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李晓:全球治理困境与中国面临的挑战

作者:李晓

来源:珠海市横琴新区智慧金融研究院

来源日期:2021年07月28日

本站发布:2021年07月28日

点击率:87次


       如何定义当今时代的全球化?是一个非常重要的问题。三年多来,我曾在多个场合讲过这样的观点,今天的全球化态势用所谓的“逆全球化”“反全球化”等来表述是不准确的,应该用“全球化分裂”来描述。它主要表现在世界上最大的两个经济体之间,在有关什么是全球化以及相关理念、规则和行动等方面产生了重大分歧,甚至走向破裂。两者不是相向而行,而是背道而驰。大国博弈以及突然而至的疫情无疑是加剧全球化分裂的重要原因,但它们无法解释当今全球化分裂的根本原因,也无法说明全球化进程所呈现出来的诸多问题或困境。

  一、全球治理面临的主要困境是“全球治理分裂”

  第一个困境,主要大国之间在价值观、意识形态领域发生分裂或对立。

  经济全球化的快速发展,在使得管理全球经济或者说“管理全球化”的任务变得更为重要的同时,也更加困难,因为“管理全球化”的本质是政治协调与合作。实际上,布雷顿森林体系运行的重要基础,就是大国之间的政治协调与合作。自上世纪80年代尤其是90年代以来,经济全球化的发展速度远远超过了大国间政治协调、合作的水平与能力,这是导致大国之间的政治冲突的重要背景。从这个意义上看,全球化分裂意味着“管理全球化”进程的失败。

  上世纪末全球治理的兴起说明,一方面,全球化发展所引发的一系列矛盾和问题导致全球秩序失衡,人类社会出现越来越多的需要共同面对和解决的矛盾、困境;另一方面,由于缺乏一个全球性的最高权威机构的协调与组织,不同文化、发展水平的国家之间的相互理解和信任程度非常低,而全球治理得以实施的重要前提条件之一,就是不同国家尤其是大国之间在一些全球治理的重要领域达成共识,不仅包括对双边和多边利益的共同认知,更有关乎人类生活和社会进步的价值观领域的共识。

  在彭慕兰、巴里·布赞、乔治·劳森和理查德·鲍德温等许多学者看来,19世纪的世界出现“全球转型”,也就是“中心—边缘”秩序得以形成或出现东西方“大分流”的重要原因之一,是包括“进步的意识形态”在内的现代性的形成与发展出现差异,“思想交流成本”使得以技术作为推动力的全球化进程在世界各地遭遇不同程度的矛盾、阻力,最终导致全球范围内不同国家之间形成巨大的经济、社会发展差距。

  历史经验证明,价值观或意识形态共识是全球治理拥有合法性的重要基础。全球治理体系的规则与其行为主体所信奉的社会公共观念、文化、价值观具有更多的交集或一致性,是全球治理能够得到顺利开展的重要前提之一。

  第二个困境,是大国的国内治理与全球治理诉求之间发生严重脱离或分裂。

  理论上讲,一个国家在全球治理体系中的地位、作用及其能力,是其国内治理水平、状态的自然延伸,国内治理与全球治理是一个互动的过程。但现实中,一个国家内部的治理能力、水平同其参与全球治理的诉求之间往往存在着很大程度的背离,而大国博弈和疫情则明显强化了这种分裂。

  一方面,美国经济金融化发展所带来的贫富两极分化、中产阶层破产与政治极化,使得新自由主义趋于破产。历史经验证明,凡是市场无法发挥作用的地方,往往孕育着法西斯主义和各种激进主义的温床,将社会的不满与愤怒转向外部世界,将使全球治理面临巨大的困境。

  另一方面,大国博弈使得以往那些支持全球化发展的政治因素遭到大大削弱,而疫情的冲击更是刺激各国加强了相互间的边界意识、领土意识、主权意识和民族意识。这些因素使得以往经常出现的“全球治理失灵”转变为更加严重的“全球治理分裂”。以美国为首的西方国家在贸易、投资、科技和金融等诸多领域的规则构建中采取的“去中国化”,正是这种“全球治理分裂”的表现。

