验的过程通常是“中央定向、部委命题、地方答题”,中央提出宏观的改革目标但不制定详细的改革方案,部委提出相对具体的改革试验部署,再由地方具体探索实现改革目标的具体形式。这类试验有助于中央通过区域实践的形式探索普遍问题的解决方案,同时克服地方改革创新的盲目性,缓解了统一体制与地方治理的紧张关系,显示出“中国之治”的巨大灵活性。

  伴随着我国改革开放的深化和社会主要矛盾的转变,基层社会治理获得了政学两界的广泛关注,部委主导型的基层社会治理试验开始逐渐增多。仅民政系统,先后组织开展了居家和社区养老服务改革试点、农村社区治理实验区、社区治理和服务创新实验区等试点试验。此外,中组部、中央农办、农业农村部、司法部、财政部等中央部委也联合组织开展了相关的改革试验,例如乡村治理体系建设试点示范、全国农村集体产权制度改革试点等。这些改革试验是创新基层社会治理的重要微观基础,不仅为中央提供了丰富的地方性知识,而且为未来的基层社会治理体制机制改革提供了多样化的政策原型,极大地强化了中央发起有关政策议题、建构有关政策框架的能力。

  但经梳理发现,这类试验其实并没有完全跳出传统意义上地方政府创新的窠臼,而且还面临着新的困境。一方面,孤岛式改革、翻烧饼、人走政息、无变革的变革等情况依然存在,改革流于形式、创新难以持续等问题依然突出。地方过度堆积治理资源、用概念创新替代治理创新、改革过程浮于表面、创新经验难以推广和延续等现象广受诟病。另一方面,一些地方并不是出于地方改革的实际需要去争取试点机会,而是热衷于获得基层社会治理试点试验的名号,似乎将获批试点视作一种荣誉而不是一种责任。这造成的一个典型现象就是,虽然参与部委主导型基层社会治理试验的地方越来越多,但真正能够促进基层社会治理实现深刻变革的地方经验却并没有显著增长。

  那么,如何认识这种“旧病未除”与“趋之若鹜”并存的矛盾状态?如何理解部委主导型基层社会治理试验在现实中的这种张力?为了避免以偏概全,本文主要关注部委主导型的改革试验,而且聚焦基层社会治理这一领域。就此言之,需要回答三个关键问题:第一,这种巨大张力外在表现为何种特征,如何避免将其过度简化为政策执行或地方政府创新的一般性描述?第二,这种现实张力何以产生,如何避免走入“循环解释和循环论证”的研究误区?第三,这种张力又是如何产生实质性的影响,如何避免让后续对策悬浮于改革实践?

  毋庸置疑,地方党委政府在这类改革试验中通常扮演着重要角色,因此,关于地方政府创新的相关研究为理解这些问题提供了重要参考。其一,从地方政府创新的具体模式来看,虽然很多地方政府创新在本质上都是跟风模仿,但竞争关系中的地方政府其实更钟爱差异化的发明策略,而并不会简单照搬外地创新经验,所以在创新项目上不仅会不断地“废旧立新”,而且热衷于给同质化的改革举措取一个不一样的名字,以求与众不同。其二,从地方政府创新的具体过程来看,社会治理创新的重要性正在逐步提升,但由于地方政府创新的精英色彩浓厚,因此广泛存在低风险取向和社会嵌入不足的问题加上媒体的监督作用和学术界的建设性作用并不能有效发挥,导致出现了“内热外冷”的现象,创新项目就难免脱离群众、不接地气。其三,从地方政府创新中的横向竞争来看,在中央不断强调治理现代化和治理创新的情况下,由于治理创新绩效的度量难度太大,所以条块中的地方政府间关系就构成了一种“标尺竞争”,且逐渐从“为增长而竞争”转换为“为创新而竞争”,创新从而成为竞争目的而非竞争手段。总体而言,既有研究从创新模式、创新手段、创新过程的角度对以上问题给出了相应分析,这些分析在不同层面具有相当的解释力。

  但讨论如果止步于此就可能面临一定的局限性。首先,部委主导下的地方政府创新特别强调中央部委的控制和地方政府的执行,因而地方的创新实践其实面临着体制上的约束。例如,国家在一些地方设立了自由贸易试验区,但改革什么以及怎么改革,其实并不是试验区所在地方自主选择的结果,而是由宏观政策环境与中央确定的政策课题共同决定的。所以,只从地方政府创新的角度来考察,显然忽略了“部委主导”的权力结构赋予改革试验的特殊性。其次,不同领域的改革试验由于涉及的政策属性不同,所以可能呈现出不同的改革特征。例如,棚户区改革试点之所以进展得比较顺利,关键就在于这种发展型的社会政策能够兼顾地方经济发展和社会民生改革,地方政府既有动力推进,基层社会也愿意配合行动。那么,从以上两个角度来看,部委主导下的基层社会治理试验是否也会引发条块关系的变动?或者是否也面临着特殊的政社关系?

  实际上,如果只是基于有关地方政府创新的论述,自然就只能注意到基层社会治理试验的实施过程,而容易忽视部委主导这一总体治理结构对实施过程施加的重要影响,例如自上而下、层层传递的改革压力以及特殊的政策属性带来的社会关系变动等。同时也容易忽视具体的实施过程对于总体治理结构可能产生的影响,从而不利于形成改进试验方法的规范思路。因而,要解释部委主导型基层社会治理试验面临的现实张力,就既不能将其限缩为常规的政策执行过程或地方政府自主开展改革创新的过程,也不能将其等同于一般政策领域内的地方改革探索。这启示我们,需要在单向度的过程分析中加入必要的结构化要素,借助于一个兼具结构性、包容性、反馈性的分析框架,来考察这类试验面临的巨大张力。

  二、结构分析与“结构-过程”的分析框架

  起源于孔德的结构主义理论开创了结构分析的先河,而斯宾塞的社会有机体论则从结构中的单元特性出发来进行功能分析,随后结构主义和功能主义都从一种相对宏观的视角来看待人类行动和人类社会的特征。受益于这种视角,帕森斯提出的结构功能主义吸收了两种分析范式的核心要素,将社会看作一种复杂的有机体,通过分析这种有机体各个部分的功能来展示人类社会的运行机制。默顿的中层理论则为完善这种分析范式提供了必要的方法论指引,对“潜功能”和“负功能”的分析也在一定程度上弥补了传统功能分析的一些理想化设定,例如社会功能一体的假设、普遍功能主义假设、必要性假设。二战之后,这种理论传统被政治学者伊斯顿引入比较政治学领域,阿尔蒙德等学者继续将之发扬光大,形成了一种政治系统分析的理论范式。在这种理论范式中,政治生活是一个政治系统的运作过程,这个系统通过与政治环境的互动产生了输入过程和输出过程,两个过程的交替循环构成了政治过程的基本特征。对这种政治系统的结构描述及其运作方式的深度解剖,成为比较政治学研究者的重要理论工具,至今仍然有着广泛的影响力。

