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吕德文:“合村并居”是一个中性词,不存在“地域歧视”

作者:小婷

来源:观察者网

来源日期:2020年07月07日

本站发布:2020年07月07日

点击率:64次


随着山东省一级政府的表态,此前备受争议的“合村并居”暂缓推进,地方政府也开始着力解决这一政策造成的问题,一再强调要“尊重群众意愿”。

可以说,这次“合村并居”乱象最终能够得到重视和解决,与学者和媒体的呼吁及关注密不可分。武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文就接连发文,直指“合村并居”政策推进过程中对农民权益的损害,认为“合村并居”成不了乡村振兴的样板,地方政府这样做是背道而驰。

对此,观察者网专访吕德文研究员,就“合村并居”及基层治理问题和他做了深入探讨。

【采访/ 观察者网 小婷】

观察者网:您在文章中提到您的团队一直在关注山东“合村并居”这件事情,有过多次调研。首先想了解下您和团队调研的具体情况,比如调查样本有多少,怎么选择这些样本的?

吕德文:我们做乡村研究的,每年都有调研,几乎每年都去山东,只是每次去的人和地方可能不一样。山东我去过三次,贺雪峰、杨华、桂华、王德福、夏柱智等老师都有去过,这次“合村并居”的事情他们也都有发声。其实我们一开始在山东调研,并不是针对“合村并居”,只是在调研过程中发现了这个问题,从政策层面做了一些了解,除了和当地农民调研外,和基层干部也了解过一些情况。

观察者网:基层干部对这件事情的态度如何,他们在执行过程中受到了哪些压力?

吕德文:据我了解,一些基层干部内心里其实并不想这么干,也有一些觉得这确实是一件好事,只是不那么好执行。所以很难说支持或者不支持,只能说站在农民的立场,再站在当地的实际情况,其实这个政策是不合时宜的。但要是站在大局立场上,这是山东打造乡村振兴齐鲁样板的一个抓手,关系到整个山东省、各级地方政府的政绩,可以算是一件大事、一件重点工作。

这种重点工作一般来讲自上而下都有比较明确的考核任务,还有一些问责要求。所以实际上是你不干也得干的,不干也得干,理解要执行,不理解也要执行。

山东省政府新闻办举行发布会,回应“合村并居”政策。图片来源见水印

观察者网:对干部考核问责的具体要求,您这边有了解吗?

吕德文:我大概了解了下,我没有获得很详细的考核文本,但各地的工作安排都非常清楚,运用的是行政发包方法。比如,某乡镇有一个试点,那么,乡镇政府要把所有公职人员整合起来,分成几个工作小组,包干到村到户。每组大概4-5人,一般会有领导,再配若干个普通干部。每组都要分包一定的户数,要把这些农户都谈下来,按照完成任务的进度给予奖励,拖后了要扣津贴,等等。

观察者网:您刚才提到站在农民的立场,这个政策是不合时宜的。您在调研过程中了解下来,村民最不理解的是什么?最大的诉求是什么?

吕德文:最大的诉求就是拆了农民的房子,农民没办法正常生活了,生活质量反而下降了。一般来讲,“合村并居”地方上多多少少都会有一些补贴,大概一平米在400-600块之间,高一点的有700块左右。总之,农民拿到补偿款,既不够买市场上的商品房,也不够买搬迁房,都得倒贴钱。有极少数地方更极端,农民签字同意后只有过渡费、拆迁费等,加起来差不多2万多元,没有其他任何补偿费,等于是把农民房子拆了,还要农民自己掏钱去买搬迁房。

对这种基层工作方法,我们做社会学研究的其实并不感到意外。征地拆迁和“合村并居”都是我们在调研中经常遇到的问题,但征地拆迁是农村向城市发展,该怎么补偿是有法律法规可以依循的,即便是在山东地区补偿很低,但也基本都保持在1:1以上的水平,农民是不会吃亏的。但“合村并居”不一样,属于协议搬迁,没有明确的法律规定。我们在调研中发现,有些地方甚至连协议都没有,说拆就拆。

观察者网:打造齐鲁样板,推动乡村建设,这个大方向是没有问题的,为什么到了山东地方政府这里,好心办坏事?