  全球治理作为一种政治管理过程,同政府统治一样需要权威和权力,其目的是为了推动正常的社会秩序,但无论是从两者所需权威的性质、权力运行的向度还是实施范围等方面来看,治理是区别于统治的概念。对于主权国家而言,全球治理提出了远比国内统治更为严格的要求甚至是挑战,主要包括两个方面:一是全球治理所关注的,并非仅仅是不同文化传统、不同政治理念和不同发展水平的国家之间的利益及其纷争,更有它们针对全球性问题的认知与理解能否达成共识,其相互间价值观交集的大小,或共识的多少,决定着全球治理的范围、规模及其可行性;二是积极参与全球治理的愿景与行动对国内治理体系及其能力提出了更高的要求,全球治理作为一个协商过程,是对所有参与者进行身份重塑的过程。因此,参与全球治理不仅是现有的国内治理模式向外部世界的延伸、扩展,也决定了这种参与首先是一个国内改革过程,一个国家国内治理体系的改革及其绩效,决定着它在全球治理中的地位与影响力。

  第三个困境,是作为美元体系上层建筑的单边主义,使得全球金融治理困难重重,尤其是美联储货币政策及其可能造成的巨大风险同全球金融稳定目标之间发生严重分裂。

  早在1995年,全球治理委员会发表的《天涯成比邻》报告就明确指出,全球治理能够提供的基本国际公共产品的第一项,就是“系统的金融稳定”。事实上,自上世纪70年代初布雷顿森林崩溃以来,全球金融稳定便成为关乎世界经济、政治发展走向的全球治理课题,能否围绕金融稳定构建有效的全球治理,其重大意义远远超出贸易摩擦、纠纷等领域的全球治理问题。

  必须认识到,金本位制度作为一种重要的经济基础,其上层建筑是大国势力均衡。与此形成鲜明对照的是,美元体系的上层建筑是单边主义,即美元体系所拥有的独一无二的结构性权力是无法与他人分享的,其运行依靠的是美国一家独大的霸权力量,同时该体系也是维系美国霸权的核心所在。然而,正如势力均衡随着大国实力变化无法维系一样,美元体系的单边主义性质在给世界带来一定时期和一定程度的稳定的同时,也孕育着无比巨大的矛盾和风险;从2008年到2020年,全世界目睹了美联储一次又一次超级QE政策对全球金融稳定带来的海啸般的冲击与影响。但无论是2008年全球金融危机之后还是在此次疫情冲击下,美国经济均表现出率先复苏、增长的态势,而其他发达国家和发展中国家则一直深陷危机当中,步履艰难甚至难以自拔。这充分表明,美元体系的金融市场逻辑,就是金融资本独享越来越多的收益,而美元体系的运行成本与风险却让越来越多的其他国家来买单。

  显然,美国日愈强烈的单边主义货币政策及其可能造成的巨大风险,同全球金融稳定目标之间正在产生越来越大的裂痕。如何约束或遏制美国在货币金融领域中的单边主义倾向及其为世界带来的伤害,谋求全球金融稳定,成为全球金融治理领域的重大课题。

  总体来看,迄今为止的经济全球化进程所积累的各种矛盾与问题,使得全球金融治理面临着四个方面的重大挑战:一是全球经济失衡作为美元体系运行的前提条件,正在遭受美国贸易保护主义的巨大冲击,并在很大程度上影响美国作为全球最终商品市场提供者的地位与作用,破坏美元体系运行的基础,进而加剧美元体系的单边主义倾向。二是大国博弈加剧了主要国家之间有关全球金融治理理念的差异,美国等发达国家试图构建更高水平的“规则联盟”的做法,同中国主张构建以合作共赢为核心的新型国际关系、谋求更加包容性发展的人类命运共同体理念和政策之间,存在着明显的分歧。三是在全球金融治理的行动上,美国企图通过货币金融、投资等领域的规则来“规锁”中国,实现全球治理的“去中国化”,例如通过构建全球央行货币互换机制即C15,来组建主要国家央行间“未经选举的权力”的全球联盟,等等。四是全球金融治理权力分布失衡的状态呈现继续扩大的趋势,无论是IMF、WB、WTO还是G7、OECD,更多地体现着以美国为首的发达国家的权力,虽然在2008年以后G20的地位与作用有所提升,但实事求是地讲,G20在运行效率与合法性等方面都存在诸多问题。