  应当承认,结构功能主义范式在揭示社会发展本质上具有一定的优势,但这一范式容易忽视社会行动主体的重要作用和动态的社会变迁。作为结构功能主义的改进者,法国结构主义学派认为,是结构中不同行动者拥有的行动资源尤其是其所秉持的价值取向通过特定形式在结构中发挥着决定性的作用,这种特定形式体现为各类主体行使某种权力或实现某种权利的过程,而不是苍白的制度规定或者政策文本。由于不确定性的存在,在相对集中的实践场域中,基于情感逻辑而非工具逻辑的权力行使和权利实现过程容易因为冲突从而形成结构上的不稳定,出现一些看似遵循明文规范但实质上并不符合结构特征的“非结构行动”,例如向上欺瞒、向下倾轧、横向不合作等。这些背离结构化特征的“偶然”行动虽然被一部分结构功能主义的批判者上升为个人主义或者理性选择的新分析范式,但在法国学派看来,恰恰是这些突破结构边界的行动验证了结构的约束作用,并凸显了整体主义的结构和个体主义的过程,连接了秩序和冲突。

  正如吉登斯所言,“社会科学研究的基本领域既不是个体行动者的经验,也不是任何形式的社会总体的存在,而是在时空向度上得到有序安排的各种社会实践。”基于这种界定,吉登斯指出,结构与行动其实并不是截然分立的,而是处于一种结构化过程当中。结构中包含一系列的规则和资源,而结构的二重性意味着人类社会中的这些规则和资源不仅通过知识或记忆的形式发挥着协调作用,同时也包含了人们在具体情境中对其进行的改造活动。也就是说,社会结构既是一种支撑社会行动的关键“条件”,也是由行动形塑的最终“后果”,人们既不是社会结构的附庸,也不是能够随意创造社会的造物者。正是这种特殊关系,显示出吉登斯所称的人类社会中的“结构性矛盾”,既相互依赖又相互抵触。

  以上研究显示出结构和行动的特征以及二者间相互依赖的关系,但在如何完整展示行动者的作用形式和回答社会变迁等历时性问题上仍然面临着一些难题。一方面,行动者在情感逻辑的支配下通过自主行动如何影响到结构的存续和变动,在法国结构主义学派那里其实并没有得到充分而恰当的展示。这导致对行动者的分析虽然克服了结构决定论的机械感,同时建立起了自主行动的合法性,但仍然无法完全摆脱个体是结构的代理人和执行者的传统论调。另一方面,即便如吉登斯讨论了社会再生产的问题,也只是在社会学的理论范畴内(即单纯的社会行动层面)描绘了人们如何借助于社团和组织来“创造历史”。但人类社会中广泛存在的政治活动并不能等同于一般意义上的社团活动或组织运行,从这个意义上来讲,吉登斯在结构分析中关于权力的论述并不及马克思主义深刻。因此,渗透了国家权力意志和支配过程的政治活动到底如何“创造历史”,还需要部分接续吉登斯“结构二重性”的理论线索,同时站在马克思主义的立场上继续讨论。

  其实马克思主义早就论述了结构和行动间的深刻关系和广泛链接。一方面,马克思主义认为人的本质是“一切社会关系的总和”,社会变迁是社会结构变迁的结果。而社会结构既可以是“某种有形或无形的社会差异的概括,也可以指某种国家或机构的行为造成的结构性影响。”换言之,结构中隐含了一种超越个体能动性的力量,社会关系中的人仅凭一己之力既无法消除这种显著的社会差异,也无法对抗国家或机构透过特定体制产生的巨大影响力。另一方面,马克思主义中的行动者通过阶级行动的形式行使权力,不仅能兑现行动者的应得利益或扩大利益版图,更重要的是能在不断适应或者冲击结构的过程中建构新的结构平衡。所以马克思主义又从另一个角度提出了颇具张力的论述,认为“社会结构和国家总归是从一定的个人的生活过程中产生的。”就此而言,“行动对于完整解释社会结果而言是不可或缺的。”两方面论述在整体上构成了对结构决定论的批判,展示出个体行动与结构变迁之间的普遍联系,使得基于静态结构的行动者能获得“自主性”意义,团结起来的人们也能成为“自为阶级”。

  基于马克思主义的结构分析,吴晓林等学者论证并建构了“结构-过程”的分析框架。通过分析结构的层次定位、结构中的行动主体、主体依靠的资源和权力、结构与现实之间的中介这四个要素,同时将更为具体的行动过程而非抽象的阶级作为连接中介,阐释了结构对行动的约束作用、过程对行动与结构的连接作用、结构与过程的相互依赖关系。具体而言:第一,结构塑造了行动的基本规则,包括明文规范和社会期望;第二,主体的自主性通过行动过程呈现出来,承载着行动者的价值取向和具体体验;第三,行动过程反过来形塑结构中的基本规则及其作用机制。这一框架不仅弥补了结构功能主义忽视行动主体和社会冲突的不足,同时凸显了被法国结构主义学派漏掉的结构与主体间的连接机制以及吉登斯没有深入阐释的权力意志。更重要的是,相较于马克思主义结构分析所采取的阶级分析法,行动过程分析能够更为灵活地介入当前时代的发展议题,更加细致地展现出行动主体和结构之间的微观连接机制。

  这一分析框架对本文的理论意义在于:首先,可以借助于结构分析来考察实践中的结构化约束;其次,可以考察结构化约束中行动主体的行动特征;最后,通过对行动过程的分析呈现结构化约束的沉淀机制,在整体上建构起结构与过程间的依赖关系。这样既不会被传统结构功能主义范式限制了分析视野,也不会游离于结构而过于强调个别行动者的影响。就此而言,针对部委主导型基层社会治理试验,就需要展开以下几方面的分析。

  1. 结构分析。部委主导型基层社会治理试验上承国家改革意志、下涉基层民生保障,囊括了处于不同层次的结构化要素和行动主体,因此可以说面临着高度的结构化约束。首先,这类改革试验是自上而下发起的,所以仍然受分级制政策试验机制的约束,需要更多回应中央关于治理现代化和基层社会治理的要求,具有“落实型政府创新”的特质。其次,基层社会治理的重心在城乡基层,所以这类试验必须在价值取向上强调民生优先,在试验过程中凸显基层民主,创新结果也对民众产生直接影响。最后,地方党委政府在回应两方面诉求的同时,还要考虑自身在日常行政过程中面临的诸多议题,例如要考虑可供使用的资源和控制改革风险等。就此而言,部委主导型基层社会治理试验实际上包含了一整套中央与地方、政府与社会、个人与集体的复杂关系结构,其中既包括不同行动者在行动逻辑上的巨大差异,也包括不同行动者之间相互施加的巨大影响力。