吕德文:从大而化之政策的角度来说,可以说是好事,执行成了坏事。但“合村并居”这件事情,还真不一定是“好心”,毕竟合村并居利用了土地增减挂钩政策,地方政府是有利益冲动的。哪怕是没有利益冲动,也有极强的政绩冲动。就目前看,“合村并居”的手段和目的之间是不匹配的,其实是达不到乡村振兴的目标的,是在剥夺农民权利,损害农民利益,“合村并居”之后农民的生活质量并没有提高,乡村也不可能振兴。

所以我觉得这应该是政策层面的问题,而不仅仅是个别地方的执行偏差问题。把合村并居的板子打在基层身上,是不合适的。为什么好心办了坏事?关键是地方政府对政策的理解出现了偏差。

第一,很明显地,“合村并居”和当地的发展阶段不相匹配,没有准确的定位。实际上山东是一个大农村格局,农村很庞大,农民人口很多,农村区域很广大,村庄也很多。虽然山东的经济发展也还不错,尤其是胶州半岛,但是依然有非常庞大的农村。如果要在全省推行“合村并居”,需要巨大的财政耗费,但山东省,尤其是到了市、县两级的地方财政,是没有条件这样做的。所以,地方政府给农民的补偿不多,甚至没有补偿,这是一个客观现实。不是说地方上不想补偿,不想多补偿,而是真的没钱补偿。

第二,大部分农民还是要依靠土地生活的,尤其是那些中老年人。所以,最坚定的反对“合村并居”的群体是留守农村的中老年人。年轻人因为外出务工,对农村没有这么深的体会,有反对也有支持,但中老年人是普遍反对,因为“合村并居”之后,这些人脱离了农村、脱离了土地,又没有能力进城务工,生活成本会提升,生活质量也会下降。

第三,地方政府误解了土地增减挂钩政策,以为土地指标可以获得巨大的财政收益,比如说一亩指标可以换30万,除去复垦成本,财政多少还留一些。但实际上,指标值不值钱,取决于政府自己给自己定的价,并不存在一个真正意义上的土地指标交易市场。而且,拆得越多,这个指标就越不值钱,而且财政花的钱就越多,反而是拆得越少可能越值钱。比如计划拆一个村腾出100亩地,每亩指标50万,但拆200亩地,可能每亩指标不到20万,因为你交易不出去,所以地方政府预期将来可以用土地指标换钱,实际上是换不了钱,财政的窟窿是弥补不了的,这也导致“合村并居”政策是没有可持续性的。

当然,我觉得地方政府并不是不会算账,很可能是故意不算这个账。他们要的也许不是换指标的钱,而是将土地金融化,利用新增的增减挂钩指标,到银行去融资,拿将来“预期”可以获得的土地指标收益,用来推进当前的合村并居运动。

观察者网:您在文章中也给“合村并居”算过一笔账,“每一个地方拆了房子再新建,地方财政都要倒贴钱的。”从您调研了解到的情况,当地地方在财政上的缺口有多大,是如何补上这个缺口的?

吕德文:6月17日,在山东省政府新闻发布会上,财政厅长刘兴云以德州禹城市为例,提到2010年以来,禹城一次规划、滚动开工28个农村社区项目,项目总投资约18亿元,预计实现土地增减挂钩收益16亿元,投资缺口2亿元主要通过政府投资来弥补。也就是说,第一批就已经出现了财政缺口,需要政府来弥补,后面的土地指标就更不值钱了,政府需要贴补的更多。

至于具体缺口我不太清楚,不过像菏泽市委书记曾公开讲,他连启动经费都没有,缺口在50个亿。他们的想法是先做出一些试点成绩来,然后争取进入国家级乡村振兴样板试验区,这之后会有一些特殊的政策支持,希望靠这个来解决财政缺口问题。

观察者网:刚才提到的发布会上,山东省财政厅厅长刘兴云也否认了山东存在运用土地增减挂钩政策增加地方财政收入的现象。也就是说地方政府并没有通过“合村并居”来搞土地财政,这和您在调研中了解到的情况一致吗?

