Google
  • Google
  • 百度

观察与思考

首页 > 学术与争鸣 > 观察与思考

市域社会治理:从新公众参与到全能力建设

原标题:——以2020抗击新冠肺炎疫情为例

作者:闵学勤

来源:探索与争鸣杂志

来源日期:2020年06月14日

本站发布:2020年06月15日

点击率:73次


  2020年伊始,新冠肺炎疫情迅速在全国蔓延,面对病毒传染及危害的各种未知和不确定性,加之多地封城等前所未有的应急举措,从顶层到基层的各级政府都经受了巨大考验,特别对还未来得及理念明晰和能力建构、又起着承上启下作用的市域社会治理而言,挑战和机遇并存。

  市域社会治理是时任中央政法委秘书长陈一新于2018年6月首次提出的概念,他认为“市域社会治理在国家治理中具有承上启下的枢纽作用。市域层面具有较为完备的社会治理体系,具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力,是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级,处于推进基层治理现代化的前线位置”。同年7月,他在《人民日报》刊登《推进新时代市域社会治理现代化》一文,进一步指出市域社会治理现代化分为治理理念现代化、治理体系现代化与治理能力现代化。市域社会治理是基于大国治理前提下的中坚细分,它立于顶层治理的引领之下,又高于基层治理的网格之上,在规模经济、资源整合以及技术共享等方面都具备可能的优势,一经提出即形成对此的解读浪潮,并从政法委系统向其他领域蔓延。

  从空间视角和政府主体提出的市域社会治理,自上而下给出了行政序列的推进路线,但社会治理的最重要特征之一是治理主体的多元性,或曰多元参与。即便市域社会治理与西方以自治为主的地方治理有本质差异,它以治理为名,须回应治理的各种要义,包括参与、公开、回应、法治、公平和有效等。而自1995年治理一词在联合国被首次明确定义,到党的十八大后进入中国主流话语,社会各界特别是中国公众对此的认知和践行已跨越近十年的周期,其间各类大型公共事件对公众参与治理都起到了推波助澜的作用,互联网技术的日新月异又不断助力公众参与形式和内容的更迭。而这一时点由政府提出以中轴空间为突破口的市域社会治理不得不面对已在一定程度上习得参与治理要义的公众,同时市域社会治理试图建构的以政府为主导的能力建设,也因公众的觉知和行动急需上升到全社会、全能力的建设。当然,这一切才刚刚开始,市域社会治理所要面对的新公众参与场景和社会整体所要提升的治理能力都还未提上议程,一场蔓延全国,并散布于全球的新冠肺炎疫情就直面而来。

  新公众参与下的市域社会治理

  社会治理始终受到空间的约束,这是不争的事实。特别在“中央—地方—基层”三级治理模式中,中央已连续释放“大力推进社会治理现代化”的各级、各类信息,而基层从来不缺少创新精神,更不乏制造典型经验乃至政绩盆景的冲动,虽然基层社会治理创新周期相对较短,也有内卷化的趋势,但近年来基层通过社会治理技术和模式的不断探索,在承接各级政府政策下沉的同时,也在一定程度上承担和化解了局部社会问题。相比较而言,一方面,地方的创新性发挥远远不够,也就是说市域在社会政策制定、治理体系创新和资源统筹等方面的主导性作用,远远没有发挥。另一方面,据国家统计局公布的数据显示,中国城镇化率从1979年的17.9%,一路攀升到2011年末的51.27%,首次超过50%,截至2018年底,城市化平均值已经达到59.58%,也就是说告别千年农业社会的中国正在逐步进入由城市引领发展、由城市反哺乡村的新阶段,市域社会治理不但将推进社会治理体系创新的重点从区县一级向市一级转移,突出市级层面在地方社会治理过程中作为,同时回应了社会转型和变迁的新趋势、人民群众的新期待与新诉求以及时代提出的社会治理新命题。