  2. 行动分析。上述结构化环境中,各类行动者需要依靠自身所拥有的物质力量和精神力量开展自主行动。其中,中央部委所掌握的是确定政策议题和评估政策绩效的权力,地方党委政府所行使的是基于信息不对称的相对优势灵活施策的权力,基层社会及个人所主张的则是充分表达、深度参与、有效监督的权利。地方党委政府围绕民主、发展、创新、公益等改革议题做出的价值排序是影响其行动重点的关键因素,但无所不在的结构化约束意味着往往难以求得两全之策,所以当某种价值排序的负面影响可能诱发“人与人、人与社会、人与自然、人与自身出现伦理关系失调、社会失序、机制失控、人们行为失范、心理失衡”等潜在负效应时,结构化约束就可能转换为一系列的伦理风险。这些伦理风险潜藏于相关主体的自主行动中,通过特定机制对具体实践产生实质性影响。

  3. 过程分析。结构化约束需要借助于特定过程及其所内嵌的连接机制,才能进一步转换为实践效果,并最终对结构产生实质性的影响。而所谓机制就是“一组在控制条件下能被持续观察到同样也能通过推理获得的,因此是可以被解释的有着固定互动规律的因果关系。”主体与结构的连接机制是主体行动对结构产生影响的触发形式。部委主导型基层社会治理试验包含了中央对地方政府的约束、地方政府间的横向竞争、条线内部的纵向控制以及地方政府和基层社会间的互动,而不同行动主体往往遵循不同的行动逻辑,从而形成了一系列明确可观察、稳定可预测的特殊行为模式,构成了主体与结构之间的连接机制。这些机制虽然能从某些方面维护结构的稳定性,例如能够强化中央的权威控制、刺激地方的积极参与,但也可能是以牺牲部分结构的合法性进而产生伦理风险为代价的,所以反过来又在另一些方面改变了结构中的真实规则。对主体与结构间连接机制的揭示不仅有助于完整理解基层社会治理试验的内在运作规律,也能为进一步规范部委主导型基层社会治理试验提供有效思路。

  至此,基于“结构-过程”分析框架,围绕本文所关注的核心问题,进一步形成了“结构—行动—过程”的论证思路,为理解部委主导型基层社会治理试验的现实张力提供了相对完整的理论指引。文章剩余部分将围绕以上内容展开详细分析。其中,结构分析主要基于笔者2015年以来进行的实地调研和理论观察,行动分析将穿插介绍Z省Y县X村推进某试验项目的具体情况。案例内容主要来源于该村的文本材料以及笔者在实地调研时所做的访谈记录和考察笔记。在此之后将开展过程分析,重在归纳实践过程中行动者与结构交互的基本形式,突出行动者通过何种方式对实践过程产生了实质性影响,明确实践张力的生成机制。文章最后一部分将做出简要总结,并尝试提出未来部委主导型基层社会治理试验的规范思路。

  三、部委主导型基层社会治理试验的结构化约束

  基层社会治理一方面受到中央政策议题的规范引导,另一方面受到地方民生发展的持续倒逼,地方党委政府还要充分考虑到本地的实际情况,所以相关改革试验面临多方面的结构化约束。这包括:其一,创新压力的层层传导导致结构中的相关主体主要对上负责;其二,地方政府间的竞争导致治理创新成为一种竞争标的而非竞争手段;其三,漏斗形的动力结构导致基层社会中的创新动能偏弱;其四,政府部门的权责结构决定了相关改革试验的分工是高度分散的。

  (一)对上负责的问责结构

  基层社会治理属于社会治理而不是政府治理的范畴,所以相关改革试验理应彰显基层民主的实践价值。然而部委主导型基层社会治理试验主要表现出对上负责的问责结构,创新什么、怎么创新其实都是在政府职能部门的层层授意和组织安排下进行的。

  以这类试验项目的基本程序为考察点,部委主导型基层社会治理试验主要分为地方申报、部门审批、地方执行、试验评估、组织定性等阶段,而各阶段的基层民主参与都明显不足。在向上申报阶段,核心程序是逐级审批,重点是地方政府要获得上级政府和对口部门的支持,较少看到城乡居民和基层社区的意见反馈。在地方执行阶段,多数地方会建立一个以地方党政领导为首、部门领导为成员的工作领导小组,并以地方党委政府的名义向有关职能部门印发实施方案和各类工作细则,然后按照既定的条块关系逐层进行任务分工。街道乡镇一级主要负责协调社区工作,落实实施方案的具体内容,而城乡社区则通常是被动“接到”街道分解出来的创新任务。在试验评估阶段,地方政府往往首先会对标上级的评估标准进行逐项检查,真正开展满意度调查的地方并不多,街道乡镇和城乡社区更是被检查的对象。在组织定性阶段,主导试验项目的部委将对试验成效进行最终认定。

  虽然不否定街道乡镇和基层社区的创造性执行,但从上面分析中不难看到,是否参与试验以及如何开展试验,至少目前没有足够信息显示基层民众获得了充分的知情权和参与权,因此有学者将类似改革称为“父爱式政府创新”。在基层表达不足的情况下,部委主导型基层社会治理试验就可能会走向与基层社会治理相反的方向。

  (二)地方政府间的竞争结构

  基层社会治理并不是严格意义上的基本公共服务,没有强烈的普惠性和均等性诉求,但在打通政府公共服务“最后一公里”的过程中,基层社会治理显然扮演着关键的桥梁角色。例如在新冠肺炎疫情发生时,城乡社区的治理能力直接关系到城乡居民生命财产安全和其他权益的有效实现。就此而言,基层社会治理同样具有平衡发展的内在要求。但在地方政府间的竞争结构中,基层社会治理试验可能成为地方政府的竞争标的,而非改革创新的平台。

  一方面是围绕试验资格开展的竞争。改革开放初期的政策试验主要是给试点地方一定的优惠政策,通过制造政策洼地让少数地区先富起来。随着改革进程的推进,江泽民早在1994年考察深圳时的讲话中就明确提出要转换改革模式,“保持特区优势的立足点和重点不应再放在这上面了,……要增创新优势”,要在体制机制改革上做出更多探索。但在当前的部委主导型基层社会治理试验中,一些地方仍然延续着过去给资源、给称号的方法,从而使得试点试验也就从一种创新责任转变成一种“稀缺”的资格,甚至成为上级政府调动地方积极性的一种“抓手”。

