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执政党建设

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当代中国党政体制的沿革:路径与逻辑

作者:陈明明 李松

来源:《统一战线学研究》2020年第6期

来源日期:

本站发布:2021年05月08日

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  内容提要:党政体制是理解中国共产党与当代中国政治发展逻辑的关键视角。就广义的政党和国家的政治关系而言,中国党政体制是一种融动员型政治、整合型政治和全控型政治于一体的政治形态。当代中国党政体制的发生和发展可从历史、治理需求、制度规范三个视角进行理解。改革开放后,党政体制进入了重大调整的历史时期,经历以“放权让利”为取向的政治变革阶段、以“提高执政能力”为目标的政党建设阶段、以“国家治理现代化”为中心内容的体系能力建构阶段。党的十八大以来,党政体制改革在中国共产党与国家、中国共产党与社会、中国共产党与民主党派关系等方面,既保持了改革的连续性,也对中国共产党的全方位的集中统一领导进行重新强调。“统揽全局、协调各方”是中国共产党领导的党政体制的行动逻辑,也是党的十八大以来党政体制改革的指导原则。由于市场经济、社会结构和利益格局及思想观念的多元化复杂化,党政体制改革实际上一直在两个重心——分权逻辑和集权逻辑之间进行调整。在当代中国的政治约束下,集权是通过中国共产党的“集中统一”和“全面领导”体现和实现的,表现为对中国共产党领导制度的重申和强化、对中国共产党政治建设的强化和全力推进、对意识形态工作及其领导权的重视和掌握、对新型政党制度概念的论证和落实。未来中国党政体制的实践与研究议题要重点关注这些方面:长期执政、反腐败、国家治理效能、协商民主、统一战线。深入研究中国共产党及其党政体制,挖掘中国政治中潜藏的历史-社会-文化资源,加深认识中国政治的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑,仍然是学界的重要课题之一。

  关键词:政党中心主义 政党-国家 党政体制 政党-国家-社会 统一战线 中国政治学

  作者简介:陈明明,复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士研究生导师,中国统一战线理论研究会统战基础理论上海研究基地专家委员会主任;李松,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生(上海 200433)。

  中国共产党是当代中国政治体系的核心组成部分。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。”[1]以中国共产党领导制度为支撑的中国特色社会主义政治制度和中国共产党全面领导的政治过程是当代中国政治生活的主要内容,理所当然也应该成为中国政治学研究的主题。正如刘云山同志指出的:“要研究好中国,就应该研究好中国共产党。……研究好中国共产党,实际上就是抓住了研究中国的核心,就找到了解答当代中国从哪里来、向哪里去的‘钥匙’。”[2]本文以政党、国家与社会关系为主线,梳理和讨论目前学界关于中国共产党领导制度及党政体制发展的研究现状,考察改革开放以来中国共产党与国家、中国共产党与社会、中国共产党与民主党派之间的关系,以期提供一种理解中国共产党与当代中国政治发展逻辑的视角。

  一、中国政治研究范式的变迁

  改革开放以来的中国政治学在20世纪八九十年代的学科恢复重建中,先后深受西方“政治系统论”和“国家回归学派”的影响,经由结构功能主义和新制度主义方法论的动员,逐渐形成研究中国政治的“国家中心主义”取向。它关注的主要议题是党和国家领导制度的改革,研究对象包括政党、立法机关、行政机关、司法机关等主体,研究领域涉及党政关系、央地关系、政府间关系、政府职能转变、政府决策体制和干部人事制度等多个方面[3-7]。同期出现的相当数量的以国家建设为主题的论文和著作,既有宏观上对中国现代国家建设历史的考察,对中国作为不发达国家进入现代世界面临的体制性障碍的分析[8-9];也有中微观上对技术官僚制和政府政策执行问题的探讨,对人大代表履职、干部绩效考核、基层政权结构和土地财政的研究[10-13]。国家中心主义取向扬弃了政治系统论的抽象和非历史的方法论特点,聚焦于政治选择背后的制度强制或制度诱致,注意到国家自主性的逻辑,但是仍然忽略掩藏在正式层面之下的许多其他认识。

  1992年以后,在邓小平南方谈话的激励下,中国的市场化改革蓬勃兴起,中国的社会组织、社会力量快速成长。中国政治学界的注意力开始落到国家和市民社会关系上,讨论的重心从国家转移到社会,政治学中具有悠久传统的“社会中心主义”研究取向由此复兴。它主要关注市民社会、民主化、市场化与社会结构变迁等议题。其中,农村村民选举、基层城市社会治理、社会运动理论和实践成为热门话题:俞可平、邓正来等学者探讨了中国的市民社会建构[14-15];徐勇、李连江等学者研究了中国农村的村民自治和农村基层民主建设[16-17];蔡晓莉(Lily Tsai)研究了中国基层社会的问责机制[18]。“社会中心主义”在方法论上有深厚的积累,但在理论上主要反映英美“公民社会”的独特经验,和中国的政治现实有相当大的距离。所以,杨光斌教授称其为“被掩蔽的经验,待建构的理论”[19]。

