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观察与思考

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宋微:国际社会对“脆弱国家”的援助分析

作者:宋微

来源:《国际经济合作》2019年第5期

来源日期:2019年12月06日

本站发布:2019年12月07日

点击率:59次


  引子:近年来,随着全球化的不断推进,政治动荡、大规模杀伤性武器的扩散、气候变暖与环境恶化、疾病蔓延、人道主义灾难等威胁人类生存的重大问题已逐渐超越国界,成为全球共同面临的发展挑战,援助“脆弱国家”使其免于失效需要有效开展国际合作,共同担负起全球治理的职责。本文通过分析国际社会对脆弱国家的援助现状及存在的问题,探讨提升中国开展紧急人道主义援助的效率,进而推动中国更好地参与国际协调、开展冲突后重建,统筹推进对脆弱国家的援助。

  脆弱国家的概念最早见于国际经合组织发展援助委员会(OECD/DAC)2005年3月发布的《援助有效性的巴黎宣言》(Paris Declaration on Aid Effectiveness)。OECD/DAC认为,脆弱国家“没有能力或意愿来执行国家的关键性职能,包括为其大部分人民提供安全、经济保障、基本的公共服务和关键的基础设施等职能”。联合国开发计划署(UNDP)认为,在很多情况下,脆弱国家是“理想状态下国家的反面”,由于脆弱意味着公共权威无法有效地服务国民与管理国家,使国家失去了与社会建立和平关系的能力。因此,“脆弱不止意味着对于国家权威与能力的腐蚀,也代表着国家与社会之间关系的恶化”。英国国际发展部(DFID)认为,“脆弱国家就是这样的一些国家,它们的政府不能或不愿意为绝大多数民众(包括穷人)提供一些核心的服务”。日本国际协力机构(JICA)对脆弱国家的定义则为,“拥有有限能力应对不稳定危机的国家”。

  针对哪些国家可以被称之为“脆弱国家”,美国体系和平研究中心开发了量化评估指标体系——“脆弱国家指数”。自2007年起开始发布报告,对全球所有国家的脆弱性进行评估并排名。该指数从“有效性”和“合法性”两个维度来评价每个国家的安全、政治、经济和社会状况,分别给予0-3分的评价。0代表“无脆弱性”,3代表“高度脆弱性”。基于该动态评估结果,OECD/DAC制定了《脆弱国家准则》,旨在指导国际社会对脆弱国家的援助行为。

  一、国际社会对脆弱国家的援助状况

  当今世界相互联系日益紧密,这意味着脆弱国家议题也不再受到国界限制。武装冲突、恐怖袭击、流行病蔓延、难民潮、饥荒等人道主义灾难的核心都是脆弱性,贫困也越来越集中在脆弱国家。此外,气候变化的风险在脆弱国家又呈上升趋势。种种脆弱性议题引发的连锁危险后果与“2030年议程”所体现的更美好世界的愿景都是不相容的。因此,国际社会必须加大力度援助脆弱国家。

  脆弱国家存在着持有资金的投资方和寻求资金的创业者之间信息严重不对称的问题,直接推高了交易成本,导致投资受阻。脆弱国家能够获得的外部资金来源非常有限,其中官方发展援助(ODA)是解决脆弱性最有力的工具。2016年,国际社会对58个脆弱国家提供了682亿美元的援助,占ODA总额的65.5%,比2014年增长了14.4%,远远高于对其他发展中国家的援助增长速度。具体而言,国际社会对脆弱国家的援助主要呈现出以下特点:

  (一)人道主义援助是最主要的援助方式

  ODA在脆弱国家的增长绝大多数都来自人道主义援助领域。2009-2016年,人道主义援助增长了144%。2016年,国际社会提供的人道主义援助达183亿美元,创历史新高,较2015年增长38%。人道主义援助的增长很大程度上改变了融资环境,尤其是在15个极端脆弱国家中。截至2016年,针对这些极端脆弱国家提供的国家方案援助(CPA)和人道主义援助大致相当,分别为160亿美元和150亿美元。而在其他脆弱国家,人道主义援助仅占ODA总额的8.6%。这种转变反映了国际社会正在重视脆弱国家的诉求,援助逐渐超出最初的挽救生命的任务范围,转而以发展为导向。