  另一方面是围绕试验成效开展的竞争。由于偏重经济增长的绩效导向已经发生了变化,加上不同的政策领域具有差异化的政绩属性,因此围绕注意力分配开展的竞争已经显著影响了地方政府的行为模式。如何在有限时间内更快地获得试验成效并且更显著地对外展示,是地方政府必须考虑的重要问题。因此,很多地方倾向于在高标准基础设施建设、大量购买公共服务、引进专业人才等见效快的领域加大投入,试点单位内部也就面临着不同领域间的不平衡发展。

  在传统模式的改革试验中,无论是试验资格竞争还是试验成效竞争,都意味着一种倾斜,这不仅可以给试点单位带来更多的物质资源,同时也意味着政绩信息的快速传递和政治信任的有效建立。在这种倾斜格局下,试点的叠加固然很容易塑造出极具宣传亮点的创新案例,但同时也强化了不同区域和区域内部不平衡的发展格局。

  (三)漏斗型的动力结构

  一般而言,部委主导型基层社会治理试验都由中央部委自上而下地发起,再由地方党委政府具体推动实施。相较于一般类型的地方政府创新,基层社会治理创新的重点在基层,在乡镇街道和广大城乡社区。基层社会治理创新的激励强度到基层实际上已经很弱了,主要体现为内在驱动力减弱和外部支持力减弱,从而形成了一种漏斗型的动力结构。

  首先是内在的创新驱动力减弱。在地方政府创新的动力研究中,多数学者都认同政绩驱动的观点,部委主导型改革试验由于政治站位相对较高,更强化了政绩属性。但深入乡镇街道和广大城乡社区,创新更多是为了落实上级的改革精神和中层的部署安排,政绩驱动力在基层社会治理创新中的影响相对有限。笔者在实地调研相关试验项目时发现,街道和社区干部经常表示,在这项工作上投入精力对他们来说并没有多少实质性的回报,完全是出于对当地老百姓的一份感情和对工作的一种责任。

  其次是外在的结构化支持减弱。有研究指出,影响地方政府创新水平的五个关键要素依照重要性排序分别是资金、智力、城市化、组织规模和失业率。虽然一些试点单位可以在倾斜格局中获得一定的资金支持和智力支持,但由于组织规模偏小,组织行动力不足以推动实现组织创新。加上“父爱式创新”中存在大量“沉默的受益者”,所以基层社会治理创新在基层往往就是少数县乡干部在单兵突进。既有的量化研究也已经证明,地方政府创新中最活跃的主体是区县级,省级和乡镇次之,最不活跃的就是村社级。

  长期以来,街道乡镇和城乡社区承担了大量具体的治理任务。在漏斗型的动力结构中,由于内在驱动力和外部支持力的逐层减弱,基层为了完成创新任务就不得不采取“变通”的方法,评估试验绩效时就可以发现很多质量不高的文字创新、移花接木的假冒创新、张冠李戴的强行创新。

  (四)相对分散的分工结构

  有关社会福利的改革由于系统风险较大,因此一般是在党中央、国务院的直接统筹下开展。基层社会治理改革牵涉的横纵关系复杂,同样存在系统性特征。但由于缺乏强力的跨部门统筹,所以部委主导型基层社会治理试验就处于相对分散的分工结构中,相关部门缺乏足够的政治势能推动实现深度的体制机制变革。

  目前来看,在基层社会治理改革领域,民政部门牵头的试验项目相对较多,中组部、中宣部、中央政法委、农业农村部、财政部也都有涉及。但基层社会治理的复杂程度远远超过单一部门的法定职责,由个别牵头部门而非国务院领导牵头的部门联席会议,并不足以实现有效的跨部门协调。所以,各个部门负责的试验项目往往局限于较小的风险领域中,例如民政部主要牵头负责与“三社”关系和低保养老有关的试点试验,中组部主要牵头负责与基层党组织建设有关的试点试验,中央政法委主要牵头负责与社会治安有关的试点试验。其结果就是,基层社会治理试验的项目虽然多,但实际上绕过而不是解决了基层社会治理变革可能面临的系统性风险。

  在这种分散的分工结构中,改革深度常常难以保证,弥补缺陷的一个重要方法就是适当扩大工作面,例如扩大试点试验的数量规模。据公开信息整理,中央某部自2012—2019年先后开展了五批“XX创新实验区”建设行动,一共批复了162个区县级地方行政单位为实验区(包括极少数地级市),覆盖了除港澳台以外所有省、区、市和新疆生产建设兵团,其数量和覆盖范围远超其他领域和部门的改革试验。此举极大开拓了该系统的工作局面,但改革试验的创新力度并没有随着试验的逐年推进而逐步加深,多数旨在创新基层社会治理的改革试验仍然局限于成立新组织、创设新制度、开发新项目,低水平重复的“内卷化”特征比较明显。

  政策试验的突出优势是试错,往往能够直面改革风险。但在相对分散的分工结构中,单一部委孤军深入的改革容易被复杂的条块关系所抵制。低水平重复的试验虽然不会导致政策反复进而引发社会福利水平波动,却可能虚耗基层社会中有限的治理资源。一些绕过改革风险的所谓创新实际上占据了基层工作人员大量精力,反而降低了基层社会治理的回应性。

  四、结构化约束中的潜在冲突及其伦理

  风险结构要素对行动有约束作用,“人类的互动行为或多或少都是凭借有意为之的利益、意图和策略来维系,它们皆由权力关系生产出来。”就此而言,改革就是要用行动改变结构中不适应时代发展的部分,以实现当前时代的价值期望。对基层社会治理来说,基层民主、平衡发展、实践至上、公益先行都是当前时代的价值追求,代表了特定结构中治理资源分配的新取向。而新旧价值取向间的冲突,意味着结构化约束下的部委主导型基层社会治理试验可能面临着一系列的伦理风险。例如:在对上负责的问责结构中,精英主导的基层社会治理改革可能导致基层民主失范;在地方政府间的竞争结构中,模范先行可能导致社会发展失衡;在漏斗型的动力结构中,激励扭曲可能导致形式主义抬头;在相对分散的分工结构中,科层自利可能导致改革试验的利益关系失调。Z省Y县X村开展的以自然村或村民小组为基本单元的村民自治试点,在不同程度上正面临着这些风险。需要特别强调的是,X村的实践仅表明当地的实际情形,并不代表其他试点单位和该试点项目的总体情况。

  (一)精英主导可能导致基层民主失范

  随着队社体制的瓦解以及基层群众自治制度的完善,基层民主已经成为基层社会治理的内在价值,相关法律也赋予村(居)民议事机构相应的职权来处理事关村(居)民切身利益的事务。而发展基层民主不仅成为推进政治体制改革的有效突破口,更关系到人民如何当家作主这一根本问题。但由于地方政府仍然习惯于通过命令式的方法推动基层工作,城乡社区不仅要面对各部门常规治理任务的下沉,而且要在政府主导的各类治理行动中扮演关键的基础性角色。