  就现代中国政治发展的历程而言,“国家中心取向”和“社会中心取向”都不能有效解释作为后发国家中国的政治现代化历程。中国不存在欧美式的“国家-公民”或“政党-选民”政治结构,而存在“国家-人民”“政党-群众”重叠融合的政治结构。政党不是作为社会“部分”的利益表达组织,而是作为社会整体的代表。王浦劬教授认为,在当代中国政治背景下,国家意志、人民意志与执政党意志在本质上高度统一,中国共产党的本质属性和执政地位在法理意义上决定了中国共产党必然代表人民执掌政权、运行治权,执政党组织与其层级对应的政府体系必然融合而成“党政体制”,进而现实地体现为当代中国治理的党政结构和路径,使得中国共产党不仅是人民意志的引领和代表主体,也是国家意志的实施和运行主体[20]。中国共产党不仅是国家政治生活的领导核心,而且是社会生活的组织核心[21]。景跃进教授根据中国共产党在社会政治中的地位,认为对国家与社会关系分析范畴进行必要的调适,将政党“带回来”是一个合乎逻辑的结论[22]。因此,无论是结构性的制度形态,还是功能性的政治过程,中国共产党的领导地位和领导原则以及由此决定的党与国家、社会的关系,都是当代中国政治发展最为重要的影响全局的支配性因素。研究中国政治,必须研究中国共产党及其领导制度。

  其实在20世纪五六十年代和70年代早期,对中国共产党的研究曾占据西方学界中国研究的核心位置。无论是革命时期还是计划经济时期,中国共产党被视为唯一进行民族国家构建和经济社会转型的“行为体”[23]。学界主要关注诸如中国共产党取得政权的崛起历程、中国共产党意识形态、中国共产党领袖毛泽东及其他领导人等议题[24]。舒曼(Franz Schurmann)的《共产主义中国的意识形态与组织》,介绍了中国共产党的意识形态及组织结构,尤其指出中国以群众路线为基础的“延安道路”与高度依赖技术专家贯彻中央计划的“苏联道路”存在差别[25]。鲍大可(Doak Barnett)的《干部、官僚主义和中国共产主义政权》,详细描述了中国共产党与政府的正式机构、组织形式、沟通渠道以及招募新成员的方法[26]。这些著作都是那一时期国外学界研究中国共产党的代表作。只不过改革开放后,随着市场化催动的社会结构发生变迁,学界的研究视角逐渐转向了国家与社会。但即使如此,国内仍有不少学者,如王浦劬、朱光磊、杨光斌等教授,在他们编撰的论著和教材中,一直明确地把中国共产党的领导作用或中国共产党的领导制度作为解读中国政治的逻辑起点[27-29]。

  2002年,丹麦哥本哈根商学院举行了题为“把中国共产党找回来:中国是如何治理的”的国际学术研讨会,呼吁将中国共产党带回到中国政治的研究之中。国内一些学者从中国的实际政治出发回应了这一呼吁。杨光斌教授指出,许多后发国家的现代化由政党组织主导,是一种有别于“国家中心论”和“社会中心论”的现代化模式,在中国这一特征更加明显。他据此提出了“政党中心主义”的研究范式[30]。林尚立教授认为,中国的发展需要一个非同寻常的现代政党,即能够成为中国社会发展的核心力量和支撑力量的政党,这是由中国发展的逻辑决定的,是中国在现代化潮流中得以生存、延续和复兴的内在要求[31]。许多学者都同意,中国共产党的存在与领导,在面对外部强制和内部危机的情况下,不仅在制度上成功地维护了国家主权独立、领土完整和人民团结,在实践中也提供了解决权力的集中统一与监督问责问题的经验。郭定平教授认为,中国已经形成一种基于民主法治的政党与国家相互嵌入、以政党为中心的国家治理新模式[7]。黄天柱、丁长艳等学者的研究表明,作为统一战线产物的多党合作与人民政协制度体现了“政党中心主义”的特征,在制度结构、主体行为、功能特征和行为结果等方面构成当代中国政治制度的独特优势[32-33]。

  因此,中国政治学研究范式应该转移到“政党中心主义”。中国共产党在构建现代国家过程中形成的“党政体制”形态,既是现代中国政治发展的现实基础,也是中国政治学研究的核心内容。

  二、当代中国党政体制的历史逻辑和现实路径

  就狭义的政党和政府的权力关系而言,中国党政体制主要有三重特征:一是权力中心的唯一性,党中央是最高的决策中心,只有一个“政治设计院”;二是权力结构的集中性,政府所有主要和重要事项均须请示中央,并经过中央讨论批准后始得执行;三是权力形态的统合性,政府不仅受其内部党组领导,而且受其外部同级党委领导。就广义的政党和国家的政治关系而言,中国党政体制是一种融动员型政治、整合型政治和全控型政治于一体的政治形态。在这种政治形态中,政党是国家和社会政治运行和变革的发动机;政党的各级组织机构遍布全国,按照中央制定的路线方针政策,自上而下将地方机构、社会团体和政治人口“整编”纳入既定的政治框架中;政党控制全部的暴力资源和大部分人力、组织资源,主导国家的政治方向,规定国家的政治过程,是国家和社会政治体系的核心结构[34]。

  理解当代中国党政体制的发生和发展,大致有三个视角:

  首先是历史的视角。这种视角把党政体制看作特定历史条件下中国现代国家建设的必然选择。林尚立教授认为,中国是从帝国解体、社会分裂、民众分散的基础上开启现代国家建设历程的。中国现代国家建设的根本任务是:以重组社会的方式重建中央集权,实现国家的一体化,在此基础上建设中国的现代化、民主化,实现中华民族伟大复兴。中国历史发展的逻辑表明,只有能够重聚社会与国家的政治力量才能担当起中国的现代化和民主化建设,中国共产党就是这样的力量[35]。景跃进教授等学者在审视诸如政治危机论、经济决定论、精英主导论、社会政治化论的基础上,提出一种“结构约束+中观视角”的比较社会历史理论的解释,通过这样的中观视角使宏观历史场景成为一个有理论假设和经验事实支持的“具体的宏观和具体的抽象”。在一个进入资本主义全球化扩张的国际环境中,国内“低度组织化”的社会结构无法聚集力量支撑中国的现代国家建设,因而不得不依靠强大的政治力量来完成社会组织的重构,重构的过程就是“党政体制”的形成过程[34]15-16。这种观点也反映了一些海外中国研究者的认识。例如邹谠很早便指出中国社会革命与“全能主义”的共同渊源:中国面临“全面危机”之时,通过建立强大政党,运用政治力量深入每一个阶层和领域,达到改造或重建社会、国家和各领域的组织制度,以最终克服结构性的总体危机[36]。在这个过程中,中国共产党在革命阶段所积累的各种资源为革命后政党-国家的形成提供了重要的基础,尤其是党在革命中深入中国社会底层而形成超强的政治动员能力,使政党-国家体系的渗透性、辐射性、内聚性和整合性远在其政治对手之上[37]。这就是中国政治过程中党政体制的历史规定性。