  除了基层倒逼、城镇化过半等事实,还有一个崭露头角但被忽略的现象,即新公众参与时代的到来。新公众参与(New Public Involvement)这一概念源起于西方,亦被称为新公民参与(New Citizen Participation),或新公共参与(New Public Engagement) ,自美国20世纪60年代中期始,在林登·约翰逊政府推行“伟大社会计划”(Great Society Program)时流行起来。当时联邦政府要求州和地方政府在实施城市改造计划的过程中,必须赋予公民参与管理的权力,这使得公民参与行动进入合法化程序。新公众参与较之于传统的公众参与至少有三大特点:第一,以往公民是局外人,行政管理职业者是专家,立法者是精英利益的代表,而新公众参与试图改变这种角色定位,使公民成为决策者,行政管理职业者成为专家式咨询者,立法者则能回应社区所有居民的需求。第二,对于公共参与的核心界定两者有差异。在新公众参与的情况下,公民并非简单地参与政策的制定、影响政策制定的过程、对政府决策与执行施加压力,公共参与的主要目的不仅是分享政府的权力,同时也是分担政府的责任,是为了建立一个责任共享、利益共担的机制。第三,与传统公共参与的精英理论之偏见相反,公共参与曾经被认为是社会精英的权力与责任,新公共参与拓宽了参与的群体与渠道,所有的利益相关者都可以通过灵活多变的形式参与,不论是社会的中上层阶级,还是贫民,抑或那些低收入的社会阶层。导致西方新公众参与在20世纪中后期兴起的主要原因包括民主政治的包容性、公民公共责任意识的增强以及信息摆脱地域限制等。这些都促使公众走向前台,他们以自身所拥有的智识在合法的政策许可下参与、谏言并执行。但是新公众参与实践与预想的一样困难重重,有学者提出两个经典问答:各国政府真的准备好放弃对决策过程的控制了吗?简单的答案是“不”。更大的问题是公民是否准备好挺身而出?而这个问题的答案是“也许”。甚至有学者历数20世纪60年代至该世纪末的研究,悲观地认为很少有研究成功地将公民参与和政策或政治结果联系起来,相反倾向于采取理论方法并假设效果来回避实证问题,但更多的学者看到了西方多国政府从法律及政策制定,到时间和成本的更多投入来推动新公众参与,也看到公众从参与投票,到参与环境、邻避、女权和种族等新社会运动等来扩大自己的话语权,同时还发现更高的公民参与度增强了政策的响应性,相比公民个体、公民小组在推进各类公共事务方面具有很大的潜力,公民加大参与、更积极的招募和更激烈的行动将会提高当地公共产品和服务质量,等等。

  与西方公民社会发育较早不同,改革开放前中国的公众参与多以动员式、总体式为主,真正意义上的自主性公众参与于20世纪90年代初才开始兴起。经过30年的实践,如今公众参与已逐渐成为城市规划、环境治理、政策评估等多方治理的制度安排。公众从理念认知到行动选择经历了快速变迁,特别是近十年来,随着移动互联网的兴起,在线公众参与成为中青年群体的重要介入方式,并反过来影响线下参与。在短短的30年国内公众参与历程中,至少有三波浪潮:第一波与西方新公众参与的早期相似,即环境参与、邻避运动等负向的、维权式参与形态较多,这与中国房地产市场的开放及民众开始拥有物权有关,大量的旧城拆迁、新城开发让部分百姓在空间移转中权利被侵害,他们意识到只有参与才能维权。第二波公众参与浪潮的标志性节点是2008年的汶川大地震,几十万志愿者迅速集结到四川,形成不容忽视的抗震救灾力量。许多学者将2008年视为中国的志愿者元年,这意味着公众参与从保护个体利益的维权式参与,走向以公共权益保护、公共利益提升为主的团体性、社会性更强的公民参与。与此同时,2008年出台的《环境信息公开办法》、2009年出台的《规划环境影响评价条例》等也将公众参与逐渐纳入法制化轨道。第三波浪潮得益于移动互联网技术的普遍应用,以及与此几乎同步兴起的新媒体时代的到来,有学者指出:“媒体社会化背景下我国的公民参与显然是一种全新的政治生活实践,其本质上即是一种新公民参与运动。可以说,我国公民参与已进入一个新阶段,新的公民参与时代已悄然来临。”

