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党纪案件公开审理模式为党员搭建申辩平台

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来源:南方周末

来源日期:2005年04月28日

本站发布:2005年04月28日

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党纪案件公开审理模式为党员搭建申辩平台

杭州市下城区纪委的一次“党纪法庭”现场 王勇泽/摄

    “自上而下的改革”

  有这样一个外界知之甚少的组织,它并不庞大,却影响着全国6700万党员的政治生命,在每一起反腐案件的背后,都能发现它的触角———这就是中国共产党的纪律检查机关。

  纪委的威权集中体现在查办案件中,那么纪委如何办案?在纪委系统内部,有没有对其自身权力进行监督的改革动力?

  2001年,浙江省台州市玉环县第一个“吃了螃蟹”,开创了党纪案件“公开审理”模式,使纪委办案的“封闭过程”开始有了透明度。2003年8月,在五年一度的全国纪检监察案件审理工作会议上,中央纪委副书记刘峰岩在工作报告中提出:“要在继续做好纪检监察机关内部公开审理、申诉听证等项试点工作的同时,及时总结试点经验,积极稳妥地推进。”

  2005年4月5日下午,全国31个省区市纪检监察机关的审理室主任、分管领导云集浙江省杭州市下城区,在区政府大楼的会议室观摩了一场真实案件的公开审理。

  这场观摩是在“全国纪检监察案件审理业务培训班暨工作年会”期间,作为业务培训的一项内容进行的。尽管这种安排看似“不定调子”、“不带框子”,但参加会议的江苏省纪委常委白国珍仍感觉这次观摩“导向清楚”。

  “公开审理解决了党员为自己申辩的平台问题,是审理工作改革深化、政治文明发展的必然结果,”她对《南方周末》记者说,“每一个纪委书记都希望,自己任内办的案件经得起历史考验,这是改革最现实的动力之一。”“改革是自上而下的,”河北省纪委案件审理室主任贾路源说,“这种探索担风险,如果领导不重视、上面不推……”他摇了摇头,“现在对‘公开审理’还有个统一认识的过程,不过迟早要走这一步。”

  舌战“党纪法庭”

  迄今,全国已有20多个省在县级或地市级展开了公开审理试点,仅浙江省探索出来的公开审理方式就有“会审式”、“助辩式”、“申辩式”、“听证式”等六种之多。下城区试点的恰好是其中改革力度最大、争议最多的“庭审式”,观摩的案例是一起党员参与赌博案。

  4月5日下午3时10分,280个座位的会议室座无虚席,各方人士上主席台就座,公开审理的现场就在主席台上。

  为了淡化法庭色彩,纪委人员刻意没有统一着装,而是佩戴了党徽,说话也都回避法庭用语,而从会场布置来看,显然引进了诉辩机制——一面党旗悬挂在红色幕布正中,党旗前的中心位置属于主审员——下城区纪委案件审理室主任魏海涛;主席台左侧坐着调查人下城区纪委检查室主任高鸣;右侧是被调查人、助辩人。

  宣布公开审理开始后,主审员对被调查人说:“贾军同志,请介绍一下你的政治身份和工作单位。”这句问话是魏海涛在前一夜才修正的,此前核对身份时采取一问一答式:“姓名?”“出生年月?”像在讯问被告,而非同志式谈话。

  随后,助辩人王炳虎也作了自我介绍,“中共党员,下城区司法局干部”。56岁的王炳虎因年龄从司法局律师管理科长的位置上退下来,仍是公务员身份。这是他第四次在公开审理中为被调查人申辩,在下城区公开审理的案件中占了一半,被人戏称为“党内第一辩”。

  主审员宣读了“权利和义务”,并确认贾军不提出回避申请后,公开审理进入调查阶段。由调查人陈述党员违纪事实,并举证、向被调查人提问。

  “当前,各级党委、纪委三令五申严禁党员、干部参与赌博活动,你所在的党组织有没有进行过宣传教育?”

  “有的。”“这样做是否违纪,你清楚吗?”