  其次是治理需求的视角。这种视角把党政体制看作解决超大国家治理难题的产物。中国是一个走向现代化的超大国家,超大国家规模和人均资源贫弱构成国家发展的长期制约。在快速和复杂的现代化过程中,要维护超大规模的统一多民族共同体,有效解决问题和应对危机,客观上要求集中权力,拥有一个强有力的中央权威[38-39]。换句话说,中国需要一个可以应对国家和民众承受巨大生存和发展压力的集中统一的政治制度。中国政治制度中集中统一的合理性与必要性在于能够满足和契合一个超大型国家的治理需求。包括孙中山在内的中国革命先行者开始并未认识到这个问题。他们曾试图用西方的体制形式来解决中国的现代化困境,但后来认识到在一个不存在市民社会和议会民主条件的多民族超大国家,西式体制(如国家结构的联邦制、政治结构的多党制)无法满足中国的现代化要求。要解决资源总量贫弱和人口规模巨大的难题,就要有一个权力高度集中的政府体制,亦称“党国体制”。王绍光教授认为:“共产党后来建立的体制,就是一个党国体制。……它确实解决了中国的第一个问题,就是治国能力。”[40]中国共产党担当了这个政府体制的“纲”,纲举目张。党在国家的领导地位具体表现为它对国家各个方面的政治领导、组织领导和思想领导。为确保党的全面领导的实现,党的组织存在于广泛的社会政治生活中。不论是构成政治权力中枢的中央政治机关,还是基层的乡村管理机构、街道办事处和企事业单位及群众团体,都有党的组织,由此形成了当代中国政治关系中最根本的“党政关系”[29]23-24。

  再次是制度规范的视角。中国的制度被认为是一种双重性的代表制结构。第一重结构是“国家-人民”结构。在这个结构中,国家政治生活的主体不是西方意义上由个体构成的“公民”,而是作为公共人格的“人民”。其根本原因在于国家建构的逻辑并非来自西方国家转型中“社会契约”“天赋权利”的设定。在中国的制度结构中,公民分散多元利益隐含的内在冲突只有整合为集中统一的人民利益才能克服,公民法律上的权利平等只有通过人民政治上经济上的权利平等才能实现,公民的阶级地位和政治态度只有经过政治性的甄别而纳入人民范畴才能转化为新政治的基础。在“国家-人民”的结构中,基于人民主权的委托代理理论,代表制并不排斥选举,而是需要和运用选举——以定期选举来完成授权,以随时罢免来进行问责。第二重结构是“政党-群众”结构。政党与群众构成中国政治最重要的因素。“政党-群众”代表制结构的主要运转要件是:(1)作为社会动员整合机制的“统一战线”;(2)作为利益表达综合机制的“政治协商”;(3)作为社会主义民主特有形式和独特优势的“协商民主”;(4)作为国家治理机制的“群众路线”。在第二重结构中,代表关系不需要引入选举,而是基于“三个代表”理论。“先进生产力的发展要求”“先进文化的前进方向”“最广大人民的根本利益”三者实际上构成中国社会的整体利益。政党要代表社会的整体利益,注定它的组成和取向不能局限于某个阶级、阶层或团体的诉求,而必须是社会整体的荟萃和社会意志的集中。政党和人民群众的这种关系要求前者必须对后者承担无限的责任,即对人民的福祉负责,对国家的兴衰负责。反映在政府原理上,政党不仅是国家的“有机”组成部分,而且是国家的“根本”组成部分,所以党政体制是国家政治制度的内核[41-42]。

  三、当代中国党政体制的沿革与任务

  党政体制源于中国共产党在革命年代进行战争和动员的需要。在计划经济时期因实行社会经济关系的重组和现代化的赶超战略,国家延续和强化了这个体制高度集权的特征,使整个社会政治生活具有浓厚的政党、国家与社会三者边界彼此重合、功能高度重叠的总体化色彩。改革开放后,随着党和国家工作重心的转移和社会主义市场经济体制的建立,党政体制进入了重大调整的历史时期。就政党、国家和社会关系而言,党政体制的调整大体上可分为三个阶段。

  第一是以“放权让利”为取向的政治变革阶段,也可称“推动社会成长”阶段。其主要任务是恢复民间和地方的活力,首先解决的问题是给社会“松绑”,借助市场的力量对原有高度管控的国家与社会关系进行调整和变革,因而需要通过放权来培育突破计划经济体制、全面推进改革的各种政治和社会力量,包括获得自主权的地方政府、企业单位以及日益独立的社会个体。为适应这一转变,在邓小平《党和国家领导制度的改革》讲话精神的指导下,党政体制改革提出了以“党政分开”为突破口的战略目标,政治体制改革成为当时中国政治学界的讨论热点。大量的论著和论文集中在如何克服高度集权体制的弊端、党政分开的路径和方法、废除领导干部职务终身制、推进政治民主化等方面[43-46]。