  如果说西方新公众参与是以合法化、制度化、规模化和全过程化来区分于传统的公众参与,那么对国内公众参与而言,新旧参与的分界线出现在人们普遍提升的受教育程度、参与意识,以及与移动互联网时代、自媒体时代和社会组织扩张时代的汇合处。近十年,新公众参与在突发公共事件中的作用尤为显现,几乎所有重大公共事件都会激发网络舆情,数以千万计甚至亿计的公众都有机会通过各类网络平台加入公共事件的信息分享、热点商议和政策应对中,伴随党的十八大、十九大的各类顶层制度设计,除了在线式、新媒体式参与外,协商式、大数据式参与也成为新公众参与的重要特征。由此对中国而言,所谓新公众参与,笔者认为是指在移动互联网时代之后,基于自媒体和社会组织的迅速发展,并在一定的制度许可之下,相对有素养的公众通过线上线下的各类渠道,以和平理性的方式嵌入公共事件,表达心声、提出谏言,并付诸行动,对解决问题和社会前行达成一定效用的参与行为。

  相较国内新公众参与兴起的时点,社会治理进入中国并成为政府主流话语起始于2012年,也即党的十八大之后,两者几乎同步。之后经历社会治理理念及实践的逐渐培育、孵化,特别是有关社会治理顶层设计的步步推演和基层治理的多维先发、创新,到2018年市域社会治理提出,走过了一个由宏观到微观,再由微观到中观的过程,并与新公众参与的勃发期相遇。参与对于社会治理而言一直是首要关键词,社会治理的去中心化、去权威化依赖的就是多元参与,而在新公众参与视角下研究市域社会治理,直接影响对市域社会治理多个层面的理解。

  首先,有关市域的界定。一种观点认为市域是指地级市的行政区域范围,既包括城镇区域,也包括农村地区,或认为“市域”应该主要指设区城市的行政区域和层级(包括副省级城市、省会城市、计划单列市),以设区的市为单位的社会治理具有更大更明显的优势,特别是地方立法权优势和资源统筹协调优势,且市域治理以城区为重点。还有一种观点认为“所谓市域,当视为包含一定乡村在内的自成一体的空间体系,聚集了一定规模的人群,内部形成了相对完整的分工和交换体系,同时也在全球分工体系中居于特定的位置。如今讨论市域社会治理,必须放到中国城镇化进程和世界城市发展的大势中来予以定位”。对标西方新公众参与合法化、制度化的视角,笔者认为目前323个拥有地方立法权的城市(或自治州)作为市域范畴的界定较为合适,2015年《立法法》修改后,全国289个设区市、30个自治州和4个不设区的地级市(广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市)拥有地方立法权,这323个城市(或自治州)的立法权来之不易,作为连接中央和基层的中枢,且以地方立法为切入口,对探索新公众参与下的市域社会治理有先行先试的作用。

  其次,市域社会治理行动逻辑及突破口。市域社会治理不是凭空而出的,它有近十年的地方和基层治理探索经验:自21世纪以来连续举办八届的“中国地方政府创新奖”和三届的“中国社会创新奖”,以及首届“中国城市治理创新奖”(2019)等产生了近4000个案例,在汇聚地方和基层治理各级各类创新实践的同时,也由下至上开展了多场地方和基层竞赛,涌现出诸多创新样本,包括浙江的“最多跑一次”、诸暨的“枫桥经验”、温岭的“民主恳谈”;江苏栖霞的“不见面审批”“基层大数据治理”,鼓楼的“基层协商”和太仓的“政社互动”;北京的“街乡吹哨,部门报到”;上海的3.0版即“上面千条线,下面一张网”;成都的“楼幢自治”和“社区营造”;广东广州的“城市治理榜”、深圳的“儿童友好型城市”;山西朔州的“朔城街坊”模式;甘肃兰州的“市民城管”等。这些地方和基层治理经验无一例外均涉及新旧公众参与,以此为基础,市域社会治理需要直面四个问题:基层经验是否可放大到市域、市域的探索是否能在全国推广、目前的实践是否有可持续性、新公众参与下的市域社会治理的突破口在哪里。对于323个拥有地方立法权的城市(或自治州)而言,上述四个问题可归纳为以新公众参与为契机或突破口,在分析、回应、预判新公众参与在基层和地方的形态、规模和走向的基础上,如何建构和完善市域社会治理的能力及体系建设。