吕德文:从逻辑的角度来讲,通过卖指标来搞土地财政是成立的,但从动机上我觉得不好评判。因为财政部门在核算的时候就很清楚,“合村并居”是赚不了钱的,给农民建新社区还需要政府投钱。另外腾出来的土地是集体所有的,政府获得的仅仅是建设用地指标而已。农村复垦的土地,普遍质量不高,也没什么商业价值,没什么升值空间。所以这是一件吃力不讨好的事情,就是我说的瞎折腾。

而且最大的问题在于,“合村并居”可以说是将过去十几年新农村建设的成果毁于一旦。2006年我们开始搞新农村建设,以工补农,以城带乡,国家投入大量资源在农村修水、修路、修电,搞村村通工程,这几年又推进网络建设、公共服务城乡融合,这些工作要么已经完成要么刚刚开始,现在的“合村并居”拆掉农村,等于把以前的工作成绩都拆掉了,造成社会财富的巨大浪费。

观察者网:但在农村还有一些实际的问题,比如农村基础设施不够完善,现在很多村里连肉都买不到,老年人赶集不方便,合村之后人口多了才好做配套。包括菏泽市委书记张新文在全国人大会议上提到“合村并居”的建设意义,比如有利于加快城乡一体化进程、有利于大规模良田种植、有利于有效扩大农村投资等等。那我们该如何看待“合村并居”的积极意义,未来新农村建设该怎么走?

吕德文:很多城里人会认为农村生活条件不好需要改造,这是横向比较。纵向来看,农村的生活条件比过去已经好很多,基础设施已经建立起来了,农民自己也比较满意。最近十年也是农村自建房的高峰期,很多农民都是刚刚建好的房子,凝结了农民一辈子的心血,结果被拆了,他们从情感上也很难接受。

政策科学里讲,没有差别就没有政策,任何政策都要因地因时制宜,你是一个什么样的发展阶段,就要选择什么样的政策,你是什么样的地方,就选择什么样的政策,就是要实事求是,跟地方实际相结合。

“合村并居”只是一个词,是中性的。但在这个阶段可能是好事,在那个阶段就是坏事,在这个地方是好事,但那个地方就是坏事。我举个很简单的例子,比如说征地拆迁,和“合村并居”类似,也是把农民房子拆了,像大城市郊区都是几个村几个村地拆,几个村合并成一个大社区。我们在城郊调研,很多村民天天盼拆迁,甚至上访要求拆迁,为什么?因为城郊的农民虽然名义上是农民的身份,实际上他的职业性质、生活习惯都已经改变了,已经自主城镇化了,就等着把他的财产变现,这是合适的。但山东“合村并居”地区大多数是在纯农村地区,这样的政策未必就合适。

山东寿光农村景象。图片来源见水印

现在很多人,包括地方官员,都有一个想象中的农村、想象中的农民,并没有把农村和农民具体化。在他们的抽象概念中,城市化之后农村存在空心化问题、生活不便利等等,实际上农村的情况不能一概而论,农民的发展阶段也分了好几个层次,有些农民已经成功进城了,农村只是留个老房子,留个乡愁在那里。有些农民是在城里面务工,收入也不错,但是他离不开农村,因为他的家庭再生产,比如养小孩、老人养老,都要在农村村庄里完成,因为成本比较低,代际之间要合作,他是离不开村庄的。还有一部分属于纯农户,比如那些比较弱势的农民,各种条件不允许他进城务工,只能留在农村种地或者做点小生意,这部分人对村庄的依赖特别大。

现在农村最大的问题是留守老人,比如我的父母也在农村,其实我有条件让他们来城里生活,但是他们不愿意来,因为不习惯城里的生活,没有社会交往。所以村庄最厉害的地方在于它的社会意义,很多老人的生命意义都在那个地方,即便是留守老人,他留守在农村也比流浪在城市的生活质量要高。

对于年轻一代来说,农村也是一个减压阀。我调研的几个年轻人就直接跟我讲,其实他们无所谓,他们工作很稳定,家庭也很稳定,都在城里面安家了。但如果父母因为合村并居要离开村庄居住在社区,他每个月会多出一些硬性负担,因为他的父母没有办法像住在农村那样自给自足了。所以理性计算的话,山东也好,全国也好,城镇化发展阶段还没有到已经定型的阶段,大部分农村家庭还是属于半城市化的阶段,没有办法在城市扎根,还得依靠农村来进行家庭再生产。