  第二是以“提高执政能力”为目标的政党建设阶段。受20世纪80年代末国内外政治事件的影响,“党政分开”的改革思路渐趋式微。中国共产党新一届中央领导集体关于政治体制改革的思路发生了重大调整。在改革的方向上,明确重申政治体制改革是“中国社会主义政治制度的自我发展和完善”,而不是推倒重来,其中最重要的内容是发展和完善包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度在内的中国特色社会主义政治制度。在改革的目标上,明确指出政治体制改革“必须有利于增强党和国家的活力,保持和发挥社会主义制度的特点和优势,维护国家统一、民族团结和社会稳定,充分发挥人民群众的积极性,促进生产力发展和社会进步。在改革的指导原则上,明确要求政治体制改革必须“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”,三者的有机统一被视为中国特色社会主义政治发展道路的特色和优势所在。其中,由于中国一切问题的关键在于共产党,探索党的领导和执政的新方式,创造和积累党在新时期执政的合法性资源,成为世纪之交前后十余年党政体制改革的重要内容。围绕执政能力建设,中国政治学界对政党现代化、党政关系规范化、组织建设、执政方式、党的基层建设等问题进行了深入的研讨。其中,“革命党-执政党”的分析框架在执政能力建设讨论中产生了重要影响①。

  第三是以“国家治理现代化”为中心内容的体系能力建构阶段,也可称“国家再造”阶段。这个阶段的主要任务是通过执政党建设及其领导的政府职能转变逐步建立起适应市场经济的体制结构和行为方式,同时努力解决市场化和分权化带来的一些消极问题和困难。其主要表现为党和国家组织体系、制度体系和工作机制的科学合理构设,中央对地方的政治控制,政府与市场关系的厘定,政府对市场的宏观调控和国家对社会的分类管理。其基本取向是改善优化政治结构及其统治能力。这个阶段是第二个阶段的延续,但也出现了一些重要的差异,最重要的差异是明确提出党是国家“最高政治领导力量”。因而,党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”目标,不是回到计划经济时期“党政不分”的旧轨,因为党政不分不适合国家治理体系和治理能力现代化的科学要求;也不是回到改革开放初期“党政分开”的思路,因为党政分开可能会弱化国家治理体系和治理能力现代化的政治内涵。“国家治理体系和治理能力现代化”的目标要在党的“集中统一”和“全面领导”的党政体制框架内予以积极妥善的筹划。如王浦劬教授所指出的:在中国政治逻辑和政治语境中,“国家治理、政府治理和社会治理在本质上具有一致性,这就是中国共产党领导人民进行的治国理政”[47]。总而言之,中国共产党对国家和社会的领导是政治上、思想上和组织上的全面领导:在各国家机关和社会组织中,同级党委居于轴心地位,总揽全局、协调各方,这是中国共产党领导的党政体制的基本框架和基本要求。

  党的十八大以来,党政体制改革在中国共产党与国家、中国共产党与社会、中国共产党与民主党派关系等方面,既保持了改革的连续性,也出现了因应新形势的一些调整:

  1.中国共产党与国家的关系,首先是中国共产党与人大的关系。人民代表大会制度是当代中国的根本政治制度,国家机关的组成、权力的分配和政府的组织运作都是在人民代表大会制度的框架内依照宪法和法律进行的。党对人大的领导最重要的途径:一是通过人大的立法程序把党的路线方针政策转变为国家的法律,人大是党的意志转化为国家意志的制度平台;二是通过人大的制度安排,按照法定程序使党推荐的重要干部成为国家政权的领导人。这个过程包括人大的选举、决定、罢免和其他方式,实际上体现了党对出任国家公职的合适人选的荐举权同人大及其常委会的人事任免权的相互结合。党和人大的这种法理关系植根于党和国家的民主集中制原则,是中国历史进程和现实结构中党作为现代国家建构者和组织者的内生性逻辑使然[48]。其次是党和政府的关系。在中央层面,党政体制是包括政治领导、功能协调、人事管理、内部控制以及外部监督“五位一体”的综合体系;在地方层面,则主要表现为党通过对经济社会事务的管理以及自身的组织制度,保证地方政府的决策权集中于同级党委,执行权向同级人大和上级政府负责,从而实现党的政治领导权与政府的行政权的集中与统一。显然,党政关系的制度基础在于“领导”(政治行为)和“执政”(法律行为)的有机结合,自党的十五大提出依法治国方略,尤其是党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化以来,“党的领导必须通过党的执政来体现”便成为建设新型党政关系的精神指引[49]。再次是党和司法的关系。党对司法的领导主要表现在党为司法工作原则和司法制度改革确定方向、制定方针和提出实施方案。实际上,党通过领导国家的立法过程已经决定和影响了司法活动的基本方向,只要党通过人大立法形成基本的法律规范,检察权和审判权就具有了一切行为的依据和准则,司法活动行使的范围就被确定下来。党领导司法工作的重要职能机构是党委政法委员会(简称政法委)。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,政法委是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持。各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上,带头依法办事,保障宪法法律正确统一实施[50]。最后是党和监察的关系。2018年3月,十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案专门增写了监察委员会一节,确立监察委员会作为国家机构的法律地位;同时审议通过了《中华人民共和国监察法》和国务院机构改革方案,将中华人民共和国监察部和中华人民共和国国家预防腐败局并入国家监察委员会。各级监察委由同级人大产生,对本级人大及其常委会和上一级监察委负责,受本级地方人大常委会和上一级监察委监督。监察委是在党的直接领导下,依托纪检、拓展监察、衔接司法,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督的政治机关。这一转变突出了党对纪检监察工作的集中统一领导,有利于整合分散的纪检监察力量[51]。