  再者,市域社会治理必须回应时空对接的问题。从空间视角提出的市域社会治理在时点上恰逢国内的新公众参与浪潮,这并非偶然,而是新公众参与在规模化、公开度和有效性上与社会治理的理念完全吻合,因此市域社会治理不能像起步阶段的基层治理那样摸着石头过河、各走各的道路、各试各的创新,而应正视新公众参与对社会治理带来的可能冲击,时时回应公众的诉求、倾听公众的心声,并在市域空间,利用具有集约效用的市域平台,寻找推进承上启下、条块融通、政民互嵌和区域共享的治理模式。

  公共突发事件下的市域全能力建设

  处于时空交汇处的市域社会治理,未曾料想迎面遭遇2020年冬春之交的新冠肺炎疫情。这场疫情一波多折,全国14亿人口共同经历了恐慌期、出行管控期、医护用品紧缺期、小区封闭期和开工不得宅家期等。至笔者完稿时,湖北以外陆续有序复工,武汉及周边还未进入平稳恢复期,可以说政府与公众一起面对防疫救治的应急、封城停工的应急、人流管控的应急、信息发布的应急、社会心态的应急和复工返工的应急等,几乎所有的治理手段、治理体系和治理能力都经历了大考,而公众参与在此期间至少呈现以下新的特征:

  (一)公民性参与

  公众参与仅仅是公众嵌入社会的行为和实践,即使有一定的量的累积,它是否能真正影响社会和推动社会还需打个问号。而公民性参与基于每个参与者的公民身份,他们出于承担公共责任和维护公共权益的使命而参与公共事件、为公众发声或请命,即便没有一定的规模,但从参与性质、内容和意义上相比普通的公众参与要影响深远。疫情初期,有医生凭借自己的医学常识通过微信平台告之亲朋好友和相关部门新冠肺炎的人传人现象,这些医生将新冠病毒最初的传染信息释放出来,是专业精神驱使,更是为保护更多的他者。类似这样的公民性参与在疫情发展过程中不断涌现,例如武汉快递小哥从运送医护人员发展到组织庞大志愿的哥团队参与防疫救治等。

  (二)激发式参与

  这场疫情带来的历史罕见的超大城市武汉封城、全国31个省市先后启动重大公共突发卫生事件一级响应,以及世界卫生组织宣布其为“国际公共卫生紧急事件”等,让身处中国的所有公众不能置身事外,无关年龄、性别、阶层,他们需要了解疫情并自保,其间相当多的沉默大多数被激发,他们中的一部分由长期潜水转向偶尔发声;由于对病毒的常识都是新建,对疫情的扩张都不可预知,对一级响应的日常体悟大多也是首次,公众不停刷新各自偏好的媒体平台,对在线信息的依赖度急剧上升,与疫情相关的文章很容易获得10万+的阅读量;当然,由于公众的鉴别力有限,各类参与很难杜绝谣言,公众常常既是谣言的受害者,同时也是传播者。这样井喷的、四面八方涌来的应急式、激发式参与,不一定能带来常态的、日趋良性的公众参与,但与西方公众参与历程相同的是,每一次重大公共事件都有机会将公众参与引向一个新的阶段,而这几乎也是人类进步的一般性规律。

  (三)规模化参与

  面对疫情被激发而出的公众参与直至2月6日达到高峰,几乎整个微信朋友圈都在为李文亮医生秉烛祈祷。截至2月7日下午16:28.微博上有关“李文亮去世”的话题阅读量达到4.5亿,讨论35.2万。利用“知微传播分析软件”分析该事件相关的微博信息可发现,其事件影响力达到63.7.2月6日晚21:30至2月7日凌晨的相关微博量达到峰值,央媒中有37.9%参与了报道,高频词凝聚了所有参与者的情感,来自北京的民众参与发声最多(22.6%)。来自两微平台的公众参与虽不能代表全部,但是相比2003年非典事件所处的互联网早期,移动互联网下的大数据分析可以将这场超大规模的公众参与清晰呈现,无论对个体、组织还是政府都是幸事。