  “清楚。”48岁的华东村保卫科副科长贾军不曾料到,自己平生最受瞩目的舞台是在“党纪法庭”上作为被调查人。1月25日晚上,贾军酒后和同事到村里的棋牌室,用麻将牌玩“筒子功”比大小。20分钟后,杭州市公安局巡特警支队到这里查赌,当时贾军正在坐庄,随身带的2000元已经输掉350。公安一举抓了25人,后查明有7名党员;查获赌资5.8万元,包括贾军身上剩的1650元。此次禁赌行动次日上了《浙江日报》,在当地颇有知名度。

  公安机关作出治安行政处罚之后,把这起赌博案移交给下城区纪委,对涉案党员进行党纪处分。因这个案件影响较大,而且在事实定性方面有一定分歧,被浙江省纪委选中作为观摩案件。几经做思想工作,贾军同意进行公开审理。

  公开审理的调查阶段持续了大约30分钟。对调查人出示的证据,被调查人和助辩人都表示没有异议,随即进入辩论阶段。

  3时45分,调查人发言后,主审员说:“贾军同志,下面请你发言。”

  “我全权委托给助辩人。”———贾军说到这里,主审员迅速瞟了他一眼———“由助辩人给我做主,申辩。”

  “由助辩人为你申辩,是吧?”主审员似乎有点意外,盯住他问。

  “我全权委托助辩人给我申辩。”贾军重复了一遍。“请助辩人发言”,主审员宣布。

  助辩人王炳虎是通过贾军所在街道党工委介绍认识的,由于经组织推荐以及行将退休,王炳虎对于当助辩人并无后顾之忧,丝毫不担心在辩论中如占上风,可能遭到“报复”。

  认识贾军时,他先根据案情写了一份辩护词,问:“有没有讲出你的心里话?”贾军看看笑了,说:“写得蛮好。”于是委托王炳虎替自己申辩。老王不负重托,直到开场前的一个小时,还在修改助辩词。“党章在为我撑腰,”他对记者说,“公开审理不能流于形式,如果请一个党员来过过场就没意义了。”

  针对调查人的意见,王炳虎在辩论中说:“我认为本案不适用《中国共产党纪律处分条例》第162条,不构成赌博错误。”

  他一一列举了处分条例对赌博规定的六种情况———“以营利为目的的聚众赌博”、“以赌博为业的”、“参加赌博屡教屡犯”、“赌资较大”、“在工作时间赌博”、“在国(境)外赌博的”,认为对照贾军的问题都“套不上”。

  就“赌资较大”,他说:“华东村地处杭州市城乡接合部,根据华东村的生活水平,当晚被查获的金额只属一般,较小,应属娱乐性,不符合赌博错误的构成要件。”

  他主张对贾军给予批评教育,并引用全国禁赌工作电话会议的文件:“要正确区分赌博与娱乐活动,对群众带有少量彩头的打麻将、玩扑克等活动,不要以赌博查处。”

  3时54分,辩论进入第二轮。“关于赌资数额的问题,”调查人说,“在目前没有新的数额标准出台之前,应该适用2001年修订的《中国共产党纪律处分条例(试行)定性量纪实务》这本书做的解释。”

  按照下城区纪委对公开审理程序的设计,辩论只有两轮。助辩人抓住最后的发言机会,紧紧咬住对方的“软肋”说:“我想再重申一点,关于赌博金额问题,我认为这是定性的关键。”

  “既然涉及到定性,那就应该有一个杠杠,应该用具有法规效力的条文作党纪处罚的依据,否则就存在人为掌握,就会出现滥罚。”他嗓门大,语气急切,颇有辩护的味道。

  “处分条例中没有规定犯赌博错误的资金数量,”助辩人说,“刚才调查人所讲的赌博金额的计算方法,只是纪委内部掌握的。《中国共产党纪律处分条例(试行)定性量纪实务》仅是一本内部参考的学理性质的书,如果作为定性量纪原则处理案件,不仅不严肃,也会造成党内执法不当、侵犯党员的合法权益。”

  一些观摩者对这番话印象很深。记者身边的一位审理室主任小声议论:“这个问题没办法回答,因为确实没有数额标准,那本书不能作为执纪的依据。如果助辩人问,纪委根据什么来处理人?是根据某人的著作吗?那会更难看。助辩人提出了法规制度上的不足。”

  江苏省纪委常委白国珍认为,法律出台之后,之所以司法解释会迅速跟进,是因为法院开庭审理,必然要把道理辩论清楚,“过去处分党员往往纪检机关一边说了算,党员处于弱势地位,公开审理之后,很多问题就无法回避。”

