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观察与思考

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对话傅士卓:求解中国基层政治

作者:傅士卓,袁训会/采

来源:共识网

来源日期:2014年08月06日

本站发布:2014年08月09日

点击率:1049次


  采访嘉宾:傅士卓(Joseph FEWSMITH) 美国波士顿大学国际关系与政治科学教授,波士顿大学跨学科东亚研究项目主任,哈佛大学费正清中国研究中心研究员。1980年,傅士卓从芝加哥大学中国政治问题专家邹谠教授门下毕业,其博士论文后来以《民国时期的政党、国家和地方精英:上海的商会组织与政治》(Party, State, and Local Elites in Republican China: Merchant Organizations and Politics in Shanghai, 1890-1930, 1985) 为题出版。傅士卓是英语学界近些年来相当活跃的研究中国政治的代表学者,其研究领域包括比较政治学、当代中国政治与外交。1983至1987年和1989至1991年,傅士卓先后在美国对外信息处(Foreign Broadcast Information Service)担任分析师、高级分析师。


  访谈人:袁训会 共识网编辑部主任

  【核心提示

  1、任何一个人,只要手上有了难以制约的权力,首先想到的必然是提拔自己认识的人,给他们好处,像亲戚、朋友以及秘书等,这样一来,势必就会在地方形成以家族为单位的小派系。

  2、当地仍有不少人对提高人大地位表示怀疑,不愿看到人大权力逐步扩大。但在我看来,在目前的政治体制框架下,像温岭这种增强人大作用的创新不仅合法,而且很有必要。

  3、其实不用照搬西方的民主体制,仅就进一步完善现有的政治体制而言,中国的中央和地方政府还是有很多事情可做的。

  以下系采访全文

  村级选举对中国政治体制的影响有限

  袁训会:我注意到,就您早期对中国的研究而言,更多的是集中在精英政治这块,但近些年来深入到中国一些地方做了不少关于基层政治尤其是地方治理创新方面的研究,我不知道这样一个研究对象的转移是出于什么样的考虑?

  傅士卓:这个当然是考虑到中国未来的发展情况,尤其自20世纪90年代以来,中国社会的矛盾愈演愈烈,我很关心未来这些矛盾在未来进一步的发展变化,以及中国各级政府又会采取什么样的措施去克服这些矛盾;特别是干群矛盾的日趋激烈化,应当说这已经成为影响中国共产党执政稳定性的一个重要因素。为了进一步了解这些问题,我去了中国很多地方,包括四川、浙江等等。

  袁训会:谈到基层政治,我首先想到的是基层民主和基层选举问题,虽然这些年来中国在这一块取得了一些成绩,但给不少人的感觉仍旧是进度偏慢,以直接选举为例,目前我们仍旧停留在村一级。

  傅士卓:就我个人的研究而言,我关注的重点不在村级选举,因为我觉得这一级选举的成功与否对整个中国政治体制的影响极其有限,毕竟就中国现实来讲,很多自然村还是以自治为主的,而且村一级并不囊括在中央、省、市(区)、县、乡(镇)这样一个五层政治架构之中,它对整个中国政治体制的变革并不会带来多大的动力或者说压力。

  但是,我观察到,自上世纪90年代末开始,中国不少地方的乡镇一级开始做了一些尝试和创新,这引起了我的兴趣,因此,我才逐步开始研究中国的基层政治问题。

  地方政府在治理上做了不少有益的尝试和创新

  袁训会:很多人一度很看好这些尝试和创新,比如在一些地方就进行过乡镇直选的试验,但这类试验并没有得到推广,往往只是昙花一现。

  傅士卓:但是,也不能完全否定这些创新和尝试,它们中有很多还是很不错的,特别是1995年,中共中央组织部发了一个关于干部提拔的文件,其中提到,基层干部的选任可以通过几个阶段来完成,虽然没有明确说选举,但至少给了一个可供讨论的口子。也正是因为有了这个文件,后来在四川、湖北等省的一些地方出现了乡镇一级选举的尝试,像四川的新都市、四川的平昌县和湖北的杨集就陆续搞了一些选举。