  (四)反思式参与

  这场新冠肺炎疫情病患体量大、救治抗疫耗时长,甚至连传谣和辟谣一天都要上演几回,公众参与除了大量的声浪来自线上外,在参与内容上更多的怀疑式参与、批判式参与和反思式参与也得以激活:为什么火神山医院、雷神山医院建成后床位仍不够用?为什么发热患者要下沉到社区而不是征用附近宾馆统一隔离?为什么“应收尽收”政策下仍有被遗漏的患者?为什么武汉的社区管控、超市人流疏散还不如其他地域来得力度大?为什么武汉创建的“民有所呼,我有所应”基层治理创新平台没有有效发挥作用?……在抗疫进程中,公民性的、激发式的和规模化的参与在很大程度上带来一定的信息对称,与长时期同一种声浪相比,许多民众在这场疫情中习得了反思式参与,即使这样的参与在这场全球瞩目的疫情面前仍显得极为稀缺。

  与此相对应,不仅是武汉,几乎所有市域都是首次面对这场超大规模疫情,更是首次应对疫情之下与之伴随的这场不断聚合、不断迭代、不断升级和反思的新公众参与,除了每天必须发布疫情最新状况和分布、病患救治效果如何、确诊和疑似患者行踪追溯、基层管控措施是否得力、医疗和民生物资保障是否到位、社会捐资捐赠如何、复工如何有序推进等,各市域城市的治理水平和能力在公众参与的聚光灯下被全国民众用来比对、放大。与日常治理不同,在这场超大规模的突发疫情下,市域治理中所需调用的全部能力(本文简称为“全能力”)都在接受挑战。这些能力有些对付日常还够用,但在防疫进程中其实战提升和能力突变捉襟见肘;有些是日常正在不断建构,还来不及完善就要拿出来试枪比武;有些是市域各级还未意识到,疫情当下倒逼政府和社会必须将治理能力武装到牙齿,而这些在此次新公众参与的大潮中被暴露无遗,被推波助澜。笔者尝试进行市域治理全能力建设的日常和应急比较,如表1所示。

  表1列出的六大能力作为市域社会治理全能力建设的一级指标,就日常而言主要基于:(1)“公众参与能力”。主要应对近些年社会治理中公众参与程度不均衡、中青年群体弱参与、参与平台相对单一、参与效度不够、参与的可持续性不足等突出问题,通过在市域范围内率先为公众参与铺路搭桥、提档升级,进而影响基层及更广泛层面的公众参与水平,来提升公众对社会治理的直接体悟和获得感。(2)“政社互动能力”。近十年在国内相对发达地区有明显的提升,但对大部分中等及相对不发达市域而言,政社互动还只停留在文件层面。提升政社互动能力既是对社会运行的要义、社会治理理念的深化认知,也是不断尝试自上而下或自下而上的联动可能,“政社互动能力”还是检验一个地方资源整合、权力让渡和扁平治理的重要指标。(3)“协商共治能力”。呼应不断升温和扩大的地方协商实践,自2015年两办下发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以来,“协商”成为社会治理中的高频词,各地也不断涌现有关协商民主的实验和案例,但是如何协商、协商的规则和模式、协商决策如何合法执行、协商如何导向民主等还未被普遍习得经验和能力,同时提升“协商共治能力”对获得市域社会治理现代化的操作化路径也有直接影响。(4)“回应监督能力”。在治理时代尤为重要,“回应”既是社会治理的关键词,也是笔者在分析全球52个国家政府质量数据后获得的首位评价指标,在市域社会治理现代化进程中,治理主体与客体之间、政府与社会之间、市域与基层之间、部门与区县之间都需要高频度、高质量的回应和相互监督,这也是治理区别于管理的重要表征之一。(5)“数据治理能力”。用以应对信息化时代和大数据时代的来临,包含大数据治理在内的数据治理,无论是理念、方法、实践还是相关人才储备和相应技术支撑等各方都未准备好,大部分地方可能还未找到数据治理的真正要义,就要面对大数据治理的全方位侵入。特别是大数据治理在数据共治的全域观、数据挖掘的主体性、数据分析的结构化、数据决策的精准度和数据共享的安全感方面将为市域社会治理提供足够的技术支撑。(6)“平台运营能力”。针对信息社会、智能社会急促催生的各领域平台及其运营,在全球范围内平台型治理研究仍处于起步阶段,其具体操作路径、各行动主体的角色定位、公共平台的运行管理以及未来可能面临的挑战各方均知之甚少,治理平台搭建和运营的复杂性远高于商业平台,更何况社会治理来到中国还不到十年,政府与社会要携手推进市域平台型治理需要克服诸多难点,包括理念的更新、技术的嵌入、路径的选择、平台的建构和运营等。