  4时4分,辩论阶段结束。贾军表态说“公开审理给了我一次申辩的机会,保障了我的权利,体现了党的政策,也使我受到一次深刻的教育”,请求区纪委、村党支部从轻处理。

  随后,作为列席人员的一些单位党员代表纷纷起立发表意见,监督员证明此次公开审理程序公正,主审员作了总结性发言,宣布公开审理结束。此次公开审理持续了一个小时。

  在最后的总结发言中,主审员没有就案件的事实、定性、量纪发表任何实质性意见,这成为观摩者散场后议论的焦点。

  公开审理为党员搭建申辩平台

  从1998年至2004年,各级纪检监察机关处分的党员约为103万人。记者在采访中发现,按照现行的纪委机关案件办理程序,这些案件的审核处理主要采取“书面审”的方式。

  党章规定,“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时,本人有权参加和进行申辩,其他党员可以为他作证和辩护”。在现行规定下,被调查党员可以在违纪事实见面、审理谈话、宣布处分决定、支部讨论等过程中发表自己的意见,进行申辩。在处分决定下达后,也可以通过申诉渠道表达意见。

  仅以2004年为例,全国各级纪检监察机关办结申诉案件888件,其中,变更原处分决定的164件,撤销原处分决定的86件,变更、撤销的案件占已结案件28.2%。

  然而,多位省纪委常委在采访中表示,在现行的规定下,受种种因素限制,被调查人、受处分人在查办案件中表达自己意见,特别是申辩意见的机会、渠道、措施往往还存在很大不足。公开审理的方式恰恰为党员搭建了申辩的平台,特别是在当前“以人为本”,“保护人权”,依法治国理政的时代要求下,为了维护党员的合法权利,加强对权力运行的监督,公开审理已经不是干不干,而是怎么干的问题,是发展的大势所趋。

  “基本上,纪委办案是一个不透明的流程,”一位经验丰富的审理干部对记者说,“从纪委自己决定受理哪个案件开始,初核、立案、调查、审理,一直到处分、执行、回访,主要是在纪检系统内部运行的。因此,对一个案件来说,哪怕从程序到实体都是公正的,这种不透明的公正也难以被认同。”

  在这个流程中,审理是查办案件的最后一道关口,纪委常委会将根据审理部门提交的意见,讨论决定如何处分。而案件审理的依据,主要是从调查部门移送来的案卷材料,俗称“背靠背”、“书面审”。在司法界,“书面审”的弊端早已人所共知,现在除法律特别规定之外,案件要求一律公开审理。

  4月5日观摩的公开审理方式,就是在现行的“书面审”环节,让审理人员、调查人员、被调查人三方坐在一起,调查人员和被调查人及其助辩人相当于法庭上的“控”、“辩”双方,在审理人员面前质证、辩论,并且在党内一定范围公开,保障党员的民主权利。

  然而,对这种方式持保留意见的观点认为,处分党员不应模仿庭审。对此,曾在下城区法院担任过十年法庭庭长的魏海涛不以为然:“为什么先进的司法理念不能借鉴到党内来呢?党务工作中的民主与法治建设还不适应形势的发展要求,应该大踏步跟上,才能提高执政能力。”

  “原本认为纪委办案很神秘,怎么打破神秘感、让广大党员有知情权?”他说,“我也是一个普通党员,保护好每一个被调查人的权利,就是保护我自己的权利,也就保护了6700万党员的民主权利。”

  调查人高鸣亲身体验到,对于公开审理的案子,自己在取证时要更加严谨。他说:“因为要拿到群众面前质证,如果一个证据没取到位,答辩可能就显得苍白。”他认为,公开审理会对调查人的行为起到规范制约作用。

  “一把手”的民主作风起决定性作用

  4月6日,观摩公开审理现场的各地纪委干部进行了分组讨论。

  记者旁听了各省纪委副书记、常委所在组的讨论,虽然发言者都表示公开审理是改革方向,也有不少人希望改得慢一点、稳一点。大致来看,发言者所在的省份经济越发达,公开审理改革的愿望似乎越迫切。

  推行公开审理,在外界看来也许是理所当然,而实施起来却显得困难重重。一些审理干部告诉记者,首先遇到的障碍是人员问题,工作量大大增加,对办案人员数量、素质的要求都提高了。

  以下城区纪委为例,案件审理室只有“一个半”人,除了主任魏海涛外,另一个人同时为两个部门服务,魏海涛是惟一的主审员。在2003年的一次公开审理中,被调查人要求他回避,称自己与魏的妻子有过工作矛盾。下城区纪委在会场外的楼道里紧急召开常委会讨论,认为要求回避的理由成立,只得由分管审理的副书记临时担任主审员。