  回到你的问题,这类尝试为什么没能得到推广,我想,按照美国的社会科学理论,这里边最主要的因素还是一个路经依赖的问题。试想,如果有足够的激励机制鼓励地方政府做这类尝试和创新,我认为,事情是能够逐步做成的,这样的话,中国也就有可能慢慢地走上一条基层民主的路。遗憾的是,后来我发现现实中没有这样的激励机制,也就是说,地方政府和官员做这些尝试和创新是得不到好处的。

  袁训会:而且,我发现,后来尝试的空间也是越给越窄了。

  傅士卓:现在基本上不存在了。

  虽然有些地方还在搞各种形式的选举,但这些选举都不是带有竞争性,相反,都是内定好候选人,而且在投票前就能确保这个候选人一定能当选,我想,这样的选举就没什么意思了。

  袁训会:那当初为什么又愿意给地方创新和尝试的空间呢?您认为是出于什么样的考虑?

  傅士卓:当初为什么愿意给空间,我想主要是基于:在很多地方,干部和民众的冲突日趋激化,也就是说,很多地方干部行事武断,他们在土地征收等各种问题上,滥用手中的权力,欺负民众;另一方面,地方政府中又出现了很多小派系,严重影响了地方官员的选任。

  正是意识到上述问题的存在,并且处于提高地方干部素质的考虑,决策层特别是中组部开始觉得,如果可以让更多人参与到地方干部的选择、提拔中来,引入适度的竞争性,可能能起到一定效果,进而使选出来的干部真正做到为人民服务。但话说回来,这份文件的出台,以及相关创新和尝试的推行,并没有包括多少民主化的思想在里边。

  乡镇直选因何没法继续推行下去?


  袁训会:您刚才提到了地方派系,其实关于这个问题,2011年的时候北京大学有一个叫冯军旗的博士,就曾下到中部的一个县挂职县长助理,然后,他结合自己对当地政治的观察和思考,完成了一篇影响很大的博士论文——《中县干部》,他在这篇论文里对县际政治中的政治家族现象描述得特别详细。他在文章里说,自己所在的那个县,从政治到经济,基本掌控在几个家族手里。

  应该来讲,由几个家族或者说跟他们关系密切的人掌控一个地方,在中国是一个比较普遍的现象,我不知道,在您看来,出现这种现象的原因是什么?

  傅士卓:我觉得,这个逻辑很好理解,因为任何一个人只要他手上有了不被制约的权力,那他首先想到的必然是提拔自己认识的人,给他们好处,像亲戚、朋友以及秘书等等,这样一来,势必就会在地方形成以家族为单位的小派系。

  像我前边说的,在20世纪90年代,正是因为在地方出现了这种家族化、派系化倾向,中组部才出台文件允许地方在选拔干部上做尝试和创新,这便有了你前边提到的乡镇直选试验,这也是我前些年特别感兴趣的话题。

  袁训会:可是,到现在,地方似乎不愿意再做乡镇直选这类尝试了,这又是哪些因素造成的?

  傅士卓:我觉得最主要的因素是如果通过选举来决定地方干部的话,这同现有的干部体制是相矛盾的。现在的干部选拔体制讲的是党管干部,也就是说一个地方的干部他必须服从而且只用自己的上级,而一旦实行选举的话,这一点就必然会受到冲击,因为被老百姓投票选出来的干部,他还必须对选民负责。那到底是对上负责还是对下负责呢,这里边就产生了一个制度冲突,党组织也会觉得这条路继续往下走的话,整个政治体制都会被破坏掉。

  “惟上是从”逻辑激化了基层的干群矛盾

  袁训会:对,看您之前文章,也说中国地方政府运行的逻辑是“唯上是从”。

  傅士卓:肯定是这样的。

  袁训会:但是这样一个“唯上是从”的逻辑,势必会导一些官员背离执政党宣扬的为人民服务宗旨,进而导致地方政府治理能力薄弱,出现各种各样的问题,其中上访就是个典型。

  傅士卓:问题还远远不止如此。自1994年,中国中央政府实行分税制改革以来,对地方政府一方面是不给钱,一方面又要求他们把经济搞上去。此前,中国很多地方发展过乡镇企业,但因为到县一级缺乏财政支持,没能搞成。在这之后呢,中央再管地方要钱,那地方各个层级的政府就只能通过土地财政等路子拿钱,因为只有这样,他们才能完成上级政府规定的指标,但这种做法势必会侵犯到老百姓的利益。