  市域社会治理提出不到两年,全能力建设也才刚刚开始,但新冠肺炎疫情的肆虐蔓延直逼各市市域能力的急速提升,抗疫场景几乎可以用上述六种市域社会治理必备能力综合起来进行描述。对于任何一个市域而言,疫情当下,无论是居家隔离、参与管控,还是信息共享、救人自救,几乎触及每一个人,比其他公共事件更能激发起全民参与。而市域政府能否做到信息公开、问题公开,并做到决策正确、行动果敢,直接影响公众对当地政府的信任,进而决定能否与政府携手共克时艰;那么市域政府要做到正确决策,必须俯下身来与相关专家协商,才有机会与抗疫各基层、各团体及所有民众携手共治。相比非典,这次疫情更胶着,其传播和救治存在更大的不确定性,市域政府需24小时关注疫情变化,时时回应当地民情,对于救治信息、物资捐赠等问题同步启用常态和应急监督机制。数字时代所有与疫情相关的数字信息需准确透明,能用尽用数字治理小程序、软件、APP等,当然公众也需具备每日阅读、研判数字信息的能力才能应对疫情下的日常。总体而言,疫情之下几乎所有国家机器和社会机器都在高速运转,市域决策层要有能力调度各级平台、各类资源和协调各类矛盾的能力,并让民众充分享受市域平台可能的优势。

  公众参与、政社互动、协商共治、回应监督、数据治理和平台运营这六项能力建设在抗疫时期几乎被公众用来检测和比较各大市域的治理绩效,例如疫情初期,河南各市的全民参与式管控一时得到全网点赞;疫情中期杭州每日回应新增病患情况,并用大数据模式跟踪密切接触人群,杭州红会每天公布收支信息,均被公众点赞;在恐鄂情绪下,南京等地主动接纳海外回国需集体隔离的旅客,同时南京也因其未雨绸缪建设了全球唯一获过IBMA国际项目大奖的大型传染病医院项目而被点赞;面对返城复工问题,苏州率先出台保护企业共渡难关的政策举措,宁波、义乌等市包火车专列运送复工人员返岗,等等。当然,面对市域社会治理的初级阶段和疫情的突如其来,没有任何一个市域城市能向公众全方位地展示其全能力建设成果,不仅如此,还经常因某方面的疏漏,或不及时、或没有经验等遭受公众质疑。但总体而言,哪个市域信息公开越彻底、公众参与越积极、政社互动越到位、回应监督越及时、数据治理越专业、平台运营越娴熟,哪个市域抗疫战役就越主动、越有胜算。

  市域社会治理的时空取向和全域突破

  以空间视角提出的市域社会治理,在启航的前两年即遭遇前所未有的新冠肺炎疫情,在体系和能力远未准备好的情形下迎来全域大考,这一时空对撞为市域社会治理留下了诸多机遇和挑战。

  就时间窗口而言,正如前文所述,在新冠肺炎疫情肆虐之前新公众参与时代已经来临,无论政府和社会各界是否准备好,未历经城邦社会的中国民众在经济发展和互联网技术变革的共同触发下,相比改革开放之初已拥有一定的参与意识,其参与通道、参与频度、参与模式和参与内容等方面都要丰富许多,这迫使市域社会治理的推进必须与新公众参与相呼应,新冠肺炎疫情的汹涌而至在加速新公众参与的显性化、规模化及反思性的同时,直接逼问市域社会治理六大能力的建设情况。这意味着政府与社会各界一边防疫抗疫,一边必须调用或习得六大能力来筑起应对高墙;就空间取向而言,笔者将323个拥有地方立法权的市(或自治州)作为市域界定,一方面凸显法治为本、法治先行的意义,另一方面也为全能力建设提供权力保障。抗疫进程中,在没有太多参考经验、缺乏更多专业支持的情形下,市域几乎扛起了地方治理大旗。相比基层,他们有更多的决策权和资源调配能力,相比高层,他们需要直接面对一方百姓的安危和呼声,无论是出入防控还是救治救济,他们需要第一时间做正确决定,并立刻行动。而公众参与、政社互动、协商共治、回应监督、数据治理和平台运营等能力几乎要同步运用、同步推进,并且不能有任何差池和懈怠,因为事关国运和百姓安危。也就是说,一定规模和一定立法权限下的市域在空间上具备相对合适的体量和政策权限,应对日常或突发公共事件时具备一定的规模效应和规模经济。