  这里,我要指出国内学术界关于全球金融治理的两个误区。

  第一个误区,是认为国际金融治理机制已经从G7时代过渡到G20时代。虽然G20从1999年的部长级会议到2008年全球金融危机爆发后升格为首脑峰会,并被正式确认为促进国际经济合作的主要平台,但G20依然面临着一些短期内难以解决的矛盾和问题:第一个问题就是G20机制及其制度安排的效率存在着天然缺陷,即按照集体行动的逻辑,一个组织的成员越多,政策偏好便越是分散,达成妥协或一致的机会或可能性就越低,制度效率低下的问题将长期存在;而且,G20的决策机制主要是通过协商达成共识,没有正式的投票机制,不仅决策效率低下,其决策结果缺少强制性,实施效力不明显。第二个问题是G20机制及其功能的加强具有明显的应对危机的机会主义色彩,它受到美国高度关注本质上是美国为应对全球金融危机或者说为了转嫁金融危机的成本而采取的权宜之计,即利用发展中国家尤其是新兴经济体的力量来帮助以美国为首的发达国家度过难关,一旦危机过去,G20的地位与作用在很大程度上遭到削弱,尤其是在金融领域全球治理中的影响力已经大打折扣。实际上,G20虽出现了机制化趋势,但它仍然是一个全球性论坛,所达成的协议也不具备法律约束力,体现的至多是部分的结构性权力的分散,而非权力转移。第三个非常重要的问题在于,不同国家间国内金融治理的水平、能力影响着它们对全球金融治理的认知与理念,制约着它们在全球金融治理中的行动及其影响力,这不仅体现在发达国家之间,更体现在发达国家与发展中国家之间。新兴经济体自身金融发展水平的落后,是导致它们在全球金融发展与治理进程中地位难以提升的重要原因,二十多年来,我们尚未发现新型市场国家的金融发展出现显著进步的迹象,或者说它们与美国等发达国家金融实力的对比发生了明显有利于自身的变化,因而那种认为国际金融治理机制已经从G7过渡到G20时代的观点,是值得商榷的。

  相应地,第二个误区是将新兴经济体经济增长速度与经济规模快速提升作为它们应该拥有更多的金融权力的依据。这是一种非常流行的观点,但它既不符合金融发展的理论,也不符合金融发展现实。金融与贸易的一个重要不同就在于,相对而言,贸易增长是经济增长的直接后果,而金融发展则是一系列规则、法治和制度演进的直接结果。一句话,产出增长、贸易额提升、总体经济规模全球占比的增加并不必然带来金融发展及其权力的增长。发展中国家或新兴经济体贸易发展和经济实力的增强,不意味着其金融市场、金融体系的发展和金融监管能力的提升,并足以承载或应对大规模、高速的国际资本流动,金融发展从根本上说是信用提升的产物。因而,实力与权力的失衡或差异,在金融领域要比贸易领域突出和严重得得多;更重要的是,金融实力及其权力的增加主要是国内制度、规则演进的结果,与经济总量提升不存在线性关系。因此,不能轻易得出“国际实力对比的变化是推动国际金融变革的最重要的结构性力量”这样的结论。

  历史地看,19世纪的“大分流”奠定了20世纪以经济全球化为代表的“大合流”的基础,而20世纪“大合流”所积累的一系列矛盾与困境,极有可能导致21世纪出现新的“大分流”。现阶段大国博弈日益激化以及“全球化分裂”所展现出来的,正是这样一幅图景。站在人类历史的十字路口,大国行动的每一步都是在为世界的未来背书,决定着这个世界是走向人类历史的至暗时刻,还是光明未来。

  二、现阶段中国在参与全球治理过程中面临的挑战

  第一,美国极力推动大国博弈的升级,从贸易、投资、科技、教育、安全到联合盟友遏制等领域全方位打压中国。

  全球治理本质上是人类社会运行的共同的行为规则的探索过程,倘若一个大国被排除在塑造全球规则的过程之外,这本身就说明真正的全球治理是不存在的。自2015年奥巴马在国情咨文中明确表示不能让中国来定义或书写规则开始,美国已经决心在经贸领域的全球治理中排斥中国的作用与影响,这在特朗普发动贸易争端尤其是拜登政府采取全面围堵、遏制中国的战略之后,体现的更加明显。如何应对全球化分裂及其导致的全球治理分裂,是中国必须凝神聚力予以思考和应对的问题。

  第二,作为全球治理领域的后来者,迄今为止中国对全球治理的参与更多地是基于实用主义的观念和立场,相对忽视理念、价值观等层面的协调和达成共识。

  我们需要认识到,人类社会真正的全球化,绝非经济全球化一骑绝尘,而是全面、综合的包括经济、政治、文化(明)等领域的全球交流、沟通和融合发展。人类的科技进步,正在迫使人们增进沟通与理解,并加快这一进程。