  2.中国共产党与社会的关系,包括党与社会团体、群众的关系和党与媒体的关系。党与社会团体及群众的关系建立在两个方面的相互结合上:一方面是通过党的组织体系对广大党员的直接领导,主要依靠党的纪律约束,要求党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会;另一方面是通过建立在社会团体中的党组织来领导群众进而领导社会,主要方式是在社会团体中巩固和健全党的核心组织、物色和培养党的干部、抓好党的思想作风建设、发挥党员的先锋模范作用和密切党和群众的关系。在这些社会团体中,中华全国总工会及其属下的各级工会组织、中国共产主义青年团及其属下的地方、基层团组织和中华妇女联合会及其属下的各级妇联组织(通称“工青妇”)作为中国共产党联系人民群众的“传动装置”,是中国社会中三个高度政治化和组织化的社会团体(亦称“人民团体”)。这三个人民团体和其他社会团体的不同之处在于,它们具有鲜明的国家和社团的“双重属性”:一方面既要代表国家整合社会、联系群众,另一方面又要代表群众利益、反映群众需求。它们的根本任务是接受和服从中国共产党的领导,服务于中国共产党社会整合和政治动员的国家目标。党对媒体的领导表现为强调媒体宣传的党性原则,不但要求报刊、广播电视等媒体无条件地宣传党的方针政策,还要求从事媒体宣传行业的工作人员无条件执行党的纪律。长期以来,中国共产党对新闻媒体的管理实行党政双重管理体制,即党的宣传部门与政府序列的新闻出版署(局)共同管理媒体宣传工作。在分工上,党委宣传部对新闻媒体实行思想政治上的领导,引导新闻媒体对国家方针、政策的宣传,并对新闻媒体进行跟踪管理与监察工作;政府序列的新闻出版署(局)负责传媒行业的具体行政管理工作。按照2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》,中央宣传部统一管理新闻出版工作,将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部。党对媒体的领导和导向要求得到进一步落实。

  3.中国共产党与民主党派的关系。中国新型政党制度的实行基于两个根本的政治前提:一是中国共产党采取与各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针,承认各民主党派参加政权、参与政治的权利;二是各民主党派认同和接受中国共产党的领导,中国共产党是执政党,各民主党派是参政党。八个民主党派在各自的政治纲领中均明确表示接受中国共产党的领导,这是中国民主党派区别于一般政党组织的显著特征。中国共产党负责联系民主党派的主管部门是统一战线工作部(简称统战部),这一部门设置于从中央到县级的各级党委中。通过统一战线,中国共产党可以把各类社会政治力量和成员组织起来,一方面使他们成为中国共产党实现自身目标的同盟者,另一方面也为他们提供了参政议政的制度空间。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,是国家治理体系的重要组成部分,是具有中国特色的制度安排。人民政协不是国家机关,不行使任何政府权力。它的章程不具备法律性,对社会成员没有普遍的约束力,但宪法明确规定了人民政协在中国政治体制中的法律地位和政治地位,人民政协构成国家治理体系的重要组成部分。

  和改革开放前期不同,党政体制涉及的这些关系中最明显的变化是中国共产党的全方位的集中统一领导重新得到了强调。关于政治体制改革的“滞后论”(政治改革落后于经济改革)逐渐淡出讨论的视野,“协同论”(各方面系统综合配套改革)、“寓于论”(寓政治改革于经济改革之中)、“结合论”(政治与经济、民主与法制、党内与党外、选举与协商等方面改革的结合)、“调适论”(理性渐进改革模式)、“政党推动论”(党领导改革、党成为改革主体)等主张纷呈迭出[52-53]。这反映了中国政治的发展脉络,构成前述第二个阶段“革命党-执政党”分析框架的内容。这个分析框架的价值是注意到中国共产党历史地位和战略目标的变化,以及和世界政党政治发展规律的联系,但缺陷是忽视了中国共产党的政党使命、性质和中国现代化的独特逻辑。共产党的社会改造理想仍然是党存续的基础和条件,共产党的执政仍然需要继承其革命遗产,共产党为保持其先进性仍然需要思想和组织上的自我革命。这决定了在实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中,中国共产党不会采取西方政党政治的方式来治国理政。所以,这个分析框架随着党的十八大的召开也淡出了讨论的空间。“统揽全局、协调各方”是中国共产党领导的党政体制的行动逻辑,也是党的十八大以来党政体制改革的指导原则。

  四、中国共产党在中国政治建设中的调适性回归

  中国党政体制改革所欲达致的理想制度形态是“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”,即在三者之间建立相对独立而又相互支持的一体化关系。但由于市场经济、社会结构和利益格局及思想观念的多元化复杂化,党政体制的改革实际上一直在两个重心——分权逻辑和集权逻辑之间进行调整,从而显现出两种不同的改革思路及其结果。

  至少在改革开放前30年,分权改革是一个大趋势,因为改革开放就是为了克服原有计划体制高度集权的弊端。这见诸邓小平的一系列讲话和党的十三大文献。市场化的分权改革取得了伟大的成就,繁荣了社会,富裕了人民,增强了国家的总体实力。但是毋庸讳言,就前述党政体制的三重特征以及党和国家、社会关系而言,市场化进程一度削弱了党对社会各方面的控制能力[54-55],也弱化了党对干部的控制能力[56]。裴宜理(Elizabeth Perry)等称其为“经济改革的负外部效应”[57],罗伟明(Lowell Dittmer)称其为“权威主义的自我限制(authoritarian self-limitation)”[58],沈大伟(David Shamhaugh)则将这种党的权威和组织经历持续的衰败称为“萎缩”(atrophy)[24]。中国学者也看到党的组织在分权改革中呈现的“内卷化”趋势[59],把党在市场化中不得不收缩自己权力的过程称为“权力的转移”“结构的转换”,指出其背后隐含的“转型危机”或“治理危机”性质[60]。这种情况反映在党的决策部门,就是几届中央领导集体一度面临“多年想做而没有做成的事情”“多年想解决而没有解决的问题”的艰难局面[1]8。