  第一个在公开审理中被回避掉的主审员魏海涛认为,公开审理最大的障碍不在于人力资源不足,而是作为主审员,不能像法官宣判那样提出结论。

  按照现行的党纪处分程序,处分决定须经纪委常委会讨论,有的案件甚至纪委决定不了,还要报党委或上级纪委。“我也希望能发表意见,为自己说的话负责,”他说,“可如果审理室的意见被上级否定了呢?我还是要服从组织的,不能说‘那是常委会的意见,不是我的意见’。”

  对于魏海涛的担心,浙江省纪委案件审理室主任葛菲认为“完全没有必要”。他说:“案件的事实不会改变,主审员可以对案件的事实、定性当场表明态度,同时说明这个意见需要提交纪委常委会讨论。如果最终组织上在定性、量纪方面做些调整也是正常的。公开本身就是监督,就是防止少数人说了算。”

  几乎所有采访对象都表示,在公开审理改革这件事情上,“一把手”的民主作风起决定性作用,要么是改革的最大推动力,要么是最大阻力。

  以下城区为例,2003年至今公开审理了10个案件,虽然数量不多,却占了案件总量的30%,这是记者听到的最高比例,是浙江全省平均数字的10倍。

  “纪委也要有创新意识,敢于突破框框,”下城区委副书记、纪委书记朱钟毅说,“要思考怎么提高办案质量、保障党员权利,让犯错误的人心服口服。”朱书记早在1997年到任,他的创新精神是2002年底面临换届时,遇到新任区委书记翁卫军后迸发的。

  朱向翁提出,希望纪委的案件审理室主任来自法院,检查室主任来自检察院反贪局。人员到位后,他给魏海涛出题,可不可以借鉴司法理念审理党纪案件?要大胆设想、制订方案。于是,魏起草了一套《纪律检查机关公开审理手册》。

  对此,翁卫军书记批示“这是推进党内民主的一项具体措施,也是保障党员民主权利的一项内容,望区纪委积极探索,及时总结,抓出成效”。就在批示的当月,下城区纪委公开审理了第一个案例。

  公开就是监督

  目前在各地,公开审理处于“百花齐放”的各自摸索阶段,公开审理案件的类型也没有规律可循。例如在下城区,只要被调查人同意,又不涉及国家机密、个人隐私,各类党纪案件均可能进行公开审理。迄今下城区公开审理的10个案例,涉及赌博、挪用公款、失职、吸毒四种类型。

  目前,只有浙江、河北两省在全省范围内推行公开审理试点,但迄今为止,还没有一起案件在省级纪委进行过公开审理。

  江苏省纪委常委白国珍2004年要求省纪委审理室找案子公开审理,至今还没有找到合适的案件。她分析,可能因为简单的案件省里不值得做,争议大的案件审理人员又底气不足。

  重庆市纪委副书记吕天庆认为,公开审理试点到省级更难,难在处理干部的职级更高,本人一般不愿意公开审理,有面子问题。“还有一个受处分轻重的问题,”他说,“在我们处理地厅级干部的案件中,受到重处分的比例约占20%,相对于基层干部比例要低。而受到轻处分的干部往往不愿意公开审理。”

  “从道理上讲,党纪面前人人平等,没有特殊党员。党务公开、政务公开不能只在基层,没有这个道理,”内蒙古自治区纪委常委史继善说,“公开本身就是监督,改革有个先易后难的过程,但从长远看,都要放在阳光下。透明度越高,党的生命力越强。”

  记者在发稿时获悉,经下城区纪委常委会讨论决定,贾军受到党内警告处分。

  (文中贾军和华东村均为化名)  本报驻京记者 寿蓓蓓 

    党纪案件公开审理之我见

    随着2005年4月5日浙江省杭州市下城区的一场现场观摩,党纪案件“公开审理”的模式开始走进了人们的视野,其实浙江省台州市玉环县从2001年起已经开始了类似的尝试。对于党员的党纪处分,纪检监察机关实行内部公开审理、申诉听证,确实是一新生事物。对此仁者见仁、智者见智是不可避免的。但在这一过程中有一个“怎么看”和“看什么”的问题。