  在以试点试验形式开展的改革探索中,改革能否成功很大程度上取决于地方个别官员的创新能力。而问题就在于:第一,在基层社会治理已然过度行政化的情况下,在对上负责的问责结构中通过层层过滤形成的内部信息流,实际上已经包含了体制本身的强烈偏好,对试验产生关键影响的官员难以基于这些片面信息做出恰当决策。第二,在缺乏政策竞争和民主辩论的情况下,很难确保个别官员不利用政策创新的机会图谋自身利益。所以,政策企业家们虽然具备相应的政治能量来推动基层社会治理试验,但难免会与基层民主产生价值冲突。也正因如此,普通群众对试验项目的积极性普遍不高,也无法产生实质性的影响。

  X村开展的试验项目正是这样一种情形。2016年10月,中共中央办公厅发文提出,将开展以自然村或村民小组为基本单元的村民自治试点,旨在探索村民自治的多种有效实现形式。Z省委办公厅于2016年底发出类似文件,Y县于2017年1月向Z省民政厅上报了县级试点方案,决定在X村开展试点,2017年5月民政部批复了这一申请。试点申报书显示,县级地方提交的试点方案不仅要出具地方牵头部门和申报单位政府的申报意见,而且后续还要出具省级部门的初审意见以及省级政府的审核意见。但申报书中并没有要求出具基层群众的意见,笔者在调研中也没有获得足够的信息,显示X村及其所在镇开展了与试验工作有关的民意调查。那么值得反思的是,一项密切关系到基层民主价值及其具体实现形式的试验工作,如何在“公文旅行”的过程中就被敲定了?

  可以看到,试点资格和试点方案的逐级审核,其实是一种精英主导的过程。而这一过程中基层民主程序的缺失,反映了国家法令及政策规定与地方日常治理间的张力。在这样一项旨在发展基层民主的改革探索中,Y县主要领导的真实考虑笔者不得而知,但精英的主导力量越过基层民主机制直接“代民做主”,这不能不说是一种基层民主失范。这表明,至少在当前阶段,地方政府围绕基层社会治理试验所采取的行动,仍然和基层社会治理改革的初衷不相匹配。

  (二)模范先行可能导致社会发展失衡

  对基层社会治理来说,当前面临区域发展不平衡和领域发展不平衡的矛盾。一方面,城乡之间和区域之间的发展差距依然较大,二元结构导致经济社会发展效率低下,区域间的社会公平难以保障。另一方面,地方政府重视公共生产性项目发展而忽视公共消费性项目发展,导致公共服务效益难以提升。所以党的十九大报告提出要着力解决好公共服务供给不平衡、不充分的问题,建立健全城乡融合发展体制机制,同时在发展中保障和改善民生。

  平衡发展理应成为部委主导型基层社会治理试验的内在价值,但是在地方政府间的竞争结构下,这类试验反而可能制度化地加剧不平衡的发展。其一,围绕试验资格开展的竞争,促使地方政府在确定试点单位时有特定的偏好,越是基础扎实的地方越能得到认可,也就能获得越多的注意力分配。所以一些基础较好的地方往往肩负多重试点任务,地方党委政府也更倾向于推荐这些平时工作积极、未来前景明朗的单位申报试点。其二,围绕试验成效开展的竞争,促使地方政府在选择探索方向时有特定的偏好,越是相对发达、立竿见影的领域越容易获得投入,而一些相对薄弱、见效缓慢的领域则容易被冷落。就此而言,部委主导型基层社会治理试验实际上可能演变为一种“模范先行”的地方政府求胜策略,这导致不同地域和不同领域间出现新的不平衡。

  调研发现,Y县在打造X村的过程中的确表现出了某种不平衡的倾向。一方面,Y县希望将X村打造成区域模范,带动县域内其他村庄的积极性。2017年6月,县政府召开了一次常务会议,听取了关于村民自治试点工作的有关情况汇报。常务会议特别提到全国仅28个试点名额,因此认为“争取到试点的机会来之不易,必须要高度重视”。会议要求各乡镇、各部门都要加强学习积极争取,为此建议将各乡镇政府的主要领导都列入县级的领导小组名单。会议还计划由民政局负责、其他成员单位配合,在X村召开一次村民自治试点的现场会。另一方面,Y县在选择改革领域的过程中也存在明显偏好。具体而言,偏重组织建设、制度建设、硬件建设这些相对容易实现的“骨架”工作,而作为基层民主实践“血肉”的民主教育问题没有得到足够重视。X村所在镇提供的试点方案显示,该村试点工作的主要内容包括搭建党小组框架、成立村民小组自治组织、开展资源资产清查、明确村级自治组织功能、解决村民小组办公场所、完善村民小组自我服务制度等六项。这些基础性工作不可谓不重要,但其实并没有触及当前村民自治实践所面临的效能不足问题,也并不是中央发起这项试点的核心目的。

  很显然,Y县把这个试点视作一种通过多方努力争取到的“殊荣”,并尝试以此为激励,鼓励本县其他乡镇和村也去争取类似荣誉。而试验工作的侧重点也表明,在部分领域有选择性地开展工作,成为地方政府的一种策略性选择。在这样的导向下,越发达的地区和领域就越容易获得成绩,而欠发达地区和改革难度大的领域,就不太容易在改革试验中取得突破。

  (三)激励扭曲可能导致形式主义抬头

  中国的治理体制之所以能够稳定运行,就在于作为“块块”的地方能通过灵活施策来分散中央政权的执政风险。在改革开放的进程中,中央政府允许地方政府采取灵活政策,因提高地方生产效率而产生的额外收益归地方所有,从而激发了地方政府改革创新的积极性。中央主要通过调节机制(例如人事任免)约束地方施政方向,执政风险呈现出明显的下沉态势。在此基础上,地方形成了风险和收益相对对等的结构。与此类似,欧美国家在联邦体制下进行的实验主义治理也强调不同行动主体的主观能动性,通过同行评议实现互动学习和自我修正。尽管改革收益会以创新扩散的渠道向其他辖区外溢,但最激烈的竞争往往发生在当地不同党派团体之间,多数收益都以地方选票的形式归改革者及其所在党派团体所有。