  党的十八大后,中央领导集体的重大共识是:(1)中国共产党的领导是解决当代中国社会发展问题的唯一方法;(2)改革开放30余年,中国共产党的领导在取得重大成就的同时也面临着严峻的挑战;(3)有必要重新强化中国共产党在中国社会各个领域的领导和调控。党政体制改革回到了集权逻辑的重心。民主的对立面是专制。集权不是民主的对立面,集权的对立面是分权,集权逻辑兴起的直接原因是分权的底限无法适应大型复杂社会的治理。国家治理体系和治理能力现代化并不排斥分权,民主化和法治化的过程也需要分权予以支持。但是,在单一制国家结构和民主集中制政体原则的制度约束下,集权是分权的制度边界,即分权所分之权从根本上说来自中央权力基于有效管辖所需的授予,分权之大和分权之用以不能削弱中央的集中统一领导为前提。因此,在国家治理体系和治理能力现代化的进程中,分权是集权体制为克服自身不足及改善集权效率品质的“调适器”,其本身的推进和实现也依赖集权而存在[61]。在当代中国的政治约束下,集权是通过中国共产党的“集中统一”和“全面领导”体现和实现的。

  首先表现为对中国共产党领导制度的重申和强化。习近平总书记指出:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量”“党的领导制度是我国的根本领导制度”[62]。所谓根本制度是指制度体系中居第一位序的制度,也就是起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度[62]175。在当代中国,中国共产党的领导制度之所以是中国的根本领导制度,是由三个历史和现实的因素决定的。第一,中国共产党是当代中国政治制度的缔造者。中国共产党以军事武装斗争和政治统一战线创建了这个国家。军事斗争奠定了中国共产党的“硬实力”,政治斗争奠定了中国共产党的“软实力”,中国现代革命历史赋予中国共产党坚强有力的领导地位。第二,中国共产党集中了中国最大多数、最善于学习的精英。这个治国精英团体的宗旨理念、治国战略、改革发展方案优于其他政治力量,且不断证明它能成功地解决中国的问题,把中国推向强盛,因而最有资格主导中国的复兴大计。中国社会主义和改革开放的实践赋予中国共产党不容置疑的领导地位。第三,中国共产党拥有庞大而严密的组织体系和高强度动员资源的力量,是国家统一、人民团结、多民族整合的压舱石,是中国现代化最坚实的权威基础。把中国全面建成社会主义现代化国家的时代使命赋予中国共产党独一无二的领导地位。

  其次表现为对中国共产党政治建设的强化和全力推进。党的领导制度依靠党的建设来保障,党的建设包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设。党的十九大明确提出,政治建设是党的根本性建设,决定党的建设方向和效果[1]61。党的政治建设的首要任务是保证全党服从中央,坚决维护党中央权威和集中统一领导。其主要内容是增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚决执行党的政治路线,遵守政治纪律和政治规矩,要求在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。加强党的政治建设的重要途径是严肃党内政治生活。中国共产党对严肃党内政治生活的强调和实践在世界上是罕见的,它集中表现为“党要管党、从严治党”。党不仅是国家和社会治理的主体,本身也要成为自我革命的主体。要按照党的宗旨,严格执行党章关于党内政治生活的各项规定,严格执行党内政治生活若干准则,自觉抵制商品交换原则对党内生活的侵蚀,切实落实民主集中制的各项制度。党的十八大以来,中国共产党注重党内法规同国家法律的衔接和协调,不断把管党治党的创新举措固化为法规制度,先后组织制定和修改了90多部党内法规,初步形成了以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等党内法规为主干的党内法规制度体系,使党内政治、组织生活领域出现了有章可循、有规可依的局面。中国共产党自身的政治建设通过党的各级组织网络及其实践拓展到了整个社会,有力地推动了国家的政治建设。

  再次表现为对意识形态工作及其领导权的重视和掌握。意识形态在哲学上指关于客观世界与行动主体间关系的知识、观念体系,在政治学上指关于政治统治合法性(正当性)的一套有机论证,通常以学说、理论和战略阐释为表现形式。中国共产党是一个具有强烈意识形态色彩的政党。这种强烈的意识形态色彩主要体现在三个方面。第一,意识形态构成党的路线方针政策的依据,党在不同历史时期工作重心的转移首先是通过意识形态的再阐释来开道的。第二,意识形态和党的政治纪律紧密联系。党内允许有不同意见的存在和争论,但不允许逾越意识形态的底线,尤其在党的大政方针确定之后,不允许党员公开发表有违于此的言论。全体党员特别是党的高层的思想统一是党追求的目标,党的政治纪律则是维持思想统一的重要保证之一。第三,党的意识形态扩展和渗透到社会生活的各个方面,成为约束和规范社会思想和行为的“主流意识形态”。为了实现意识形态的这一主导功能,社会主义核心价值观的提出和传播、新闻出版网络的监管、思想文化舆论的引导,以及关于意识形态“阵地意识”的强化、对错误社会思潮的批判抵制、意识形态主管部门工作的持续加强等,都发挥着极为重要的作用。党和政府通过业务授权、组织人事、财政管理、思想准则等安排,形成一套控制机制以保证对言论传播的绝对权威。随着媒体日益走向市场化、开放化、全球化,如何有效地管理和引导媒体,引导话语、整合社会和进行思想教育,处理好“喉舌”和公共舆论的关系,是目前中国共产党意识形态工作面临的重要课题之一。