  可是在政绩指标的压力下,地方政府的干部没得选,他们找不到其他的生财办法。另一方面,在这个过程中,还产生了寻租和腐败。现在中国地方很多干群矛盾都是在这个过程中产生的,比如土地征收和房屋拆迁过程中的补偿不公问题,老百姓的利益受损了,他们很自然地就走上了上访之路。

  袁训会:但如果是在一个法治发达的国家的话,民众遇到问题首先想到的应该是找法院,可是在中国,老百姓的思路仍旧是遇事找领导。

  傅士卓:这个当然也是从中国传统文化衍生出来的,再就是,对中国的老百姓而言,他们会认为现有的法律体系不但不可靠,而且一场官司打下来要花很多钱。也就是说,遇事找法院,很有可能出现花了钱却解决不了问题,而且上告政府的话,还有被报复的可能性,所以他们当然宁可上访也不要提起公诉。

  袁训会:对,毕竟民告官的风险还是很大的,而且很多地方法院就不受理这类案件,因为害怕得罪地方政府。

  傅士卓:肯定会得罪。

  袁训会:说到这儿,我注意到在三中全会通过的全面深化改革决定中,司法改革这一块会有一个比较大的突破,那就是逐步将地方法院的财权独立出来。

  傅士卓:这是正在或者即将要开始做的。我听说,中国现在有六个地方的法院在试点这样的改革。当然,这样做的原意还是不错的,但最终能否起到实际效果,还有待观察,毕竟不管怎么改,法官他人还住在那个地方,而地方的官员仍旧会有很大的权力,在这种情况下,要想做一个真正独立的法官,可能意味着他生活上的艰辛。

  袁训会:关于这个问题,我之前接触过一个地方法院的院长,她就对推行所谓的司法独立表示了担忧,她觉得,在当前其他改革不能配套做到的情况下,司法独立了,民众可能会无限度地给法院施加责任,会认为所有的问题都应该由法院来解决,解决不好那就是法院失职,而众所周知,不是所有问题都应当由法院来解决,法院也没能力解决所有问题,所以,她担心这样的改革很可能会进一步加深民众对司法的不信任。

  傅士卓:她的担忧有一定道理。

  温岭恳谈会模式没能得到推广 令人遗憾

  袁训会:前边您也说到了不少地方的尝试和创新,据我所知呢,这些年来,您对浙江和四川两个地方推行的一些创新关注得比较多,其中对浙江温岭的民主恳谈会更可谓情有独钟,网上就能找到您写温岭预算民主的文章。那么,能不能在这儿对温岭的尝试和创新做一个简要介绍呢?

  傅士卓:就我的观察而言,相对来讲,温岭的尝试是比较成功的。我现在担心的是这种尝试和创新还没有完全制度化,当然,也没有推广到其他地方。这个事情缘起于温岭当地的思想政治工作,在当地,起初人们对这样的活动是没有多大兴趣的,参与的积极性也不是很高,为了激发老百姓参与进来,温岭地区的一些政府工作人员就萌生了最大限度让老百姓说话的理念,也就是说,让老百姓有什么不高兴的就提出来,政府尽量做到当场落实和解决问题,这样一个理念得到落实,便出现了民主恳谈会这样一个形式。

  据我了解,早期的民主恳谈会,老百姓的意见非常强烈,对地方干部提了很多问题,有时候,场面甚至搞得有点像文革批斗会。遇到这种情况,一些干部难免会不高兴,但他们中的大多数人还是愿意把这个事情继续做下去。于是,他们找到了浙江大学,跟一些做相关研究的教授们进行沟通,这些教授告诉他们,民主恳谈会这种做法对地方治理是有好处的,来来回回讨论了很长一段时间,当地政府才同意继续搞下去。