  部委主导型基层社会治理试验中的“风险-收益”关系存在鲜明的不对等特征,激励机制由此发生扭曲。但由于推进工作的主动权主要掌握在纵向条线中,地方政府灵活处理地方事务的空间也来源于“条条”的临时授权。但是改革风险仍然是下沉的,地方因改革创新产生的收益却可能随着临时授权的结束而上行,甚至直接向外扩散。也就是说,改革试验一旦获得成功,地方经验可能进入中央的政策议程中,通过制度化的形式低成本地分享给具有竞争关系的其他地方政府。而一旦改革试验失败,前期投入和改革筹备都将变成试点地方的沉没成本。正是在这种扭曲的激励机制中,基层社会不仅缺乏足够的动力去推动实质性的改革创新,反而会用各种变通的方式来完成自上而下部署的创新任务,导致形式主义有所抬头。

  正因为激励机制出现了扭曲,因此试点单位可能会出于成本和风险的考虑,用出台文件这种方法来完成试点任务。从调研获得的资料来看,中共中央办公厅下发有关文件和中央六部委下发试点通知之后,Y县和试点村所在镇都形成了有关试点的详细方案。但仔细比较阅读发现,这两份试点方案明显存在“上下一般粗”的情况,地方照抄照转中共中央办公厅的文件。通过实地调研进一步证实,地方试点方案中的很多内容其实并没有在实际工作中真正落实,取而代之的是一系列抽象的制度文本,以及为完成所谓创新任务而编写的信息台账、责任状、认领表、承诺书、考评表等资料。

  部委主导型基层社会治理试验的理想状态是:城乡基层社会借助于信息优势开展基层创新,获得实践成效;中高层的行政官员借助于自身的政治地位赋予基层创新以政治合法性。二者共同推动政策创新与制度化的过程,从而实现自下而上的政策变迁。但在扭曲的激励机制下,“条条”由于能获得改革收益,所以相对积极主动;而“块块”则相对消极被动,这使得基层“块块”开展的创新活动从一种改革方法沦为一种改革诉求,也就是“为创新而创新”。

  (四)科层自利可能导致公共利益受损

  从组织理论的角度来看,政府作为典型的科层组织,具有难以避免的自利倾向,除了与组织宗旨相匹配的理性目标之外,“对组织的维护本身也会成为组织的目标”。加上组织中个体成员同样具有自利倾向,所以组织的宣称目标往往和真实目标之间存在偏离。部委主导型基层社会治理试验深嵌在复杂的条块关系当中,加上面临着分散的分工结构和扭曲的激励机制,因此受到科层组织自利倾向的显著影响,实际的改革创新行动可能有悖于公共利益。

  目前来看,部委主导型基层社会治理试验虽然在动议阶段是问题导向,但是实施阶段却常常是部门导向。牵头部门不仅能够借此进一步落实自身权力,而且能够争取更大的作为空间并强化部门话语权,从而凸显部门政绩。而牵头部门为了缓和公共利益和科层自利间的张力,往往会站在自利的角度绕过关键问题,用风险更小的技术创新替代体制机制改革,从而用技术逻辑替换公益逻辑,形成了技术治理的行为模式。这一模式的重要特征之一就是,用程式化的方式来应对改革中可能面临的多样化挑战,同时用一个又一个新的制度去弥补旧制度的缺陷,从而陷入钱穆所说的制度“一天天地繁密化”。

  围绕某项工作建立专门的领导小组,就是地方政府的一个程式化应对策略,但这并不意味着实际工作会以小组联动的形式来完成。Y县为了加强对试点工作的领导,就在县级成立了专门的工作领导小组,县委书记和县长任组长,县委组织部长和两名副县长任副组长,18个县级政府部门正职领导和试点村所在镇的镇长任小组成员。领导小组办公室设在县民政局,负责日常工作。办公室设两名主任,由县民政局局长和镇党委书记兼任;一位常务副主任,由县民政局副局长担任;两名兼任副主任,为县组织部副部长和试点村所在镇镇长。但2017年6月的县政府常务会议记录显示,只有Y县民政局局长“单枪匹马”地从自身角度做了工作汇报,其他成员单位并没有实质性地参与到试点议题的讨论中。而当笔者带着中央部委的委托任务在X村实地调研时也发现,除了县民政部门的和镇里的人员之外,并没有其他部门的工作人员到场。从这里可以看到,试点试验极大提高了民政作为弱势部门在地方的曝光度,但这也从另一个侧面显示出试点试验工作其实并没有从实际的工作需要出发,而是仍然延续了条块分割的工作方法。

  技术治理本是为了适应精细化治理而发展形成的社会治理模式,但需要跨体系的执政党监督和自下而上的负责体系做保证。就此而言,部委主导型基层社会治理试验作为创新基层社会治理模式的一种重要手段,如果缺乏必要的约束监督机制,就可能在单一牵头部门的自利驱使下,走上条块分割的老路,走向公共利益的反面。

  五、结构化约束的沉淀形式及实践张力的生成机制

  部委主导型基层社会治理试验所面临的结构化约束及其可能产生的伦理风险原本就在结构当中,这是结构分析的逻辑起点所决定的。而结构中不同主体的行动逻辑产生了独特的行为模式,在不同程度上强化抑或打破了现有的结构化约束,从而共同构成了行动影响结构的独特机制,也就是“结构-过程”框架中的“过程”。为此,需要明确结构中的行动通过何种形式对结构产生了实质性的影响,从而完成从“结构”到“过程”的闭环分析。基于以上分析发现,科层组织的吸纳机制、地方政府间的竞争机制、纵向条线的控制机制、试验绩效的评估机制,促进了结构化约束的持续沉淀,并进一步转换为实践中的张力。

  (一)科层组织的吸纳机制

  地方政府在处理与中央部委关系的过程中,需要将中央的试点方案转换为地方可操作的实施方案。这类方案通常带有明显的任务驱动、明确的时空限制、强烈的动员色彩,所以从某种意义上来看,部委主导型基层社会治理试验在本质上也是一种为了避免组织失败而开展的运动型治理。在这一过程中,地方政府会将具有运动型治理特征的改革试验吸纳为科层组织的常规行政活动,从而有效连接部委下达的试点任务和基层的常态化行政。一方面,地方政府成立以改革试验为目标的专门领导小组,一般由地方党政领导担任正副组长,相关职能部门和街道乡镇负责人为小组成员;另一方面,按照分解后的目标体系分配任务,细化领导小组组成单位的主要职责,同时明确奖惩条件。

  但由于治理资源和注意力分配的逐级递减,加上不同层级和不同地域对于改革目标存在认知上的偏差,所以吸纳过程中就出现了目标替代的现象。由于这些管理性要素的存在,相关部门和基层官员组织在创新试验过程中追求的可能不再是原始的政治目标,而是由职能部门和基层官员组织的生存困境所决定的行政目标。有能力完成任务的地方,围绕经过转换的行政任务,再通过目标分解、灵活变通、政治表演等方式,化解创新试验过程中的不确定性给组织生存带来的冲击,进而重塑科层治理的稳定性。正如有研究者指出,基层的运动型治理实际上是一种常规的行政机制,官僚组织通过这种形式调动常规资源,从而发挥内部激励机制的作用,以应对不同时期的中心工作。