  最后表现为对新型政党制度概念的论证和落实。2018年全国两会期间,习近平总书记在全国政协联组会上指出,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造,是从中国土壤中生长出来的新型政党制度[63]。新型政党制度新在何处?其一,它是马克思主义政党理论同中国实际相结合的产物,能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益,有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端。其二,它把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗,有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端。其三,它通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化,有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端[64]。不少学者指出,中国共产党所代表的社会整体利益和各民主党派所代表的不同阶层不同群体的具体利益虽有差别,但在人民根本利益的范畴上是一致的,而不是对立的,根本利益的一致性是新型政党制度的存在前提;无论是革命建设,还是改革开放,致力于中国特色社会主义事业、实现中华民族伟大复兴中国梦,都是共产党和各民主党派的共同奋斗目标,政治方向的共同性是新型政党制度的合作基础;中国共产党坚持向各民主党派就国家政治经济社会等领域重大问题征求意见,通报有关会议的精神,各民主党派认真履行参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商的职能,中国共产党和各民主党派间坦诚相待、平等合作,运行模式的民主性是新型政党制度的基本规则[65]。新型政党制度的党际关系不是一党专制模式,不是两党制或多党制中的互相竞争模式,也不是多党制中政党联盟和执政联盟既联合又竞争的模式。新型政党制度是一种属于中国的“新的执政和参政方式”“新的政党关系”“新的民主实现形式”“新的现代治理方式”[66]。总而言之,新型政党制度的基本特征是:共产党领导,多党派合作;共产党执政,多党派参政。在这个制度中,坚持中国共产党领导是基本前提和政治基础,各民主党派是和中国共产党共同建设中国特色社会主义的友党和参政党,不是反对党和在野党;党际关系是团结合作,不是多党竞争、互为对手。这是中国党政体制在政党制度上的逻辑规定。

  五、未来中国党政体制的实践与研究议题

  以下这些议题在过去20余年的讨论中均有涉及,亦多有阐述。不过,观察的方法、问题的聚焦、重心的移转、意义的发现等诸多方面,仍有常议常新的价值,本质上是因为中国政治发展的变化并未脱离大历史规定的语境。在这个意义上,它们仍然构成关于中国共产党与中国政治研究的重要议题。

  1.长期执政。谋求长期执政是中国共产党的首要战略。长期执政涉及政党的制度化问题[67-69]、政党自主性问题[70-71]、学习型政党建设问题[72]、先锋队政党建设问题[73-74]等,这些问题都离不开对党政体制形态的探讨。林尚立教授指出:“在具体的观察、研究和实践中,人们往往习惯于从党的执政如何契合中国经济与社会发展要求的角度来思考中国共产党的执政体系,强调要用经济与社会发展的新逻辑、新的制度设计来安排和规划其执政体系的形态与运行方式。这种努力是有意义的,但不能因此忽视党的历史、社会主义制度以及中国深层次的历史、社会与文化对党的执政体系建设和发展所具有的规定性。”[31]129-130“历史-社会-文化”的规定性意味着,党的长期执政不仅仅取决于政党和国家及其制度的契合,而且取决于政党组织和社会生活与民众的有机关联。党的执政无疑是正式的法律行为,体现在党依法对国家机构的控制和主导上,但党的长期执政有赖于党能否成功地植根于社会并取得社会的支持。中国不是竞争性选举民主的社会,执政党无须动员选票,但执政党同样需要“动员民意”。党对民意的动员以准确把握民心向背、注意吸纳社会诉求、开展广泛社会协商、提高社会治理的均衡性和政策包容性为主要内容。这要求党应重视运用政党的逻辑而不是科层制的逻辑来推进党的基层组织建设,厚植党的社会基础,增强党的群众观念,密切党和群众的联系,融党的群众路线于政治参与实践之中。党只有成功地扎根于社会,才能成功地赢得国家。显然,在体制的“刚性特征”(法律行政制度)约束下,体制的另一面即体制的“柔性特征”(回应性、可转换性)——后者正是党的群众路线传统构成的文化政治资源——能否支持党的长期执政战略“真正走出一条属于自己的路”[60]240-245,是中国共产党和中国政治研究的一个重要问题。

  2.反腐败。在探索腐败的因果机制和反腐败的制度途径方面,已有大量的文献从宏观层面分析中国产生腐败的结构因素、性质类型和文化特点[75-80],从中观层面运用寻租理论、委托代理理论、相对剥夺理论,及至采用多样化的量化工具和个案分析方法研究腐败的制度性成因和腐败治理[81-84]。在实践中,党和国家出台了一系列反腐倡廉的文件、政策和法规,特别是党的十八大以来采取和形成了重大的组织手段和制度机构,实行严厉的打击腐败的行动,取得了令人瞩目的成果。反腐败斗争取得压倒性胜利的关键在于建立健全惩治性权力和预防性权力有效结合的体系化监督约束机制。在中国的党政体制中,体系化的权力监督约束制度长期以来更多是作为一个政治问题来认识和落实,主要表现为依靠政党行为来惩治和预防腐败。但是,体系化监督约束机制不仅仅是个政治问题,而且是个法律问题;反腐败不仅仅是党的组织纪律和意识形态的要求,也是现代国家建设及其法律制度的要求,国家监察委的设立体现了这个方向。体系化的监督约束制度仍然是以政党为中心,党的领导、党的组织、党的纪律、党的纪律机构仍然是反腐败和体系化监督的要件和保证,这也是党政体制的题中应有之义。不过,在以党的领导为中轴、以党的组织和纪律监督体系为内核的前提下,按照国家公权力和公共生活的基本原则,实现党内权力监督和国家权力监督的有机协调和联合,实现权力监督主体的政治责任和法律责任的共同担当,实现权力监督的重心从惩治性权力监督向预防性权力监督的转移,无论在理论上还是实践上都有待进一步的研究、发展和完善。