  “怎么看”是从最基本的层面,就事论事看它与党现有的一些制度、规章、条例是否有一致与不一致的地方,说简单点就是是否“合法”。从这一角度,我们可以看出这一尝试与党最近一段时间以来强调的一些要求有着极其契合之处:首先,这一尝试是有着坚实的党内法理根据的。《中国共产党党员权利保障条例》第11条规定:“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或者作出鉴定时,本人有权参加和进行申辩,其他党员可以为其作证和辩护。”尽管我们没有必要去过分强调突出“党纪法庭”这一概念并刻意把它法庭化,但完善党员权利的保护,关键是要建立健全具体的、具有可操作性的程序和细则,并把它制度化、法制化。所以,不管它名称是什么,比如说“会审式”、“助辩式”、“申辩式”、“听证式”等等称谓都可以,只要是制度化、程序化、法制化的方式,就会成为确确实实保障这一条款内容切实实现的有效途径和良好形式。

  其次,这一尝试符合执政党建设的基本要求。在加强党的执政能力建设的时候,应该特别强调要逐步推进党务公开,增强党组织工作的透明度。公开党内申诉也体现了这一要求的精神。党作为一个政治组织,必须要有严格的规矩和要求,要从严治党,严肃党的纪律。但严格的规章与严肃的纪律并不意味着是小圈子的独断和背靠背的单向命令,更不能是暗箱操作和幕后交易。通过一定的程序和方式,将纪律处置的过程在一定范围内相对公开、透明,不仅有利于增加处理的科学性和权威性,还能增强党员认可和服从的自觉与坚决程度,做到心悦诚服。

  再次,这一尝试有针对性地解决了党内生活中的一些不足之处,这既是推进党内民主的一项具体措施,也是党员民主权利的一个重要保障。重视党内民主是毋庸置疑的,“党内民主是党的生命”,这是很经典也很权威的表述。但应该承认,在现实的政治生活中,党员相当多的民主权利缺乏制度上、程序上的保证,使其大多数都停留在理论中和文件上。正如小平同志所讲的,在具体实践过程中“法制很不完善,也很不重视”。保障党员民主权利是党内民主的基础,如果多渠道的完善党员权利行使和保障的程序,多层次的提高党组织的制度化水平,党的生命力、凝聚力和战斗力必将进入一个新的境界。

  但是从更深的层面和更宏观的角度来看,浙江这一尝试其实并不需要我们这样的“辩护”。它的价值并不仅仅在于是否与现在的做法契合,而着重在于与未来发展趋势合拍。这就是“看什么”要做的。尽管这一尝试可能还会有这样那样的不完善、不完美,甚至还可能会带来一些意想不到的问题,但是见微知著看趋势,其所蕴含的意蕴、所传达的理念、所昭示的趋向却毫无疑问是进步的和值得珍视的。这是一种现代意识、一种改革情怀、一种历史的自觉。

  中国共产党是一个正在领导着中国进行着实现社会主义现代化这一宏伟事业的执政党。中国共产党在十六届四中全会上明确提出“科学执政、民主执政、依法执政”的目标,这不仅是对于其所处历史方位的清醒判断,更是一种历史的自觉。但是对于中国共产党来说,法治意识不仅仅体现在依法执政的过程中,也要体现在执政党自身建设的过程中,体现在党的政治生活中。而且后者可能更为根本。因为一个政党只有自身的生活法治化,其执政行为模式的法治化才可能建立在相对坚实的基础上。

  更进一步讲,今年以来,胡锦涛同志在总结历史经验的基础上,依据党的建设面临的新形势新任务,进一步明确提出“党的先进性建设”这一重大命题。其实,党内政治生活的法律化又何尝不是党的先进性建设这一项系统工程中的一个极其重要的环节?这一尝试尽管与习惯了的、用熟了的老办法有较大的不同,可能会有不适应,但这才是以改革的精神加强和改进党的建设的真意之所在。“改革的总方向,都是为了发扬和保证党内民主,发扬和保证人民民主。”尽管小平同志这句话不是主要针对党的建设讲的,但对于加强党的建设同样具有极其深远的意义。

  当然,无论是作为一种尝试、试点,还是作为一种趋势、方向,不会也不可能马上大面积推开,立竿见影。但只要顺着这一趋势去努力,朝着这一方向去前进,中国共产党肯定会因党员权利得到保障而更加充满生机和活力,能够与时俱进完成其肩负的历史任务与庄严使命。 辛鸣 (作者单位:中共中央党校研究室)

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