  (二)社会基础设施与服务是CPA最关注的领域

  2016年,投向极端脆弱国家的ODA中有31%流向社会基础设施与服务领域,合计98亿美元。其他脆弱国家在这个领域接受了209亿美元的ODA,占ODA总额的49%。在社会基础设施与服务领域,极端脆弱国家在医疗健康方面共获得20亿美元援助,其他脆弱国家共获得46亿美元援助,分别占ODA总额的6.2%和10.5%。此外,极端脆弱国家在水与卫生方面共获得7亿美元援助,其他脆弱国家获得20亿美元援助,分别占ODA总额的2.2%和4.7%。在教育方面,极端脆弱国家获得12亿美元援助,其他脆弱国家获得40亿美元援助,分别占ODA总额的3.8%和8.9%。人道主义援助在极端脆弱国家接受的ODA中的占比排名第二,共计148亿美元,占总数的47%。在其他脆弱国家,人道主义援助共34亿美元,相当于ODA总额的8.2%。在经济基础设施与服务领域,极端脆弱国家获得19亿美元援助,其他脆弱国家获得66亿美元援助,分别占获得ODA总额的6%和15%。相较之下,国际社会对生产性领域的援助较少,极端脆弱国家在该领域获得15亿美元援助,其他脆弱国家获得36亿美元援助,分别占获得ODA总额的4.5%和8.2%。

  (三)ODA在脆弱国家中并未平均分配

  2016年经确认的脆弱国家共有58个,其中20个国家获得的援助占国际社会对脆弱国家援助总额的74%,排在前十名的国家又被称为“援助宠儿”,其获得的援助额达到350亿美元,占总额50%以上。这种集中趋势还在持续加剧。例如,在2003-2012年这十年中,阿富汗和伊拉克两个国家获得的ODA占所有脆弱国家的22%。叙利亚无疑是一个特别的例子。2015-2016年,叙利亚获得的ODA增长了87%,这使它取代阿富汗成为最大的单方受援国。叙利亚获得的大部分援助都是人道主义援助。就人均指标来看,脆弱国家之间的ODA分配也有很大的不同。中低收入脆弱国家人均ODA水平显着高于低收入脆弱国家。有两个因素可以解释这一现象:一是所罗门群岛和东帝汶这两个人口少的岛国,都属于中低收入水平国家,获得的ODA明显高于平均水平。这主要是因为岛国人口分散导致援助的物流成本增加。二是主要的人道主义危机越来越多地发生在中低收入地区,那里的回应成本更高。

  (四)导致低收入脆弱国家严重“援助依赖”

  由于脆弱国家很难通过ODA以外的方式获得发展筹资,这导致其对援助非常依赖。同中等收入国家相比,这种对援助的依赖性在低收入国家表现得更为明显。有着高援助依赖程度的国家,其中甚至包括一些较高收入的国家,较为集中地分布在撒哈拉以南非洲地区。对援助依赖最为严重的脆弱国家是利比里亚,接下来依次是中非、布隆迪和马拉维。援助依赖程度最低的是中高收入的脆弱国家。这是由于这类国家中的大多数,如安哥拉和伊拉克,拥有丰富的自然资源。例如,利比里亚对援助的依赖程度很高,2016年该国的人均获得ODA也是最高的,为178美元。布隆迪对援助的依赖程度也很高,但是其人均获得ODA仅有74美元。

  (五)DAC国家仍是脆弱国家最主要的资金来源

  2016年,DAC国家为脆弱国家提供了552亿美元援助,其中358亿美元通过双边渠道,194亿美元通过多边渠道。总体来看,DAC国家将35%的援助款项放在了脆弱国家。DAC国家ODA的增长在很大程度上是出于难民数量增长的考虑。美国仍然是脆弱国家最大的援助方,其次是英国和欧盟。卢森堡、挪威、瑞典和英国则是双边渠道援助占国民总收入的比重最高的援助方。另一些国家,如意大利、荷兰和西班牙更多是通过多边渠道而非双边渠道向脆弱国家提供援助。除了DAC国家提供的ODA,非DAC国家提供的发展合作与投资在发展融资环境中的地位也在不断上升,尤其是对于脆弱国家。非DAC国家76%的双边援助投向了脆弱国家,其中土耳其排名第一,其次为阿联酋。2016年,非DAC成员国向所有发展中国家投入130亿美元双边援助,其中99亿美元流向脆弱国家。