  3.国家治理效能。治理理论自20世纪末传入中国,一直是学界关注的热点。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化后,很多学者注意到,在中国的语境中,国家治理在价值取向、治理方式和治理目标上都与西方的治理理论有显著差异[47,85]。王浦劬教授指出,理解当代中国的国家治理结构必须看到“党政结构”,执政党经由“党政结构”而融入行政过程;将法治政府建设的基本原则和目标任务纳入国家治理现代化的任务,推动治理体制机制的调适与完善,就是推进国家治理制度化建设的基本思路和核心要义。要在党政复合结构和运行机制的前提下,合理界分党和政府的权能,并以党内法规和国家法律体系的形式予以确认。要通过法理层面的制度设计和权力安排,以权力制约权力、以权利约束权力的双重途径界定权力的限度,为国家治理的制度化发展奠定法治基础[20]。这是国家治理制度化的积极意义,它所创造的制度优势使中国改革开放在克服各种困难、危机和风险中前进。党的十九大以来,在全球化不确定性因素增加的情况下,国家治理体系和治理能力面临风险社会的新考验,制度和治理是风险社会的核心问题之一。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,当今世界正经历百年未有之大变局,我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期,要战胜前进道路上的各种风险挑战,必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫[62]4-5。该决定第一次明确提出要善于把中国制度的优势转化为国家治理效能,实际上提出了风险社会与国家治理之间的内在联系和问题意识,在当下新冠肺炎疫情造成的全球危机中,其特殊重要的现实和理论意义不难想见。

  4.协商民主。在中共中央2006年2月印发的《关于加强人民政协工作的意见》中,中国社会主义民主被表述为选举民主和协商民主两种形式[86]。选举民主(或票决民主)诉诸多数决定,是组织公共权力不可或缺的形式,也是政治生活中必要的决策方式。协商民主诉诸平等对话基础上形成的共识,不仅要保护多数人的利益,也要尊重少数人的权利;不仅要节制选举民主可能发生的对抗和改善决策的品质,而且要通过全体成员协商处理公共事务的形式建立起真正平等的社会关系。党的十八大报告首次提出:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”[87]党的十九大报告进一步指出:“协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[1]37协商民主在中国民主生活中具有如此特别的地位,根本原因在于它的组织和运行方式非常契合党的领导、国家的组织和运行以及人民管理国家事务的基本原则,对于中国这样规模巨大、结构多样的社会,实现国家治理体系和治理能力现代化,能够发挥全方位的支撑和推动作用[88]。协商民主把“有事好商量,众人的事情由众人商量”视为“人民民主的真谛”[1]37,把党领导的政府看作“商量政府”[89]。商量的对话的协调的方式使不同意见、反对意见“内部化”、合理化和共识化,形成强大的治理效能,最终体现出协商民主的独特优势。和竞争性的选举民主不同,以平等合作为取向的协商民主过程没有失败者,协商民主的不同主体都是共识的参与者、贡献者,因而是协商产品即公共政策的受惠者。这一点在中国民主政治的讨论中,无论是对“学院派”或“实务派”而言[53]83-84,仍然有理论上是否予以认同和深化认识、实践中如何落地生根的问题。

  5.统一战线。在某种意义上,统一战线是中国共产党的政治学。其主旨是团结一切可以团结的力量、优化政治结构:在革命年代组成优势联盟,“强我弱敌”;在执政年代整合社会、协调利益,促进国家统一、人民团结和民主秩序。这本身又是中国政治学的根本使命,因而统一战线是中国政治学研究的重要内容。长期以来,统一战线更多的是马克思列宁主义阶级分析、联合阵线的革命运动的理论呈现,对于统一战线和中国传统文化逻辑的内在根脉、现代国家的整体性治理思维、人类命运共同体的共生共荣哲学等方面的关联缺乏深入的研究。改革开放以后,随着中国社会阶层结构的分化、多元利益格局的形成和与此相关的社会制度的成长,客观上需要一种政治机制对此予以调整、平衡与引导。统一战线的组织、机构和行动方式正好充当这种政治机制。这种政治机制保留了变不利因素为有利因素、化消极因素为积极因素的传统内核,又引入和吸收了新的时代特征和内容,更加富有包容性和整合性。正是在这个意义上,统一战线不仅仅是一种单纯的基于结盟博弈的策略工具和战略方针,而且是一种探寻国家政通人和、长治久安的治道。作为治道的统一战线,它的价值理念是“大团结大联合”,为中华民族伟大复兴寻求最大公约数和画出最大同心圆。它的组织体制是在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中,以人民政协作为人民民主的重要平台和专门协商机构,协调和整合包括政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系在内的政治社会关系。它的行动方略是以民主团结为旗帜、以协商民主为方式,吸收和容纳各种社会力量对中国特色社会主义事业的参与,解决国家治理中的参政议政、民主监督、政治协商和资源分配、利益调整、民意表达、民智集中等问题,是价值理念、组织体制和行动方略的有机结合[90]。把统一战线视为中国共产党的政治学,不是单纯学科意义上的理解,而是从政治本质上对有序优良公共生活的追求,本身也是中国政治学研究的重要议题。

  综上所述,中国共产党在中国革命、建设和改革以及未来的中国政治发展中,始终扮演着最为重要的角色。中国共产党深刻改变了中国人民和中华民族的前途和命运,也深刻改变了世界发展的趋势和格局。随着中国经济持续腾飞、在国际上的影响力与日俱增,世界对中国的关注也会越来越多。学界深入研究中国共产党及其党政体制,挖掘中国政治中潜藏的历史-社会-文化资源,对认识中国政治的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑具有重要的现实意义。

  注释:

  ①“从革命党到执政党”成为这一时期比较政治学、政党理论和当代中国政府与政治研究的热点话题。许多政治学者参与了这个讨论,撰写了大量的论文和著作。

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