  改革开放四十多年来,中国对外关系的开展更主要是注重经济贸易关系等物质层面的交往,而在市场经济运行、监管规则的设计、制定和全球治理理念等方面的贡献有待增强。这种主要以现实经济利益为导向的对外关系模式,如同以往我们经常倡导的“外交搭台、经贸唱戏”一样,使得对外关系政策与行动至少面临两个方面的障碍:一方面,由于文化与价值观的差异,注重经济利益交换难以通过“说服战略”提升自身的影响力。将实力、权力转换为影响力的过程不是一个自然的过程,影响力的核心是劝说他人做你想做的事情的能力,或者说是劝说他人不要做你不想做的事情的能力。在全球化的世界中,价值观因素的作用是可以让人形成一种稳定的预期,而且一国有关社会经济生活的理念、价值观在全球范围内被接受的程度越高,其塑造全球影响力的能力也就越强。基于相近或共同的价值观的“身份认同”,对于崛起中的大国影响力的发挥至关重要。另一方面,这种现实主义的对外关系模式为以美国为首的西方国家利用价值观、意识形态同盟遏制、围堵中国提供了战略机遇。因此,我们仅仅通过进一步开放市场,提升中国金融、商品市场的吸附力是不够的,其效果也是一时的。今后,中国应努力成为新的包容性多边主义的倡导者、构建者。为此,必须借鉴第二次世界大战后世界经济秩序的本质是大国协调产物的经验,注重大国间的政治协调与合作,在相互尊重彼此价值观的基础上努力寻求并达成更多的“全球化共识”,并进一步思考如何让中国的文化与价值观成为人类共同价值的重要组成部分,为“重建全球化”做出新的贡献。

  第三,在全球治理主体日益多元化的背景下,扩大民间社会积极参与全球治理过程显得日益迫切。

  目前,在参与全球治理的理念和行动上,中国主要以国家为主体,涉及到民间参与的领域不多,这在很大程度上制约着中国全面参与全球治理的进程及其能力。伴随着现阶段全球治理主体日益多元化的发展趋势,在政治稳定与安全领域,应该以政府部门的积极参与为主体,而在社会稳定和经济稳定等领域,应该更多地以非政府行为者为主体,尤其是在那些强调治理权威去中心化、治理主体多元化和治理方式多样化的领域,如海外投资、对外援助和环境保护等领域,中国政府应该大力支持半官方或非官方的民间团体的积极参与,培养并鼓励各类非政府行为者登上全球治理的舞台。

  第四,中国应该高度关注参与全球治理的地缘战略,避免战略透支。

  作为崛起中的新兴大国,在参与全球治理的经验和资源有限的情况下,中国必须设计和制定合理的地缘战略,以提高资源运用效率。一方面,世界经济发展与全球产业链调整的区域化趋势,以及大国博弈对地缘政治经济关系的日益重视,都表明中国应该将以东亚为核心的周边地区置于参与全球治理的重点区域;而且,无论是从经济关联度、产业链密集度还是文化传统的相似度等角度而言,最容易使得中国见解、中国智慧和中国方案被广泛接受的,同样是东亚地区。只有在这些周边地区的区域治理中拥有话语权和支配地位,才能切实提升中国在全球治理中地位和影响力。另一方面,无论在全球治理理念、模式还是具体实施路径等方面,欧盟与美国都存在着不少的分歧,出于共同遏制美国单边主义、维护全球金融稳定等目的,应该秉持集体行动的逻辑,努力联合欧盟力量,促进全球治理权力的更加均衡以及包容性多边主义世界的早日实现。

  第五,中国理论界有关全球治理的知识积累、储备与创新存在着很大的不足。

  对外开放是一个系统的学习过程,在人类漫长的历史长河中、在中国五千年历史进程中、在大航海时代开启的五百多年历史中,四十年不过是短暂一瞬。实事求是地说,当代国际政治经济学理论文献更多地受到美国学术界的支配,浸透着以美国经历为根据或从美国利益出发来考虑的许多价值判断和看法,或者说体现着美国知识的力量。在苏珊·斯特兰奇看来,结构性权力来源于四个方面:生产、安全、金融和知识;乔治·莫德尔斯基则从历史上三个“依附反转”的案例说明:发现世界体系及其运行的知识,善于学习这些知识,才能理解甚至产生控制世界体系的可能性,这是一个十分必要的创新过程。

  实事求是地讲,中美关系自贸易摩擦演变为全方位大国博弈的过程,体现出中国理论界的知识积累、储备和创新是非常不足的。其后果,不仅是让我们出现判断失误或应对不暇,更使得我们难以掌握话语权。话语权并非仅仅建立在实力基础之上,它所体现的,是一整套可以被国际社会大多数人接受的知识体系。这套知识体系,可以让我们可以设立话题及其议程,进而拥有了影响他人的权力,而不是以被动回应的方式跟着他人的话题及其议程去表达、回应。在这方面,我们大家任重道远。

  作者系教育部“长江学者”特聘教授,吉林大学“匡亚明学者”卓越教授(经济学院教授),珠海市横琴新区智慧金融研究院/吉林大学横琴金融研究院院长

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