  (六)多边渠道发挥着越来越重要的作用

  国际社会对脆弱国家的发展援助主要通过四种渠道:一是直接在受援国进行项目援助,二是捐款给政府间多边机构执行,如联合国和国际金融机构(IFIs),三是捐款给非政府组织执行,四是直接转移支付给受援国政府。多边援助渠道正在发挥着重要的协调和执行功能。在极端脆弱国家,2016年有27%的ODA是通过多边机构提供的,27%的ODA是通过援助国政府,20%是通过伙伴政府。在其他脆弱国家,46%的ODA是通过伙伴政府提供,11%是通过援助国政府,12%是通过多边机构。援助体量最大的多边援助机构包括联合国相关机构、国际红十字会与红新月会国际联合会,以及非政府组织。一个通过多边渠道提供资金的例子是通过非洲开发银行提供的发展援助,非洲开发银行是最早建立专门针对非洲脆弱国家所需支持类型特殊设施的国际金融机构之一。相对更小的一部分ODA是通过非政府组织提供的,尽管在极端脆弱国家这个比例要比其他脆弱国家更高。私营部门仍然不是向脆弱国家提供援助的主要渠道。2016年,通过部分私营机构提供的援助仅占向极端脆弱国家投入ODA总额的3%,约为8.67亿美元。

  二、国际援助存在的缺陷

  (一)人道主义援助未能与冲突后重建充分结合

  国际社会对预防冲突和和平重建的援助承诺在2010年达到峰值后,开始持续下降。事实上,在2016年,对脆弱国家ODA总额中只有2%用于预防冲突,只有10%用于冲突后重建。有鉴于此,当前国际社会必须表明支持冲突预防和重建的决心,并使其财政承诺与公开表态相符。非如此不能保护冲突预防相关议程的合法性,也不能为缔造和平创造更多的机遇。

  (二)对脆弱国家援助数据统计的投入严重不足

  在过去的10年中,国际社会对脆弱国家的理解已经有了长足的进步,但是在相关数据统计方面却并没有实现同步进展。国际社会在捕捉地方和区域动态以及追踪社会变革步伐的能力方面存在差距。此外,国际社会也很难收集诸如民间网络等非官方系统的信息。一方面,国际社会越来越认识到观念和模式变革对于解决脆弱性至关重要,另一方面,相关数据迟迟难以收集并融入援助议程。因此,如果不加大对数据统计的投入力度,那么就很难有效进行援助和评估。

  (三)国际协调对各主要援助方的问责不到位

  当前,发达国家在履行国际义务方面,越来越表现出“口惠而实不至”,一些人道主义物资即便能够到位,也在质量和最终用途上出现偏差。而当前国际人道主义协调实质上已经被发达国家“绑架”,根本没有能力对捐款方问责,导致其难以保证所有援助方能够在东道国政府确定的优先事项上取得连贯一致的成果,并确保各方都履行其承诺。此外,国际协调还应注重推动援助国间的相互问责,以加强各援助方之间的互相监督,从而提升履约压力。

  三、提升中国紧急人道主义援助的实施路径

  当前对脆弱国家定义的探讨仍在不断挑战着传统的援助理念。脆弱国家议题不仅关乎地区稳定和经济增长,而且正在冲击和改变着全球治理理念和权力架构。解决脆弱性的过程是一个从复杂分类到具体落实的漫长周期,需要协调庞杂的利益相关方。特别是当前发达国家保护主义、单边主义抬头,它们对国际多边捐款体量都出现了不同程度的收缩,导致国际人道主义协调的难度剧增。以美国为例,特朗普政府新出台的非洲战略甚至公开宣布:“将审查并调整美国多边援助计划,以确保我们的努力有效。”甚至不惜背离国际人道主义精神,在南苏丹遭遇非洲最大的难民危机并且资金严重不足的情况下,美国拒绝向“道德上破产的领导人领导的南苏丹政府提供贷款或更多美国资源”。由此导致近70%的国际人道主义援助承诺不能到位,联合国等多边机构不得不大幅削减人道主义救援行动。