  (二)地方政府间的竞争机制

  改革开放以来基于财政分权和官员晋升的地方竞争是刺激地方发展的重要动力,由此形成了资源配置体制和有效激励体制良性配合的状态。但随着经济社会发展目标日益多元化,过去围绕GDP竞争的模式正在发生转变。一方面,围绕社会治理创新开展的竞争格局正在逐步形成,这避开了政治改革的敏感性和政府管理体制改革的复杂性;另一方面,过去的晋升锦标赛正逐步让位于宽松的晋升资格赛,体现了更加多元的竞争标准。在这一转变过程中,基层社会治理试验至少在三个层面上与地方竞争实现了互嵌,凸显了部委主导型基层社会治理试验中的竞争机制。

  一是竞争标的的转变。站在上级部门的角度来看,基层社会治理试验是评估地方治理基础和工作积极性的良好契机。试点前的治理基础评估通过地方申报试验区的过程实现,而经过试点产生的治理绩效则通过试验绩效评估发现。二者间的差距体现了地方在基层社会治理中所做的相对努力,所以试验任务的成败就决定了地方在基层社会治理改革上的竞争力。但目前缺乏创新绩效评价的量化指标,因此在差异化竞争中“求新”就成为基层社会治理试验的终极目标。这构成了一种基于相对绩效评价的宽松资格赛,而不是精确量化的严格锦标赛。所以从某种意义上说,部委主导型基层社会治理试验也许不仅仅是为了积累相关领域的改革经验,同时也是为了激发地方探索基层社会治理创新的积极性。

  二是竞争关系的维持。开展试点试验的资格通常是相对稀缺的,这维系了一直以来地方政府间的竞争关系。所以和标尺竞争与严格排序不同,基层社会治理试验中竞争最激烈的环节不仅体现在最终的评估考核中,很大程度上还体现在争取试验资格的过程中。地方政府需要通过展示自身的创新改革条件,以强化主管部门对地方改革潜力的认同,这构成了一种印象管理。获得试验资格的地方政府在基层社会治理领域内选取更加细分的改革主题开展试验,从而在维持竞争关系的同时也基本排除了同质竞争的可能性。

  三是评价标准的调整。因改革领域的变化及其引发的绩效量化难题,基层社会治理试验中的技术指导和最后阶段的绩效评估开始逐步引入体制外的知识精英,以强化技术指导的专业属性和竞争评价的政治属性。所以,在第三方通过实地考察完成创新绩效的专业评估后,还需要一个“确认为实验区”的政治过程,由中央部委运用自身的权威确定最终的优胜者。这既体现了基层社会治理创新所指向的经济理性,也体现了“晋升制度所具有的政治性”。

  (三)纵向条线中的控制机制

  有研究认为,20世纪70年代以来开启的中国改革是一个在不完全契约的环境中进行的。因为各方都无法预料未来的情况,所以中央在一定程度上包容地方的自主行动并且允许只做不说。但由于不完全契约存在激励扭曲的缺陷,所以有可能出现事前准备不足、事中投机行为和事后讨价还价。因此,不完全契约中必须强调权力的作用,谁对契约标的具有最终的控制权,谁就要负责解决契约中难以言明的“剩余”问题。部委主导型基层社会治理试验很大程度上就属于一种不完全契约,中央部委一方面鼓励地方创新,主动拥抱改革的不确定性;另一方面有权最终决定试验是否继续以及最终如何发展。

  但剩余控制权的滥用很可能会造成结构关系的混乱和组织目标的置换。特别是在中国“上下分治”的治理体制中,中央部委并不需要对地方的改革失败承担太多风险,但可以大量分享改革收益。所以部委主导的过程虽然在纵向条线中实现了有效控制,某种程度上却是以扭曲激励机制为代价。首先,由于改革创新的收益不是由地方独享,所以地方党委政府专门为基层社会治理试验投入时间精力和物质资源的能动性降低,能够一举多得就不会开展专项试验;其次,在中央部委较少提供政策优惠和资金扶持的情况下,改革成本甚至潜在风险基本由地方独自承担,所以基层更倾向于在政治风险低且不易出错的领域进行试探性的改革,能够制度创新就不会触动体制改革。

  这种控制机制不仅存在于中央部委和地方政府之间,也存在于地方政府和基层社会之间。基层社会治理的特殊性决定了创新的主要过程都发生在基层社会。但实际情况是,乡镇街道和城乡社区虽然可能因为积极承担创新任务而获得地方政府的信任或者资源倾斜,却很难获得因为创新而产生的政治收益(例如创新的命名权)。与此同时,基层社会还可能要替失败的改革创新承担具体责任。

  (四)试验绩效的评估机制

  从认识社会的角度来看,通过试验进行政策创新也是一种社会科学研究,绩效评估则是最后得出研究结论的重要步骤之一。但是地方政府的改革探索很难借助于重复试验和准确的经验数据来验证改革经验的有效性,这给部委主导型基层社会治理试验提出了一系列严峻挑战,包括环境控制的难题、重复试验的难题、结果验证的难题等。因此,需要借助于有效的绩效评估把好最后一关,并重点回应三个关键问题:第一,地方试验中到底产生了多少创新要素?第二,通过试验取得的创新绩效是否和这些创新要素有稳健的因果关联?第三,试验绩效和创新经验到底有没有普遍主义的特性?

  具体实践中,部委主导型基层社会治理试验的绩效评估主要包括自我评价、材料上报、实地考察、组织定性等过程。前两部分由试点地方自主完成,实地考察通常由第三方完成,组织定性则由主管部门综合地方上报材料、第三方评估意见和其他因素完成。其中,第三方绩效评估理应发挥关键作用,旨在化解科层组织内部的共谋行为。但是问题在于,目前第三方绩效评估主要依赖评估主体在实地考察中形成的主观印象,简单的现场调查并不能解决随机偏误和解释力不足的问题,这大大降低了第三方绩效评估的客观性。加上实地考察通常是在地方的引导下进行的,因此第三方最后做出的评估结论很有可能只是强化了地方政府的自我评价,而不是验证和纠偏。就此而言,当前阶段的第三方绩效评估,并不能有效回应上述的三个关键问题,这也可以部分解释为什么现实中申报获批的试点试验最后都被认定为成功了。

  实际上,部委主导型基层社会治理试验虽然在中央评估和地方交叉评估的基础上引入了专业的第三方评估,但评估过程在某种程度上仍然构成了一种基于“表演”的“剧场政治”。纵向条线内部可以通过这种方式寻求政治合法性,一定程度上改善基层科层组织的生存困境,而第三方也能在“政治剧场”中建立起私人的关系网络。这些过程极大弱化了中央部委的权威,也给地方政府提供了巨大的投机空间。