  但是,民主恳谈会毕竟不是体制内的东西,它的实施和运转都缺乏响应的法律基础,所以现实中还是存在各种各样的问题。很长一段时间,温岭的政府决策者就面临这样一个选择:是把恳谈会停下来,还是就此将它制度化、法治化,最后商量出来的办法就是把这一形式同地方的人大体制连接到一块。于是,我们会看到,现在的民主恳谈会分了农业、工业和社会事务这样三个小组,地方人大召开的时候,他们以组别形式分别向人大做报告,这不失为一个聆听和体现民意的好做法。而且,从2005年开始,温岭还在此基础上在预算公开化上做出了突破。众所周知,在中国的其他地方,基本上没有人知道当地政府的预算情况,人民代表也不知道政府到底花了多少钱,花掉的这些钱是用来做什么的;而在温岭,从05年开始,代表们要求把预算公开化,并且可以对政府在哪个方面花了多少钱提出疑问;也正是从那一年开始,温岭的人大会上出现了不少预算分布的提案,也就是说不少代表开始指出政府在哪些方面的钱花多了,又在哪些方面的钱花少了,应该将有些领域多出来的那部分转移到投入不够的领域。

  袁训会:合理分配预算。

  傅士卓:对,相关的提案在人大开会时都要提交主席团讨论,进而提出新的预算公开方案,然后再向与会代表报告,最后由代表投票决定。这样一个程序走下来,我认识是比较合理的,它至少能给地方政府施加一定压力,让他们听取到老百姓的意见,至少据我了解,有了一定预算公开和预算民主的温岭,地方债务相应地减少了不少。

  当然,我已经三年没去过温岭了,现在那儿的情况发展到什么程度,也不是很清楚。但是总的体会是,温岭给了老百姓参与预算讨论的机会,但在具体地制度形成和落实中,还是有限制的:一方面,整个预算投入还是不能讨论的;另一方面,他们现在还没有形决算机制,正常来讲,年初由预算决定政府花多少钱、怎么花、花在哪些地方,年底则应该有一个决算,让老百姓知道这个钱是不是按照预算去花的,但温岭的预算民主中没有这个。

  再就是人员构成问题,理财委员会中觉绝大多数人还是政府工作人员,这就成了自己检查自己,无法起到实质性作用。

  最后就是一个观念问题,据我了解,当地仍然有不少人对提高人大地位表示怀疑,他们不愿意看到人大的权力逐步扩大。但在我看来,在目前的政治体制框架下,像温岭这种增强人大作用的创新不仅是合法的,而且是很有必要的。从2005年算起的话,温岭的恳谈会也走了差不多十年时间了,但并没有被推广到浙江别的地方,更不要说其他省份了,十年了,改革仍旧停留在试点阶段,不得不说这是件令人遗憾的事情。

  所以,你会看到,其实不用照搬西方的民主体制,仅就进一步完善现有的政治体制而言,中国的中央和地方政府还是有很多事情可做的。

  向民众征收直接税可作为税制改革的方向

  袁训会:的确如此。前边您谈到预算民主,实际上在中国像温岭这样适度允许老百姓参与预算的还是凤毛麟角,其他地方的老百姓连参与的机会都没有。而且,除了在预算方面没有参与,老百姓在问责上更是缺少参与。

  傅士卓:这是一个很有意思但又有点悲哀的现象,作为一个社会主义国家,中国的老百姓在各级政府的决策和问责中却是没有发言权的。

  我记得之前杭州市要建一个垃圾焚烧厂,当地的民众不答应,不少人走上街头抗议,最后酿成了事件。我在想的是,为什么地方政府在做这样的决策时,不去咨询老百姓的意见,问问他们同意不同意建,并且跟他们解释建垃圾焚烧厂的可取之处,以及政府这样做的各种考量,这应该是形成一个决策的基本逻辑啊。遗憾的是,中国大多数地方政府工作人员没有这样的意识,相比其他很多地方,杭州的治理水平已经高很多了,但他们在决策中,仍旧没有做相应的民意调查和沟通,至少可以开个听证会啊。

  袁训会:回过头来我们再说政府花钱这件事。我注意到在新一轮的改革方案中,财税体制改革占比很大。您前边也讲到,90年代分税制确立和落实后,中央政府的财政收入大幅增长,中国的国家能力也相应得到提升。但是,这样一种税制走到今天,地方政府已经不堪重负了。

  说到底,就是中央和地方财权和事权严重不匹配,地方政得做很多事,要发展经济,可是没有钱,于是就出现了您前边提到的土地财政和地方债问题。我要向您请教的是,从地方政府的角度出发,您对中国正在进行的财税体制改革有什么建议?

