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郑永年:制度“隔离”与中国社会乱象

作者:郑永年

来源:联合早报

来源日期:2019年03月26日

本站发布:2019年03月26日

点击率:4507次


新加坡国立大学、东亚研究所所长郑永年说,房地产一直困扰着中国社会,无论是政府还是普通民众。图为北京人民大会堂。(新华社)

最近四川成都七中实验学校食品安全事件成为中国的特大社会新闻,在社会各阶层产生了巨大的反响。但这实在是说不上新闻,只是这样的事情再次发生。这些年来不知道已经发生过多少次类似的事件,食品、药物、幼儿园、医院等等很多领域,随时都会发生类似的安全问题。每发生一次,社会就躁动一次,但平息下来之后,人们只能眼睁睁地等待着下一次发生,所不确定的只是不知道下一次会发生在哪里、发生在谁身上。

一旦这样的事件发生了,人们首先想到的是政府的监管问题,认为这是政府监管不严所造成的。的确,监管问题也是这些年政府所强调的。实际上,各级政府都不希望看到这样的事情发生,因为每次发生,有关政府部门就会面临来自社会和上级政府的双重压力。这样的问题如果处理不好,甚至会对政府的治理合法性产生非常负面的影响。

因此,每当这样的事件发生,有关部门都会信誓旦旦地保证做好监管问题,找出该承担责任的人,很多人也受到了相应的惩罚,有被送进监狱的,甚至也有被执行死刑的(尤其是药监领域)。不过,从这些年的经验来看,不管怎样的监管,都显得苍白无力。

监管是出了事情之后的监管,等出了事情再去监管,就比较晚了。通俗地说,监管类似于救火,着火了就自然要去救。但一旦起火了,损失就已经造成了。因此,就需要寻找更深层次的原因,探究为什么监管无效,是否可以在源头上控制甚至防止这样的事情发生。因为谁也不想看到这样的事情发生,如果能够找到源头加以防止,无疑是符合各方利益的。

是什么原因导致现有的监管无效呢?监管在任何一个国家都是难题,没有一个国家可以宣称有完美的监管制度。但中国监管问题的起源具有特殊性,那就是存在着一种可以称之为“制度隔离”的现象,即监管者和普通人民并不在同一个制度体系里面,或者他们表面同处一个制度体系,但被一种制度所隔离。笔者从前称这种现象为“城堡”现象,即中国仍然有太多的特权系统,这些特权系统把监管者和老百姓隔离开来。

长期以来,医疗、教育、住房、食品等领域都存在着特权系统,以至于人们说,除了空气是官员和人民共享的之外,其他的都是官员独享的。除官员以外,有钱人因为有钱,也可以仿效政府制造出自己的特供系统。很显然,无论是国有企业还是大型民企,都有自己不同形式的“特供”系统。这样,留下的或者被特供系统所“抛弃”的便只是普通民众。

在医疗方面,中国盛行的实际上一直是传统类型的“太医制度”。各级领导和官员几乎都有大大小小的属于自己的“太医”。政府系统高级官员消耗着太多的医疗资源,退休官员享受着过度医疗和过度照料,形成穷人帮助特权者的医疗体制。在“太医制度”下,任何有利于民众的医疗改革就变得不可能,原因很简单,各级官员的健康乃至生命都和“太医”有关,这些“太医”对决策者和权力实施者具有太大的影响,任何理性的医疗改革方案都顶不上“太医们”对掌权者的耳语。

在教育方面,从幼儿园到大学,各级官员都有自己的渠道和方法,能够妥善安排和解决子女的就业问题。即使用权力解决不了的事情,也可以用钱来解决,在很多场合都是企业家和商人主动来帮助解决,这尤其表现在出国留学方面。中国官员的工资之低是路人皆知的,但看看哪位官员的小孩不是上的最好最贵的学校?这里面的腐败是不言而喻的。

政府和人民互相不信任局面

房地产一直困扰着中国社会,无论是政府还是普通民众。房地产是政府的问题,也是社会的问题,但绝对不是政府官员的问题。因为社会对房地产(天价住房)不满,房地产就成为政府的问题。官员的房地产仍然处于“计划经济”体制之下,即各级政府官员根据级别仍然能够享受官员住房。这些年尽管有变化,但充其量也只是“半商品化”,也就是说官员可以取得非市场价格的住房。

所有这些都表明了,尽管政府官员也和老百姓一样享受着市场经济所带来的利益,但他们无需承担市场经济所带来的任何风险。或者说,他们并不是市场经济的“利益相关者”,而是“利益不相关者”。既然是“利益不相关”,如何希望他们做好对市场的监管呢?设想一下,如果所有官员和普通老百姓一样,都要在市场上购买食品、药物、住房、教育等,他们的监管动力机制肯定和现在的不一样。如果自己也和普通百姓一样有可能成为市场的受害者,他们就具有了强大的动力去监管市场。

在明了这个问题之后,也比较容易回答如何避免现行监管无效、如何改进监管制度的问题了,那就是废除特权、拆除隔离官员和老百姓的“城墙”。这样做,无论对改善市场经济环境还是对执政党长期执政,都具有重要性。

对市场经济而言,社会的一部分进入市场了,而另一部分却没有进入市场,这不能说是一个完全市场经济。进而,没有进入市场的这部分人有巨大的能量来操纵市场,这阻碍了市场的发育。更为重要的是,如上所述,这部分人在从市场获取巨大的好处的同时不用承担市场的风险,这就遏制了市场的“趋善”而张扬了市场的“恶”,并且市场之“恶”是由普通民众来承担的,从而使得社会变得越来越不公平,越来越分化。

