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以历史视野看中美贸易战:要力避贸易战发展成经济冷战乃至全面对抗

作者:梁国勇

来源:FT中文网

来源日期:2019年12月15日

本站发布:2019年12月15日

点击率:232次


      中美贸易战于去年7月爆发,之后次第升级,成为影响两国乃至世界经济的一个主要风险因素。截至目前,双方向对方出口的多数商品已被置于关税“炮火”之下;对中方而言,受关税影响的出口高达3620亿美元,另有针对1560亿美元商品的关税将于12月15日实施。目前特别值得关注的是,“第一阶段协议”能否尽快签署,进而阻止关税升级。更重要的是,该协议能否取消之前已实施的部分关税。如果做到这一点,双方无疑朝着结束贸易战的正确方向迈出了关键一步,市场也必然做出积极反应。否则,所谓“第一阶段协议”仅是一份“停火协定”,贸易谈判的前景仍存在较大不确定性,贸易战对两国经济的负面影响也将继续释放。以史为鉴,可知兴替。让我们以历史的视野去观察这场正在进行的这场贸易战,探究来龙去脉,以期有效应对。

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  (一)政治敏感性决定了美国贸易政策的复杂多变

  美国在19世纪后期成为全球最大经济体,然后通过两次世界大战的“洗礼”跃居世界头号强国。从长期历史看,美国的贸易政策是多变的,反映了其自身经济利益考量和国内政治博弈,也受到其全球领导地位和外交政策影响。

  20世纪上半叶,美国经历了从保护主义到强调互惠,再到建立多边贸易体系的重大转变。1922年的《福尼特-迈坎伯关税法案》和1930年的《斯姆特-霍利关税法案》分别将平均关税提高了20和6个百分点。特别是后者的推出极其不合时宜,加剧了大危机的负面影响,并使全球贸易陷入困境。在新政背景下,1934年的《互惠贸易协定法案》将贸易政策的制定权赋予行政部门,并通过双边协定的签署开始引导关税下行。二战结束前后,美国务院开始筹划一个多边贸易协定。1947年,《关贸总协定》在日内瓦签署,基于非歧视原则和最惠国待遇、致力于降低贸易壁垒的多边贸易机制建立了起来。

  20世纪后半叶,美国贸易政策的演变与全球贸易体制的演进密切关联。1950年代,美国国内和多边层面推进自由贸易的努力并无建树。直到1962年,《贸易扩展法案》为美国大幅下调关税提供了法律基础,也推动了64-67年关贸总协定肯尼迪回合谈判的成功。1970年代初,世界经济迎来了一个动荡时代,国际金融和贸易领域的矛盾相互交织,贸易逆差出现和失业率上升使得保护主义的幽灵重回美国。1973年3月,布雷顿森林体系汇率制度崩溃,浮动汇率体制登场,当年底石油危机爆发。随后通过的《1974年贸易法案》在一定程度上完成了美国贸易政策的体制建构,并试图在贸易自由化和贸易保护两方面都有所建树。1979年结束的东京回合谈判使得发达国家关税水平进一步降低。1980年代,随着贸易逆差迅速上升,制造业面临困境,美国贸易保护主义崛起,日本成为首要打击对象。

  1989年冷战结束,美国的贸易政策也进入了一个推动自由贸易和全球化的新时代。1991年2月,《北美自由贸易协定》谈判启动,在美国国内引发了空前争论,并最终于1993年11月在国会艰难通过。一个月后,历时七年、规模宏大的乌拉圭回合谈判顺利结束,重塑了多边贸易的规则体系。1995年1月,乌拉圭回合一揽子协定生效,世界贸易组织成立。对中国而言,始于1986年的“复关”谈判转为“入世”谈判,而中美双边谈判成为关键。1999年11月,中美达成双边协议;次年5月,美国国会批准赋予中国 “永久性正常贸易关系”。2001年11月,中国加入世贸组织,开启了全球化时代贸易和经济高速崛起的伟大进程。与此同时,多哈回合贸易谈判启动,却始料未及地陷入“命运多舛”的境地。

  在2008年金融危机爆发、多边贸易谈判受阻的背景下,美国政府将贸易政策的着力点放在区域层面,重启大规模贸易协定谈判。“跨太平洋伙伴关系”(TPP)谈判与“跨大西洋贸易和投资伙伴关系”(TTIP)于2011年和2013年分别启动——“两洋战略”呼之欲出。其中,TPP与奥巴马政府的“重返亚太”战略相关联,具有排斥中国的意味,并最终于2016年完成谈判。特朗普上台后,在“美国优先”原则的指导下,美国的贸易政策发生了翻天覆地的变化——退出TPP,重谈北美自贸协定,与欧、日等主要经济体开展自贸谈判,并对中国大打贸易战。在双边层面强势出击的同时,美国也在多边层面动作不断——持续阻挠WTO上诉机构新法官任命,挑战“发展中国家地位”,并联手欧盟和日本试图推动WTO规则改革。具有讽刺意味的是,在力行保护主义、挥舞关税大棒的同时,美国又提出了零关税、零非关税壁垒、零补贴的自贸谈判目标。