并且我们现在每年还是以一个多的百分点在快速推进城镇化,这意味着什么?意味着农村也好、城市也好,社会是没有定型的,哪些人将来能够真正进城,哪些人不能,现在是不确定的。从城镇化规律的角度来讲,这中间是有风险的。这次我就访谈过一个年轻人,他在城里住了一年时间,结果住不下去还是回农村去了。现在他的房子面临拆迁,每天都很焦虑。所以现在的政策太抽象了。典型的就是这次的乡村振兴规划,地方政府请一个规划团队去,一个村庄两三天就规划好了,然后地方政府就按照这个规划来推进合村并居工作。这几天,山东省方面还不断强调规划的严肃性,规划了就要不折不扣地执行。问题在于,这些看似“科学”的规划,能反应农村实际么?考虑到了农民是谁,农村到底是一个什么样的形态这些问题吗?

观察者网:正如您说的,农村各家各户的情况也不一样,有些人可能是新建房舍不得拆,有些可能已经是危房了,急需改造,每一户每个人从中获得的利益也不同,甚至经常会出现我们说的钉子户。这种复杂情况也导致具体工作可能需要像新冠肺炎治疗那样“一人一策”,但实际工作中涉及到人力、财力,又很难做到这样,基层工作该如何应对这种复杂农村、复杂农民的情况?

吕德文:我觉得山东省委书记刘家义在6月27日的会议上讲得很到位,他讲了7点,其中的讲到做群众工作要更加注重维护群众利益,更加顺应群众的意愿,更加尊重群众的首创精神。

其实归结到一句话就是走群众路线,现在出的问题,都是因为征求群众的意愿不充分。有些地方也搞民意调查,上报说是95%的村民同意,其实是糊弄人,欺负农民不懂社会调查。你问农民愿不愿意住上楼房生活得更好?当然绝大多数都愿意,但如果加个条件,比如把你的房子拆了,你要再花5万块钱买拆迁房,你愿不愿意上楼?这个比例绝对不会是95%。所以现在所谓的征求群众意见,变成了一个过场,并不是真正的群众工作,真正的群众工作要了解群众真正的意愿。

山东“合村并居”的麻烦在于前端就出了问题。现在搞村庄规划都是外包,请那些规划公司或者高校里搞规划的团队,一个村庄规划几十万,派几个学生三天就给画出来。制定政策的人只有物理空间概念,没有社会概念,没有人的概念。基层干部拆迁的时候,他面对的不是空间调整的问题,而是要让农民从A地搬到B地,并且要把他的房子连根拔起,这是一件多么大的事,结果就这么草率地去做了。

今年因为疫情,大部分村庄是从4月开始“合村并居”,基本上没有公示,有公示也是在村委会院子里贴一张纸,一般村民都不知道。公示几天之后立马让大家签字,农民都还没搞清楚是怎么回事,就像我文章里写到的,农民连发懵的时间都没有,就被要求签字,要把自己家的房子给拆了,所以根本上来讲就是群众工作确实很不到位,是一个典型的冒进主义错误。

但我觉得要解决这个问题也很简单,第一要给充分的时间,你拆可以,但是你要做思想工作,给农民讲清楚道理,尊重群众的意愿,如果大家最后愿意你就拆,如果不愿意就缓一缓。规划可以做,等到将来条件成熟了再拆,而不是非要在规定时间里拆掉。

第二,我们有村民自治制度,依靠制度来解决问题。这次非常遗憾的是,村民自治一点作用都没有发挥,村干部是缺位的,村民大会也没有。有些村最多开一次村民大会,上面镇领导来宣布说我们这个村要拆,宣布一下政策,没有讨论,也没有给农民表达意愿的机会。村民委员会组织法都写得清清楚楚,这样做明显是违法的。

2019年以来,山东省莱西市在乡村振兴中积极推进合村并居工作,将全市861个行政村合并为142个行政村,集聚公共资源推动水、电、暖、气设施入户,努力实现就地城镇化。 新华社记者 丁洪法 摄

观察者网:您刚才也举了一些地方成功的案例,有些农民甚至盼着被拆迁。您在调研过程中有没有遇到过成功的案例?这些地方成功的经验是什么?