  傅士卓:像我前边说的那样,中国的政治架构比较复杂,一共有五个层级的政府;反观美国,政府只有三个层级,可以很清晰地看出来,每一个地方政府的财政收入基本来自当地老百姓缴的税,所以大家会很关心政府怎么花这笔钱。我所在的小镇,每年都有一个town meeting,用来讨论政府的预算,会开得很热闹,因为大家都会觉得政府是在花自己的钱,当然希望花在自己觉得重要的地方。比如,有孩子的人就希望在教育方面多做投入,实际上政府的主要预算也都集中在这块,但没孩子的可能就不乐意了。

  结合你的问题,税收制度要怎么改变,我认为,一个基本的方向应该是,每一个层级的地方政府对自己所在区域的税收都应当有主导权。而且,如果老百姓纳的税直接成了自己所在地方政府的财政收入,那他当然会去关心政府的预算,确保他们的钱不被乱花掉。中国现在的情况不是这样,老百姓对自己上交的钱并不是很关心,他们会认为这个钱一旦交上去就是国家的钱,跟自己没多大关系。

  袁训会:我们的教育里边,也强调纳税人意识,但只是单纯从义务层面来强调,说“纳税是每个公民的光荣义务”,逃税偷税漏税则是可耻甚至违法的,但在税收花费的参与这个层面却不很少提及。

  傅士卓:是这样,但我觉得,如果以家庭为单位向老百姓征收直接税,那他们当然会去关心政府的预算和花费,而且有了老百姓的监督,可以减少地方政府的腐败。

  袁训会:您的意思是说,地方政府直接向老百姓征税?

  傅士卓:对,这样的措施,刚开始实施的时候,老百姓可能会不高兴,但我觉得很有必要。

  袁训会:但中国现在的隐性税负很高,中国的很多老百姓也意识到了这个问题,在这种情况下,您再建议政府征收直接税,他们必然会更不高兴。

  傅士卓:我也知道中国的税收制度以间接税为主,而且是叠加的,但我觉得地方政府可以通过增加直接税收的办法,去减少间接税,如果做得好的话,老百姓的负担不但不会增加,还会相应地减少,当然,这需要时间。

  袁训会:您刚才主要从地方政府这个角度来谈税制改革,在这个过程中,中央政府是不是也要有所改变?

  傅士卓:是啊,现在每个人都知道中国中央政府很有钱,而地方政府相对来讲,就比较穷了,老百姓就更没钱了。

  袁训会:现在已经有不少地方政府开始负债运转了,我觉得如果越来越多的地方欠债运转,而且越欠越多的话,是一件比较可怕的事情。

  傅士卓:是的,很可怕。

  袁训会:那要解决这个问题的话,您有没有什么建议?

  傅士卓:这个我没有研究过,但是分税制的比例必须做调整了,给省、县更多的钱,中央政府少拿些。

  政治体制不改变 反腐很难取得成功

  袁训会:前边我们主要聊了中国基层政治运作和地方政府治理创新上遇到的障碍和问题。但我想,问题也好,成绩也罢,事情终归还是要落到人的头上。

  应该来讲,现有的干部人事制度虽然在选拔和考核干部上定了一些标准,但如您所说,这些东西还是不够制度化。

  傅士卓:当然,对中国而言,一直以来,这都是一个很大的问题。在现有的政治体制内,每一个层级政府的官员,手中的权力都非常大,他们在选人用人上势必带有各种主观因素的考量,提拔谁不提拔谁随意性很大,人治的色彩太重了。

  袁训会:我认为,如果从干部人事制度来着手推进政治体制改革的话,应该是一个体制内而且易于接受的尝试,您觉得呢?如果这块要改革的话,您觉得可以从哪个点入手?

