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储贺军:走出香港的法治困境 ——《中英联合声明》第3条和《基本法》第23条

作者:储贺军

来源:政委灿荣博客

来源日期:2020年05月24日

本站发布:2020年05月24日

点击率:141次


储贺军:

中国未来研究会智库专家


(此文章写于2019年)
近几个月来,香港乱云飞渡,社会几乎处于瘫痪状态,警察已经无法控制局面,香港历来标榜的法治社会受到了根本性的挑战。也就是说,香港目前陷入了法治困境,造成这种局面的原因固然是多方面的,有经济,有政治,有个体,有社会,有历史,有未来。
 
香港的特殊性来自于“一国两制”。“一国两制”的具体内容表述,最初体现在《中英联合声明》之中,后来,更为具体地表现在《基本法》之中。《中英联合声明》总共八条,其中第3条以中国政府声明的方式,比较具体全面地阐述了“一国两制”的理念。第3条已经比较高度概括了,但是,第3条的篇幅依然超过了《中英联合声明》正文中其它七条的总和,此外,还要加上附件一里面的更为详细地阐述。这些具体的阐述,均在后来的《基本法》里,有了更为具体的规定。固然,这些都是中国政府的单方面承诺,但是,由于这种承诺表现在一个国际协议之中,就使得《基本法》与中国其它法律有了一个很大的区别,就是《基本法》具有中国政府对于国际社会的比较具体的承诺的背景。由此,如果中国需要修改《基本法》,也必须充分考虑到自身曾经做出过的国际承诺。 此类国内法与国际法的相互联系与牵制,并不是什么新的问题,各个国家都会有,但是,处理方式很不同。对于美国而言,此类矛盾根本不算事儿,国内法优先,不论美国在双边或多边国际协议中,做过任何一种形式或内容的承诺,国内立法该怎么做就怎么做。最为明显、切身的例证,就是美国针对中国台湾省的态度与实践。美国政府与中国签署了三个《联合公报》,但是,美国国会通过了《与台湾关系法》、《台湾旅行法》等一系列法律,公开明确地否定了三个《联合公报》所确立的“一个中国”的原则。 中国政府一向严肃对待自己的国际承诺。将“一国两制”这样一个国内法问题,写入一份国际协议,原因也是多方面的。不应忘记在中英谈判的80年代初,中国还远远没有今天强大,英国也远远没有今天衰落。当时的中国,对于英国、香港、资本主义制度,都充满了仰视的学习态度。今天,我们可以平视这一切了,但,这也不等于说,我们已经具备了可以抛弃国际承诺的实力。我们还必须在尊重国际承诺的基础之上,继续坚持“一国两制”的方针,认真研究如何走出香港的法治困境。 中国需要坚持针对香港的“一国两制”政策,也是目前中国发展的客观需要。“一国两制”并非80年代初的发明,早在60年代,中国就已经开始探讨针对台湾问题的“一国两制”方案了。针对香港,早在1949年的时候,中国就看到了在冷战环境中,新生的人民政权正在受到西方国家的全面围堵和封锁,故此,必须留下一个与西方世界交流、通商的渠道。到了今天,这种考虑仍然有其现实的合理性。以特朗普为代表的西方保守势力,正在把世界引向一个新的两极体系,可以预见在不远的将来,世界将存在着两个若即若离的不同体系。这种不同可能是全方位的,但也不会完全地“老死不相往来”。在这种新的全球两极体系中,香港在不同体系之间的桥梁作用依然不会过时。此外,香港的金融和资本市场基础设施还是非常好的,对于内地而言,保留香港的金融和资本市场地位,有益无害。 由于历史上的原因,香港的反华反共的思潮极为猖獗,大量国际反华势力云集,早在香港回归之前就开始布局,一些外国在弹丸之地的香港,设立了庞大的领事机构,并且花了极大力气渗透到香港的非政府机构和教育机构之中。对于这种局面,《基本法》里是有相关规定的,第23条规定,“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”然而,香港回归已经将近20年了,至今没有完成第23条的立法任务。 《基本法》的第23条极为重要,是中央与香港关系中的一个重要环节,然而,至今处于“落空”状态,构成香港落入法治困境的最重要原因。从过去二十年的实践看,从现在的情况看,香港通过第23条立法,特别是要在立法中,真正实现第23条的立法目的,是完全不可能的事情,而且,距离“50年不变”的期限,只剩下3/5的时间了。针对这种情况,唯一可行方式是中央权力机关的“代位”履行。也就是全国人大依法解释第23条,并颁布适用于香港的单独立法,以解决第23条问题。根据具体立法,内地相关部门可以直接去香港执行相关法律,必要时,拘捕相关人员,并将其带回内地审判、服刑。 


以这样的方式解决第23条立法问题,当然是迫不得已。这样做固然不能解决香港的所有问题,但却可以使香港问题大大简化,使港府的压力大大减低。香港政府面临多重压力,香港模式的自由资本主义正在走向末路,香港政府严格奉行“守夜人”风范,使得其不仅难以彻底解决香港的民生问题,更不能胜任解决涉及中央与香港的关系问题这一重大事项相关的各类问题。在事关法治的核心性基础问题上,香港行政部门是无能为力的,法治是自由资本主义的最基础性前提,只有解决了这一基本问题,香港才能走出法治困境,港府才能有所作为。 针对第23条的代位履行,不涉及中国政府的国际承诺背景,是《基本法》的具体实施问题。只要针对第23条的代位履行严格限制在第23条的本意之内,就不必担心中央针对第23条的代位履行,会使香港失去繁荣。而且,只有为港府减轻了政治压力,才能保护真正的商业利益群体,才能有助于香港继续保持繁荣。 2019年8月23日记于西山

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