  纵观历史,贸易政策在美国一直是一个极具政治敏感性的问题。相关政策在开放和保护之间摇摆不定,其侧重点也在双边、区域和多边之间不断变化,而对衰退产业的保护是美国贸易政策中一个一直存在的主题。复杂的国内政治博弈是贸易立法和政策制定的主要影响因素,这其中又涉及两党政治、国会和行政部门的关系,以及利益集团的影响。在诸多因素中,经济利益考量是决定性的,但也不乏外交政策和意识形态影响。不可否认,二战后多边贸易体系的建立来自于美国的推动和主导,其演进既反映了国际博弈,也受美国国内政治的影响,而后者的作用不可低估。

  (二)中美贸易战:史无前例,影响空前

  在战后美国贸易政策的演变过程中,多边贸易体系、区域贸易协定、双边贸易关系三个纬度相互交织。就第三方面而言,贸易保护是一个核心议题,所涉及的产业也经历了纺织、钢铁、家电、汽车、半导体等的演变历程。实证研究表明,相关部门的劳动力规模和进口渗透水平是决定保护程度的主要因素,而两者又决定了对贸易政策制定的政治影响程度。就保护措施而言,贸易战无疑是一个极端手段。是否诉诸贸易战,与美国对贸易逆差、产业损害和失业上升的忍耐程度相关,取决于常规保护措施和双边谈判的有效性,也受到商业周期和汇率水平等外部环境的影响。贸易战怎么打,具体的法律依据包括《1962年贸易扩展法案》232条款、《1974年贸易法案》301条款、《1988年综合贸易与竞争法案》“超级301”条款等。

  在国内外经济形势和政治博弈变动的背景下,美国曾多次挑起贸易战。从具体目的和针对对象看,有时是一个国家,有时是几个国家。在极端情况下,本国关税单边、大幅度和普遍性的上调,可以理解为是针对所有国家的贸易战,也难免导致一些国家采取报复措施。1930年的《斯姆特-霍利关税法案》即是这种情况,美国关税的大幅提升导致了加拿大和部分欧洲国家的报复,也导致了世界范围保护主义的蔓延。1970年代以来,美国发动贸易战的目的主要在于限制特定行业的进口,而这往往涉及特定的贸易伙伴,而通过谈判达成的妥协方案可能包括“自愿出口限制”、“有序销售安排”及开放市场和货币升值承诺等。若干“经典案例”展现了贸易战威胁、实施和相关谈判演进的几种可能:

  •在威胁阶段,对方即让步,如美日“汽车和半导体之争”。早在1980年代初,面对里根政府的进口限制威胁,日本对汽车实施自愿出口限制。1985年,美国就半导体进口对日本发起301调查。为避免反倾销税和报复性关税,日本于1986年7月同意设定半导体出口最低价格,并承付提高外国企业在本国半导体市场的份额。次年1月,美国仍对部分日本产品施加特别关税,以敦促日本履约。

  •在采取措施后,对方妥协,如美国对日德等国的“汇率之战”。1971年8月,尼克松政府宣布对全部进口产品征收10%的附加税,并要求其他国家本币升值。当年12月,美国与日、德等国就汇率调整幅度达成“史密森协定”,附加税随即取消。1973年3月,布雷顿森林体系确立的固定汇率制度崩溃,世界经济进入浮动汇率时代。由于汇率变动对国际贸易的显著影响,美国频频施压其他国家升值本币,如在1985年9月签署的“广场协定”中所实现的。

  •有的举措则导致对方采取反制措施,如美欧“钢铁之战”。2002年3月,布什政府对进口钢铁施加8-30%的临时关税,对加拿大、墨西哥和部分发展中国家给予豁免。欧盟等贸易伙伴随即诉诸WTO争端解决机制,并于2003年11月胜诉。在美方坚持保持关税的情况下,欧盟威胁采取报复性关税,美国遂决定取消关税。如果说此案中双向关税战得以最终避免的话,早在1960年代欧美爆发的“鸡肉之战”则是一场真正的关税战——1962年,欧共体对从美国进口的鸡肉施加关税;1964年,约翰逊政府对欧实施报复性关税。

  和历史上的贸易战比较,正在进行的中美贸易战既有共性也有个性,具有针对性、交互性、延展性强和烈度高等特点。其一,在“一对一”的较量中,贸易战的发动者有着明确的目标和强烈的诉求。其二,和以往贸易战“威胁-让步”的套路不同,中美贸易战展现了“关税-反制”叠加出现的新模式,双方你来我往,针锋相对。其三,中美双方在贸易和科技领域的矛盾交织,并出现了向其他领域扩展的苗头,甚至出现了“脱钩”这样的极端诉求。其四,无论从关税战涉及的商品规模和关税幅度看,还是从关税之外措施的范围和力度看,抑或是从关税和非关税措施的影响程度看,中美贸易战都展现了两大国在经济领域的激烈交锋。