  傅士卓:党内民主好像有一定希望,但很难落实,因为深入下去就必然会跟原有体制产生摩擦。而且,我记得十六大明确肯定了党内民主,中国官方和学界也出了不少这方面的理论成果。

  袁训会:说到人,在目前大规模反腐的背景之下,我还有一个担忧,那就是随着反腐的深化,在地方政府官员中已经出现了一种不作为的惰政现象,因为不少官员觉得“做了就可能犯错,做得越多,犯错的可能性就越多”。

  但如果要将全面改革决定中的规划落到实处的话,就必须改变这种局面。因为改革终究是人做的,如果没有人做,那就只能停留在口号和文件层面。

  傅士卓:这就涉及到一个反腐败的标准和规则问题了,对什么是腐败做出严格限定,现在的反腐为什么会让地方官员产生不作为心理,我想问题还是出在规则本身,规则不清楚,潜规则就会横行。

  谈到反腐,我觉得现有的政治体制不做改变的话,反腐很难取得成功,别的国家也会反腐,但不会像中国这样,把反腐搞成运动。

  我记得波士顿有一个议员不久前因为贪污了5万美金,被判了8年的有期徒刑,我说这个数目的时候,你笑了,因为这个数字对中国的贪官来讲太小了,根本不会放在眼里。我举这个例子是想告诉你,在美国,反腐都是在一个严密的法律提下进行,法律上对什么样的行为构成腐败,以及腐败的数额和相应的处罚,都有严格的规定。

  提高基层公务员的福利待遇很有必要

  袁训会:还是人的问题,我注意到最近受反腐和大兴节俭风的影响,基层公务员的福利待遇也相应减少了不少,而据我所知,很多地方基层公务员的工资本身就不高,但实际上在中国的官僚系统里边,做事最多的又是他们。

  于是,我们会看到,这样一份工作变得越来越没有性价比,因为付出的劳动和回报不成正比。所以,现在这个群体很焦虑,也经常抱怨,我不知道,将来会不会出现这样一种局面:选择做基层公务员的人会越来越少。

  傅士卓:我听说今年考公务员的人就减少了。

  但话说回来,中国的人很多,所以我觉得人员不是问题,问题是这群人的素质是不是好的,随着待遇变差,很有可能很多能干的人就不再愿意进入公务员系统了。

  袁训会:这好像对中国的基层治理也不是好事。

  傅士卓:当然,我觉得短时间内可做的是提高这样一个群体的工资待遇,更重要的是让他们明确自己的职责所在,而不是像现在这样出台很多规定,不允许他们做这个、做那个,比如中国人明明喜欢喝酒,现在却规定他们不能喝酒。

  袁训会:现在有八项规定。

  傅士卓:我当然知道,过去中国官员喝酒太多,喝掉了很多钱,但我觉得也没必要完全规定死,喝一点酒还是可以的嘛,就是要有个标准。

  袁训会:而且中国的关系文化,很多事情就是在酒桌上完成的。

  傅士卓:对。我在浙大参加两顿饭,陪同的老师明确说,酒是从家里带过来的,而不是花学校钱买的。

  袁训会:看来事业单位现在也有这方面的意识。

  傅士卓:对,非常清楚。

  袁训会:但实行八项规定,大兴节俭之风,老百姓还是很欢迎的。

  傅士卓:老百姓当然欢迎反腐败。

  袁训会:您是觉得这些举措不制度化的话,很难持续下去?

  傅士卓:不能靠运动去解决现在的问题,中国1949年后先后进行了那么多运动,问题解决了吗?所以,我强调制度化。

  袁训会:最后一个问题,从您所在的国家美国来讲,包括您在波士顿的一些经历,在地方政府治理这一块有没有一些可供借鉴的做法呢?

  傅士卓:我举一个例子,我们波士顿的市长刚刚退休,他当市长二十年了,时间很长。据我了解,他下台的时候,已经差不多跟波士顿一半的老百姓握过手了。所以,你说到底是谁在走群众路线,谁天天跟老百姓打成一片。

  (注:本文删节版已在《南方周末》2014年7月25日大参考版刊发,此为全稿)

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