  六、主要结论及结构化困境的化解

  基于“结构-过程”的分析框架研究发现:第一,从结构上来看,部委主导型基层社会治理试验的问责结构、竞争结构、动力结构和分工结构,不断刺激着地方党委政府参与基层社会治理试验过程;第二,从行动上来看,精英主导、模范先行、激励扭曲和科层自利,又在不断强化着既有的结构化约束;第三,从过程上来看,科层组织的吸纳机制实现了精英治理对民主价值的替代,从而可能导致基层民主失范;地方政府间的竞争机制增强了模范先行的诱惑力,从而可能导致社会发展失衡;不完全契约条件下纵向条线中的控制机制塑造了不对等的“风险-收益”关系,从而可能助长形式主义之风;试验绩效的评估机制为科层组织提供了投机空间,从而可能导致公共利益受损。


  图1简要展示了部委主导型基层社会治理试验中结构、行动和过程的总体关系。当然现实中的情况并不会那样线索分明,往往是多重行动和多重过程的交叠并进,例如吸纳机制和评估机制就是结对出现的,从而产生了依附于政府的第三方机构。但对每对关系或每段过程的梳理,仍然凸显了这类改革试验面临的结构化约束。基于此,对结构化约束的沉淀形式展开分析,则为解释实践张力的产生形式提供了理论基础,为进一步优化基层社会治理试验提供了有针对性的思路。

  基于“结构-过程”的分析框架和以上分析过程,完善部委主导型基层社会治理试验的核心思路,仍然在于借助相关改革举措突破基层社会治理的结构化约束,从而改善基层社会治理的结构化环境。但从具体行动和实现过程的角度来看,还需要强有力的政治权威确保相关行动主体坚持正确的价值取向,并引导这些主体不断调整各自的行为模式,更好地匹配新时代关于基层社会治理的价值期望。就此而言,部委主导型基层社会治理试验除了要继承试点试验方法在发挥地方改革主动性、管控改革风险等方面的先天优势之外,还需要在加强党的领导、优化试验部署、调整政府权责、改进绩效评价等方面继续完善。

  一是强化党的政治领导,坚持人民本位。把党的领导落实到国家治理各领域、各方面、各环节,是我国国家制度和治理体系的显著优势之一。基层社会治理试验重要的是有序释放政府的管制性权力,提高基层社会的民主治理水平,需要真正把人民放在历史创造者的重要位置上。所以从当代中国的制度设计和政治现实来看,党组织无疑应当承担起政治领导的关键责任,通过稳定的机制建设和深度的体制改革,将人民本位的改革立场真正注入基层社会治理创新。一方面,要在党的领导下加快对政府管理体制的改革,在治理思想、组织程序、资源配置、集体行动上向更加开放的基层社会治理迈进,而不是仅仅强调加大财政资源投入、加强体制内力量联动,只在政府体系内部进行法定职权和治理资源的来回转移。另一方面,在改革政府管理体制的同时,还要在基层党组织的领导下把城乡居民和其他社会力量有效组织起来,引导他们积极参与试验项目的论证和试验方案的讨论,将民主价值和民主实践贯彻在基层社会治理试验的全过程中,而不是将其作为一种“父爱式”的恩赐。

  二是严格遵循科学原则,审慎谋划试点。部委主导型基层社会治理试验由于推动位阶高、影响面广,因此应该更加科学审慎地谋划。一方面,新时代的改革试验不应再延续过去粗放的管理方式,用“干扰现实”作为改革试验的代价。未来的部委主导型基层社会治理试验可以尝试在操作上向社会实验的一些基本原则靠拢,包括科学抽样、环境控制、比较实验、重复验证等。其中一些操作原则可能由于技术原因或伦理原因无法在真实的社会环境中复现,可以借助于专业调查平台和学术机构的力量,通过模拟现实条件的方法进行拟真试验或准控制实验。经过严格评估确证某些改革经验有助于改善基层社会治理后,再采取典型示范或法律途径完成以点带面的过程。另一方面,这类试验应当重在调整基层社会治理的宏观制度框架和中观运行机制,论证并阐释创新举措和创新绩效间的因果机制,而不是局限于微观的治理模式调整。在这过程中,应当特别注意将实质性的改革和探索性的试验区分开来,削弱试点地方的教育动员和典型示范作用,从而淡化基层社会治理试验的政绩属性。

  三是深度调整政府权责,优化组织激励。要改善基层社会治理试验中扭曲的激励机制,切入点在于平衡纵向维度的“风险-收益”关系,从而释放地方改革创新的能动性。一方面,就降低地方创新风险来说,要激励广大干部敢于担当勇于创新,让敢于推进改革创新的干部没有后顾之忧,既不因改革成功而担忧政绩归属,也不因创新失败而遭受额外惩罚。2018年,中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,明确提出要“使政治坚定、奋发有为的干部得到褒奖和鼓励”,同时要“建立健全容错纠错机制,宽容干部在改革创新中的失误错误”。另一方面,就提升地方创新收益来说,要适当约束中央部委在地方改革试验的早期分享制度化收益的冲动。这样不仅可以将改革的早期收益留给创新的发源地,也可以促进自发的横向模仿和组织学习,在创新要素自发扩散的过程中完成同行评议。为此,应当允许各地方和各相关主体参与探索适合本地发展实际的基层社会治理框架,适当放宽试验申报的限制,以县市级为上限但不设下限,且不局限试验申报主体。

  四是完善试验绩效评估,强化外部监督。改革是复杂的系统工程,所以需要强有力的组织力量来统筹推进。如果缺乏持续有效的外部监督,就很难保证公权力不被私用。目前部委主导型基层社会治理试验中有学术界和媒体的参与,但通常集中于地方试验的中后段,主要是发挥他们的话语优势来论证或者宣传地方改革经验,而不是作为外部支持力量和监督力量,在创新发起和项目推进过程中发挥建设性作用。为此,一方面要强化学术界和宣传界在地方政府创新过程中的建设性角色,重点要发挥专业技术体系的智力优势和公共舆论的监督作用,提高社会公众对地方政府创新的认知度和支持度;另一方面要基于基层社会治理的现实需要,加快形成立场公允、体系完善、方便操作、社会认可的创新绩效评价体系,用更加系统公正的形式评价地方政府的治理创新,用更加科学合理的方法评估地方经验的真实性和适用性。

  作者信息:郭松(华中师范大学 政治与国际关系学院 博士研究生)

  文献来源:《甘肃行政学院学报》2021年第3期

相关阅读:

评论:

关闭窗口
此处显示新 Div 标签的内容