  纵向比较显示,中美贸易战是史无前例的。首先,中美贸易战涉及的商品规模空前。历数战后的贸易战实例,多者也仅涉及数十亿美元,而中美贸易战的爆发和升级一下子将贸易战的量级提升到了数百亿、数千亿美元。其次,中美贸易战涉及的商品范围极大。历史上的双边贸易战往往针对一类或几类产品,而随着中美贸易战升级,不加区别地对海量商品施加高额关税的做法开了危险的先例。再次,中美贸易战是全球化背景下的第一场大规模贸易战,其冲击远不止于贸易,对世界经济和全球秩序影响深远。

  (三)中美贸易谈判:历史经验可资借鉴,现实情况异常复杂

  纵观战后美国贸易保护的理念和实践,1980年代是一个高潮,而日本首当其冲受到打击。1970年代以来,日本企业在钢铁、电视机、摩托车、汽车、半导体等广泛的产业领域在美国市场“攻城略地”,而美国人对日本政府的产业政策和战略性贸易政策则“怨声载道”。面对来自美国的巨大压力,日本既进行了艰苦的谈判,也作出了必要的妥协。特别是面对美方的关税威胁,日本通过让步避免了大规模贸易战的爆发,可以说做到了“不战而屈人之兵”。一方面,日本采取的主动出口限制等措施缓解了矛盾,争取了时间;另一方面,日企在东南亚,特别是在美国本土投资设厂最终缓解了贸易矛盾。总体上看,日本人明白其对美国市场的依赖,也认识到在贸易纠纷中,出口规模大、享有巨额顺差者是弱势一方,通过谈判解决矛盾、避免冲突激化是理性选择。

  然而,日本的教训同样深刻,值得汲取,这主要反映在与贸易密切相关的汇率问题上。1984年里根连任以后,美国新任财长贝克开始谋求通过国际协定实现美元贬值。1985年9月22日,美国与日本、西德、英国和法国在纽约的广场酒店就各国货币相对于美元升值达成协定。“广场协定”签署3个月后,日元兑美元迅速升值了20%,到1987年底则升值了近一倍,从1:240达到1:120。短期内本币如此幅度的升值,显然是日本经济无法承受之重。更重要的是,日元升值对日本经济的长期负面影响被低估了。实际上,汇率的大幅升值和利率的持续压低助长了1980年代后期和1990年代初期空前的泡沫经济,为之后日本经济的长期低迷埋下了种子。

  时过境迁,历史又把中国推上了贸易冲突的“风口浪尖”。实际上,中美贸易不平衡的程度以及美国对华施压的力度已远远超过上世纪80年代日本面临的情况。单纯从贸易角度看,如果说当年的美日贸易矛盾基本保持在经济局部的话,当下的中美贸易冲突已经演化为一场全面贸易战。另一方面,1980年代的美日贸易冲突是在传统贸易背景发生的,其基本格局是日本企业在本土生产,然后将产品出口到美国。而当前的中美贸易战则是一场全球化背景下的贸易战;换言之,大量来自美、欧、日、韩、台等国家和地区的跨国公司将中国作为生产基地和出口平台,它们占了中国对美出口和顺差的相当部分。自2000年代中期以来,外资企业占中国出口的比重已经显著下降,但仍处在较高水平。最新数据显示,中国出口的约40%、对美出口的约60%来自外资企业。

  全球化时代,国际投资和全球价值链深刻地影响了世界贸易格局。这也意味着,全球化背景下爆发的中美贸易战不仅会对贸易带来冲击,还会对国际投资格局和全球价值链布局产生显著影响。时间维度和贸易战经济影响的关联值得重视:首先,在贸易战持续的情况下,企业早期的观望态度已经发生转变,关税对企业采购决策和投资决策的影响将持续释放;其次,贸易战对企业决策的影响如果发生从短期到长期、从可逆到不可逆的转变,其对供应链和投资、生产选址的扭曲效应势必加剧。其中,贸易战的国际投资影响表现在增量和存量两个方面,后者对应的外资撤资问题值得重视,也应成为中国当前“稳外资”工作的一个重点。

  中美贸易战史无前例,对应的现实情况也异常复杂。随着贸易战升级,“赌注”加大,双方的诉求和底线也在演变。“打”与“谈”的过程中,贸易和科技、金融、投资等问题交织,经济问题和政治问题交织,而国际政治又与国内政治交织。以大历史的视野看,中美贸易战无疑是世界第一、第二大经济体之间的一场经济交锋,而这场空前的交锋又发生在文化和意识形态差异很大的守成大国和崛起大国之间。如果不加以有效管控,贸易战可能成为一场经济冷战乃至全面对抗的前兆。

  正因为这样,中美之间正在进行的贸易谈判的重要性怎么强调都不过分,而其复杂性和困难程度也是难以想象的。面对巨大的挑战,将各方面问题进行梳理,先易后难,渐次谈判,以求分阶段取得成果,这无疑是理性的选择。中美“第一阶段协议”能否达成,内容究竟怎样,让我们拭目以待。

  作者系联合国贸发会议资深经济事务官员 

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