  有鉴于此,中国对外援助应在汲取传统援助国失败教训的基础上,坚持多方协调与发展导向并重的援助理念,统筹推进对脆弱国家的援助。

  (一)积极主导国际人道主义多边协调

  恐怖主义蔓延、难民潮等议题的不断外溢使得冲突对抗趋于国际化。因此,国际协调仍然是有效应对脆弱国家问题最重要的手段。在发达国家主导的传统国际人道主义协调逐渐式微的情况下,中国可以更加积极参与并主导国际多边主义协调,为脆弱国家发声,使得他们的发展诉求得到切实的关注。在指导原则上,中国可以通过主导国际人道主义多边协调,将“人类命运共同体”的创新理念和义利相兼、先义后利的“正确义利观”应用于国际多边协调中,从而推动全球治理向着更加公平、公正的方向发展。中国坚决反对通过援助手段对受援国内政进行“人道主义干涉”,更反对在未经联合国安理会授权的情况下以武力进行所谓“人道主义干预”。因此,在积极主导国际协调的过程中,中国可以引导国际社会“弘扬人道、博爱、奉献的精神,为身陷困境的无辜百姓送去关爱,送去希望;秉承中立、公正、独立的基本原则,避免人道主义问题政治化,坚持人道主义援助非军事化”。在协调方式上,中国可以积极主导建立针对地区冲突预防管控的国际框架,以东非粮食危机、南部非洲自然灾害等具体的发展议题为导向,建立特定的协调机制,旨在充分发挥受援国主导的发展模式,共同化解冲突、推动发展和增长。

  (二)动员和整合多种渠道的援助资金

  当前国际援助资金链的运作主要关注短期的人道主义响应,帮助脆弱国家实现发展则需要更长期的、更大规模的资金投入。同时,脆弱国家的偿债能力不足,在资金组合上须以无偿援助为主。这就需要中国对外援助不断创新发展援助的筹资方式,多方动员民间资本参与,共同支持脆弱国家的重建。在资金组合上,积极动员私营部门的参与。越来越多的企业采用“三重底线”评估框架,即从社会、环境和金融等更广泛的视域来评估绩效,以创造更大的商业价值,这就从理论上保证了私营部门有参与人道主义援助的需求。实践中,中国企业和民间组织参与海外救援的意愿也日渐强烈,救援能力也逐步提升。有鉴于此,中国政府应重视整合民间组织的专业救援能力,积极利用中资企业在项目驻地自发形成的辐射周边社区的救援网络,使其真正成为中国官方海外救援的重要合作伙伴。在援助渠道上,注意公共产品的共享。中国政府应积极为主动参与人道主义救援的民间组织提供便利,尽量为民间组织的物资和人员提供和共享包机服务,帮助民间组织运输和分发援助物资。此外,中国政府还应主动引导和配合民间组织的海外救援行动,包括为其提供应急通讯和电力道路抢修等技术支持,主动为抵达灾区的中国民间组织救援人员提供翻译、住宿、车辆等后勤服务等。

  (三)注重早期预警与恢复重建相结合

  针对当前国际人道主义协调只关注及时的人道主义救援造成的弊端,中国应在开展国际多边协调中积极倡导“紧急人道主义援助+推动可持续发展”的援助模式,以紧急人道主义援助为核心,以发展为导向,向预防和重建两端延伸。在灾难预防方面,中国应注重加强受援国的灾害预警能力,从源头上防止其沦为脆弱国家。一方面,中国可以通过援助气象灾害监测、预报、预警设施,提高相关国家对灾害的监测和评估能力;另一方面,中国可以通过灾害预警培训、警务培训等方式,提高相关国家预防冲突外溢的能力。在恢复重建方面,中国应注重在紧急人道主义救援后,通过综合手段推动脆弱国家恢复生产,抚平灾民的心理创伤,重新孕育对发展的希望。中国应积极设计灾后重建方案,综合利用粮食援助、技术合作以及基础设施建设等多种援助方式,从减少受灾民众的痛苦情绪到恢复生产和发展,从而通过对其进行更深层次的情感关注来重建发展信心。脆弱国家的政府必须制定自己的发展战略,以主动找到走出困境之路。为使他们能够这样做,援助国应有针对性地进行技术援助,加强对脆弱国家政府预算执行、权力下放以及支持中小企业发展的能力建设。

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