  在特殊的时间维度和位于中轴的空间维度交汇之下,市域社会治理不是政府独有的使命,它需要政府、市场和社会三足鼎立、共同出击。以往学界和政界在破解某一类治理问题时,比较常规的方式是为此建构一套指标体系,然后逐一对照落实,这一解决方案看似体系完备,但不容易找到着力点、发力点,或者说不能在短时间内解决关键问题。而此次对抗新冠肺炎疫情对市域社会治理在短期内上一个台阶提出了新要求,陈一新作为中央抗疫指导组副组长在武汉督导战疫时指出:“抗疫中市域社会治理有许多创新经验,但也暴露出不少短板弱项。我们要把加强市域社会治理体系和能力现代化,作为撬动国家治理现代化的一个战略支点来抓。”作为国家治理体系的一部分,市域社会治理应当更多承担突击队的职责,2020年这场新冠肺炎疫情正是对每个市域提出了这样的要求,没有犹豫的时间,更来不及去建构体系,只有在短时间内用全能力去应对、去突破。

  在大部分区域性突发公共事件面前,例如无锡高架桥坍塌事件、重庆万州公交车坠江事件等,公众对此的主要期待是信息公开、回应监督等,而这场新冠肺炎疫情波及面广、持续时间长、不确定因素多、人人存在风险、经济损失巨大,抗疫期间市域治理几乎全时段、全方位经受考验,并与其他市域始终处于比对中,如果仅有回应监督能力、没有数据治理能力,仅有日常政社互动、没有应急政社互动,仅有社区范围内的小商小议、没有专家型和突发型的共商共治,仅有行政部门的常规协作、没有“政府—企业—社会”共营的平台化协作,那么重大公共事件面前,市域社会治理就可能出现崩塌,至少也要受到公众质疑,或让地方的常态体系遭受重创,更何况随着新冠肺炎疫情在世界各地的急剧蔓延,抗疫常态化已基本成为共识。因此,新公众参与特别是在这场超大规模、影响深远的抗疫之战的昭示下,市域治理的全能力建设其实有不同于以往的路径依赖。

  (一)平台运营为先,应急回应为上

  近十年来,伴随着移动互联网的崛起,以跨界互通、合作共享和用户思维为主导的平台型经济迅速成为新经济的主流,并带来城市商业形态和居民消费模式的颠覆性变革,平台型经济向社会领域渗透复制,正在逐渐形成的平台型社会治理既是践行党的十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”,也是顺应中国经济高速发展之后可能的社会发展大潮。目前类似市域各级各类的政务平台、指挥平台、协商平台、投诉回应平台及区域一体化平台等的搭建和运营基本处于各自为政、数据孤岛的状态,大部分平台由政府一手打造,用户或被行政强制加入,或偶尔上线长期离线,缺乏经济平台的粘性和时时更新、服务下沉的特征,在大型公共事件面前,它的碎片化、散装性就会暴露无遗。真正的平台思维、平台运营需要至少回答四个问题:平台内的信息交互是否扁平化?终端每一位用户的发声是否都能听得见?任何专业类问题是否都能有“课代表”来解读?关键事件之下是否有一键求助和应急回应?特别是应急回应,即突发公共事件到来,平台立刻可以专业地面对各种诉求,并提出相应解决方案,几乎成为检验一个平台是否有效并可持续运营的重要指标,就像救火经常需要演练一样,平台治理的应急训练应纳入常态。当然由于平台型治理的理念超前、系统集成、技术叠加和多维嵌入等特征,在中国的基层试验才刚刚起步,市域层面还未有典型案例呈现,而这场大疫加速了各级对平台型治理的呼唤,对经济、社会、公共卫生和日常生活等各类资源无缝对接的渴望、对市域全能力建设并能向各领域平移的期待。