吕德文:“合村并居”的成功案例我没碰到过。我之前写过济宁的一个案例,10年前搞试点,一个发达镇的两个村合并成大社区,几乎没有群众反对。原因在于这个小区配套比较好,当然小区配套好也是因为基层党委政府不断做群众工作,群众的所有要求几乎都满足了。比方说一开始设计的是投一个亿就建一个简单的小区,但是农民说你这个小区实际上还在农村里面,我们还要耕地生产,工具没地方放,基层党委政府就再建一排生产用房,每家都有。

但是这也付出了很大的代价,原本预算1个亿的小区,最后建成的时候花了3.2个亿,而且还带来了一些遗留问题:

第一并不能达成乡村振兴目标,因为农民的生活没有任何改变,该打工的还是打工,该种地的还是去种地。第二,农民的生活质量反而是下降的,比如说很多老人住车库,这是普遍的。第三,生活成本提高了,每个家庭每年多一两千块钱的开支,这对年轻人可能不算什么,但对老人来讲是不小的负担。最有意思的是社区化管理,两个村还是保留各自的村委会,只是人居住在一起了,管理方式并没有改变,还是各管各的,连今年防疫的时候,还是两个村的村干部一人一边守着大门,你说这有什么意义?

观察者网:对“合村并居”,山东省代省长、省委书记相继表态,要求尊重群众意愿,可以说给这件事情降了温。从事件爆出到现在,其实差不多快两个月了,可以看作是一次地方政府舆情危机,您怎么评价地方政府的这次危机处理?

吕德文:我不好说评价,只能说最终地方政府对政策有反思,走上了实事求是的正确路线,这是我们比较欣慰的地方。我们作为学者,无非就是希望这个问题能够引起重视,政府能够审视自己做的决策。地方政府能够反思自己的政策,接受批评,其实是要花很大勇气的,也不容易。

另外我觉得有点遗憾的是,这个事情本来不应该等到媒体和学者批评了那么多的时候才去处理,因为从实际政策的制定和执行来看,漏洞显而易见,地方政府内部应该自我调整,自我反省,就可以纠正这个错误,结果非要等到舆论的压力再来反应,一些负面后果已经很难挽回了。现在有些村已经拆了,有些村拆到一半,收拾烂摊子都是个问题。我觉得这是一个很大的教训,重大政策,一定要有充分的论证,公开的讨论,前期工作一定要做好。

观察者网:您刚才提到山东的干群关系,您在调研过程中了解到,山东这个地方干群关系的突出特点或者说矛盾在哪里?

吕德文:我觉得现在有一股妖风在妖魔化山东,其实从我们做学术研究的角度来讲,我们都是中立地去看待和解释问题,不存在所谓的“地域黑”立场。

山东地方政府是一个比较强势的政府,可能北方地区大多都是这样,都是比较强势的政府,所以地方政府对很多社会事务,包括对农民、对老百姓的很多事情,都有大包大揽的习惯。过去山东甚至连农民地里种什么都要规定,“逼民致富”在山东很普遍。有些地方,这种做法成功了,比如大家都知道的寿光蔬菜。现在山东很多个县都有在全国占绝对主导地位市场份额的农产品,这是农业产业化的结果,是地方政府积极作为的成果。

但是反过来讲,地方政府大包大揽习惯了,在对待农民的时候也会有一种家长心态,既然我是为了你好,有时候你的意愿就不是特别重要,包括这次“合村并居”就有点着急了。从地方政府的利益来讲,其实并不是想从农民那里剥夺什么,确实认为应该振兴乡村,这样对农民才是好的。但如果政策方向本身就是错的,就会给农民造成损害。

而且山东这个地方很有意思,它的社会并不弱。按照我们团队的分析,华北地区属于分裂型村庄。分裂型村庄内部分了好多派系,不同派系之间不断争斗,所以一个村庄很难形成一致行动的能力。村庄里的每一股力量都想跟政府相结合,增加自己的话语权,但是每一股力量在村庄里面都没有绝对的主导能力。所以,村庄内部也没有办法形成集体行动能力来和地方政府抗衡,容易使自己处于被动地位。这次合村并居,当地的村级组织几乎都是缺位的,“在位”也是配合基层政府行动,几乎很难出现集体反制政府不合理政策的情况。这个政策效果,是建立在当地的社会结构基础之上的。

我们也期待能有一个良性的官民关系,政府为群众谋福利,群众和政府能够建立互信、顺畅的沟通渠道。

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