从政治上来说,“拆墙”的意义更为深远,就是要解决执政党和人民趋向脱节的问题。执政党和人民脱节是一个普遍的问题,并不是只有中国存在。在1949年建国之后就有所谓的“新阶级”问题。当时,苏联东欧共产主义政党执政之后,形成了牢不可破的官僚既得利益集团,和普通民众脱节。这个新形成的“官僚既得利益集团”被那里的学者称之为“新阶级”,和之前的基于资本之上的既得利益集团区分开来。

这个“新阶级”便是人民不满的来源。为了在中国防止这种现象的产生,毛泽东就发动了“文化大革命”,反对官僚主义,试图以周期性的“文革”方式(即所谓的“七、八年来一次”)来解决这个问题。不过,“文革”的性质马上发生了变化,演变成领导人之间的权力之争,无论于执政党本身还是于整体社会,“文革”都是一场大灾难。不过,如何使得执政党是人民的一部分而不是人民的“大老爷”,到今天仍然是一个没有解决好的大问题。尽管执政党“为人民服务”的宗旨没有发生变化,但并没有落实到具体的体制上。

这些年来,执政党对之也有诸多思考,希望通过各种方式解决这个问题,包括定点定人扶贫(“帮扶”)、干部走访、考察、在地方短期居住等。不过,从实际效果来看,这些很难起到有效作用,因为这些最终无一不沦落为形式主义,做做样子,干部自己不信,老百姓更不信。这些年,中国社会一直在讨论的“塔西陀陷阱”是有道理的,即政府和人民互相不信任的严峻局面。

拆掉城堡废除特权

一个有效的方式就是执政党主动拆掉城堡,废除特权,真正把自己的官员和普通老百姓置于同一个系统上。如果医疗、教育、住房、食品等领域官员和人民是共享的,情况就会彻底改变。利益产生责任,没有利益就没有责任,这是很简单的道理。如果官员变成了市场经济的“利益相关者”,他们就会想方设法去监管市场。

即使在西方发达资本主义国家,“市场面前人人平等”也是保证社会公平的一个重要原则,至少在理论上如此。在这些国家,往往市场原教旨主义盛行,市场决定一切是否合理。无论是官员还是资本本身,都是用市场来论证其所享受的利益的合理性。但很显然,有钱有势者和无钱无势者在市场经济的地位是大不一样的。尽管两者都面临市场,但防范市场之“恶”的能力是不一样的。这也造成了今天西方所见到的不平等。

不过,西方国家通过几种方法去防范社会的高度不满和社会的不稳定。第一,淡化政治权力而强化市场力量,使得多数老百姓即使有怨恨也归结于市场而非政治。第二,保证市场的开放性,人们通过努力可以往市场的顶端爬,从而提高自身规避市场之“恶”的能力。第三,民主对权力和资本的制约。因为官员是老百姓选举的,选举把官员和人民关联起来。老百姓对市场的不满在一定程度上可以通过民主来缓解。官员的合法性来自选票,为了选票,政府就必须对市场进行监管,防止市场对社会过度行“恶”。

更为重要的是,民主产生以来大大促进了福利制度的进步。福利制度的产生和民主制度并没有什么大的关联,最初的福利制度仅仅是资本花钱买(社会)稳定。但福利制度的改进则是民主制度的功劳。尽管今天西方一些国家走向了过度的福利,使得福利制度很难可持续发展,但从社会的角度来看,福利制度则是保证了社会底层的基本生存和发展权利,防止社会的过度分化。

新加坡则在西方之外创造了一个能够消除官员和民众之间“城墙”的有效模式。尽管新加坡官员的薪水很高,但官员所有的需要都要从市场获取,他们没有任何特供系统。官员可以用“钱”从市场上获得较好的服务(医疗、住房、教育等),但因为没有特供系统,官员就会尽责尽力去监管市场。新加坡并没有像西方那样的多党制,尽管存在很多反对党,但从来没有发生过政党轮替。不过,那么多年下来,新加坡从来没有发生过西方早期频发的食物药品安全问题,也没有发生过当代中国那样的食物药物安全问题。新加坡模式背后的逻辑值得人们深刻思考。

中共十八大以来,中国在反腐败方面取得了巨大的成就。到今天,“八项规定”等深入社会,不仅为普通民众所欢迎,而且官员本身也是接受的。不过,反腐败还是在党政体制之内,迄今为止所出台的诸多制度机制,都是为了预防和减少体制内腐败。尽管反腐败制度建设很重要,对体制外的社会也产生了积极的影响,但还没有解决好上述更为根本的问题,即执政党政府与社会的脱节问题。较之其他执政党,中国共产党在这方面努力不少,例如建设一个群众性政党、政党深入社会的各个角落、坚持走群众路线等等。

不过,无论是苏联东欧的经验还是中共本身的经验都表明,只要存在着各种特权系统,执政党和社会必然就会有体制上的“隔离”。这种“隔离”一旦变得牢不可破,体制内外的对立就会变得不可避免,更不用说是互相不信任了。就执政党的长远利益来看,废除“隔离”制度势在必行,但这是否会成为执政党建设和执政党反腐败的新战场,需要拭目以待。

(作者是新加坡国立大学、东亚研究所所长)

文章仅代表个人观点

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