  (二)公民参与为本,协商共治为优

  新公众参与的重要特征之一是公民性凸显,即负有公共责任担当和公共权益保护的参与行为成为引领。与一窝蜂的盲从式参与、无脑式参与相比,公民参与展现了人存在的基本社会意义,衔接了个体与社会之间的断层,特别是在后现代、个体化盛行之下,公民参与在极大程度上填补了个体的社会虚无感和归属感,并为政府良治、社会良性运行提供可能。但是从公众参与走向公民参与,除了个体觉醒外,社会整体提供的协商机制是否完备、是否随时可调用、是否成为主流和路径依赖才是需要优先考虑和推进的。可喜的是,党的十九届四中全会传递出信息,顶层设计已将协商民主建设作为国策之一,基层也已为“有事好商量、众人的事众人商量”做了诸多尝试,甚至政协也被作为专门协商机构而进行重新定位,但目前市域范围的协商共治才刚刚拉开序幕,市域各类组织之间的大协商理念、大协商平台和大协商机制尚未形成,公众参与从普通的有事议事到无事协商,从应急时的盲从参与到常态下的反思式协商,从线下邻避式参与到线上线下随时围炉协商,这些均需要足够的时间去培育和实践。如果假以时日,社会各主体将公共事件的应对协商作为惯习,并有流畅有效的市域协商平台可以调用,也通过实践获得足够的协商能力,那么通往规模化的公民参与就成为可能。

  (三)三位一体为基,数据治理为实

  以往基层治理中常常会提及并运用到政社互动,一方面政府毕竟是有限政府,需要协同其他社会组织的力量来推进落实各项施政纲领;另一方面国内80多万家正式注册的社会组织中大多数需要通过承接政府购买来维持运营。近十年来的基层政社互动正在从文件走向实践,虽然其双方的互动诚意、互动能力还有待提升,但不得不说政社互动正在成为刚需。而市域治理的结构及规模远超基层,仅有政社双方的互动,没有市场经济的支撑,没有政企社的全方位互动和全能力建设,在大型公共事件、关键事件面前,市域治理仍然有短板,依旧难以形成360度响应的局面。漫长的东西方历史进程中,政府、市场和社会中的三位一体始终是治理良善的追求目标,而大多数事实是三者各有倚重,互相之间的制衡大过联动、越界大过协商,日常往往缺少纽带,而突发公共事件来临时必须携手又无从下手,这次抗疫中各国各地仓促上阵,鲜有政企社三方完美联手的案例。基于政府主导下的中国市域治理,在新公众参与的历史节点上,比任何时候都需要回应社会、企业与政府,特别是市域政府互动的机制问题、方法问题。实际上各地都在探索三者常态化携手合作的路径方法,即建构什么样的治理模式既可以满足日常三方的互通有无、协作共享,又可以在应急时三方共同应对、共克时艰。正如近两年自建信任系统的区块链盛行一样,一个正在释放的信号是在市域治理中全方位引入数据治理特别是大数据治理,让政企社渐次共享数据平台,让不带有任何成见的数据以及所有创建数据、运用数据和分析数据的主体穿梭其间,或可成为三者的纽带,成为第四方。不过,这并没有太多的历史经验,而中国上下快速推进的信息化、智能化进程,已走过了政府宏观布局、基层不断试错的初级阶段,此时市域有政府的顶层设计可以仰仗、有前沿的数据技术可以调用、有基层的各类经验可以采纳,数据治理不仅可能成为市域社会治理全能力建设的突破口,还有机会成为路径依赖将市域治理锻造为大国治理的发力点。

  综上,相比国家治理和基层治理,市域社会治理日常担负中场、中枢的职责职能,突发公共事件袭来,国家总体施政、基层体量太小,市域就需冲到前沿勇担先锋和突击的角色。所谓养兵千日用兵一时,新公众参与下,市域全能力建设急需在日常完成各类试错创新、模块演练,并将此次抗疫的经验教训沉淀下来作为市域常态化治理的必备,才能有机会在中央和基层之间加固中段、中层的社会治理实力,起到承上启下的作用,并对全球社会治理的进程提供中国模板。


  闵学勤:南京大学社会学院教授

  本文原载《探索与争鸣》2020年第4期

相关阅读:

评论:

关闭窗口
此处显示新 Div 标签的内容