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户籍改革

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重新诠释“计划生育”的内涵

原标题:——实现“家庭自主生育”转型并避免误读“鼓励生育”

作者:胡湛 彭希哲

来源:探索与争鸣杂志

来源日期:2019年09月25日

本站发布:2019年09月30日

点击率:1459次


  当前关于我国生育政策进一步改革的讨论及争议层出不穷。立足于当前人口态势对“计划生育”基本国策的全新诠释,基于目前的全面二孩政策,“有计划的按政策生育”应尽快转型为“有计划的家庭自主生育”。后计划生育时代的人口战略不应将“计划生育”狭义化,“计划生育”不等同于“只生一个好”或“只生两个好”,更不等同于“限制生育”和“控制生育”,它依然是“有计划的”,即倡导夫妇根据个体条件、家庭状况以及对社会经济环境的判断而自主地决定其生育计划,从强调公民义务转变为尊重公民权利。不仅如此,在加快实现自主生育的同时亦要避免错误解读“鼓励生育”,以免生育政策重新陷于工具理性和干预主义。应将生育友好型政策纳入家庭政策及相关社会政策的功能体系,且不能为了“多生”而偏废“善养”。

  人口众多是我国最主要的基本国情之一,人口问题不仅关系到国家民族的兴衰存亡,而且是国计民生的重要组成部分。自实施“全面二孩”政策以来,中国出生人口数在2016年回升至1786万人,但2017年又回落到1723万人;这一现象与放开“单独二孩”政策时类似,即放开后第一年(2014年)的出生人口数回升至1687万人,但第二年出生数就开始回落。这种波动受生育政策调整后出生堆积释放影响,也与整体的生育养育环境和育龄人群的生育意愿有关。当前育龄人群“能生”却不“敢生”乃至不“想生”的情况相对较多,社会上呼吁加强生育配套和继续放开生育限制的舆论持续发酵,关于我国人口发展态势的讨论及争议趋于热化。尤其是2018年以来,一些省份相继加大力度出台措施优化生育养育环境,以期使二孩政策进一步落地,为减轻公众的生育养育压力创造了条件,社会舆论和学界对此大都给予了积极正面的支持,对于推动我国生育政策改革的完善有其积极意义。

  与此同时,一些断章取义或似是而非的观点和论断也广泛传播,例如所谓的中国人口“断崖式下跌”“塌陷式下滑”和“人口雪崩论”,以及由此形成对二孩生育配套政策的过度解读,并不恰当地将“鼓励生育”定位成生育政策乃至国策的政策目标等。这无异于从一个极端走向另一个极端,将生育政策仍困于工具理性和干预主义的藩篱,并伴随媒体和网络传播而影响和干扰了政府和公众的判断,对中国人口的长期均衡与可持续发展无益。本文因此对中国未来人口的总体发展态势进行再认识,在分析当前面临问题和机遇的基础上提出对“计划生育”的内涵进行全新诠释,以优化人口结构和提升人口素质为目标导向,以期尽快实现从“有计划的按政策生育”向“有计划的家庭自主生育”的转型,并指出在加快这一转型的同时应避免误读“鼓励生育”,最后阐述了当前完善生育政策和优化生育环境所应秉持的政策定位。

  未来20—30年我国人口总体发展态势

  梁建章与黄文政先生于2018 年4 月6日在“财新网”撰文《年轻人口断崖式萎缩,城市“抢人大战”该走向何方》,文中称“从2015到2025年十年间,21~25 岁的年轻人口将萎缩36%”,由此推断中国“年轻人口面临断崖式萎缩”。这一略带文学化色彩的论断引发了民间热议,但在传播过程中“年轻人口”被逐渐偷换成“人口”而扭曲为“中国人口断崖式下跌”和“中国人口塌陷式下滑”等危言耸听的说法,甚至还与2018 年初出于对2017 年出生人口数减少的担忧而在网络上发酵并流传的“人口雪崩论”相捆绑。

  必须承认,梁、黄一文对中国存在陷入“低生育率陷阱”风险的警示有其毋庸置疑的现实价值,但其相应论断的表述模式及其推演逻辑则尚需商榷。一方面,2015 年和2025 年的21~25 岁年龄段人口目前均已出生,他们分别对应于1990—1994 年和2000—2004年的出生人口,而改革开放后至今历年出生人口数的最高点和最低点分别出现于1990年(2621万人)和1999年(1149万人),这意味着1990—1994年和2000—2004年分别位于或靠近于人口出生数波动曲线的波峰和波谷处,所谓的“萎缩36%”现象早在十几年前即已明朗。另一方面,由这一特定时间段的出生数变动,并无法推演出“年轻人口面临断崖式萎缩”这一论断,出生人口数在1999年触底后即开始回升,2001—2013 年间稳定保持在1600万人左右,随着2013年之后的生育政策调整更逐步升至1700万人以上,因此未来20~30 年的所谓年轻人口目前已基本出生且规模大致确定,在相当一段时间内不存在“断崖式”的年轻人口锐减。

  事实上,人口学是社会科学中最接近自然科学的学科品类,尽管人口学家出于假设和方法的不同而在人口预测的具体数值上有不同看法,但对其总体趋势及规律一般不存在较大争议。“人口雪崩论”曾片面采用了联合国“世界人口展望(World Population Prospects)”数据库中的低方案数据,并宣称至本世纪末中国人口将缩减至6 亿左右。联合国的人口预测因对生育率的假设不同而共有从低到高九套方案,其中的低方案假设我国2015—2100 年间的总和生育率始终保持在1.3 的超低水平不变,则2100 年人口数可能降至6.13亿,这是人口预测所模拟的小概率情景,一般情况下仅有其算法意义,而通常较多采信的联合国中方案则显示届时中国人口仍在10亿以上。不仅如此,人口系统变动的影响因素众多,时间尺度过长(例如超过30乃至50 年)的人口预测值一般多用于研究参考,而不具备常规的应用实践价值。因而从人口学出发,未来20~30 年我国人口发展趋势大致明晰。

  随着“单独二孩”和“全面二孩”政策的实施,我国育龄人群所累积的二孩生育意愿正在逐渐兑现。但由于1980年代中后期较大规模的出生队列现已处于黄金育龄期的尾声阶段,1990 年代出生人口数的大幅下降,将导致未来10 年生育旺盛期妇女数量的快速缩减,降幅相比现在将达到近40%,育龄妇女总体规模的下降将会至少持续至2050年前后。全部育龄人群特别是生育旺盛期育龄人群的减少,将直接导致未来每年出生人口数的减少,未来年度出生人数的确可能进入一个持续的低谷期。从目前来看,近期年度出生人口数的峰值是2016年的1786 万人,即便到2030 年出生数降至1200万人乃至800万人甚至更少,亦是意料之中,对此人口学界已有共识。未来30 年的生育旺盛期(20~29 岁)群体毕竟今天都出生了,且生育水平在中短期内大幅锐减的可能性并不存在,尽管未来一段时间中国育龄人群持续缩减已成定局,未来中国人口总量在整体上亦趋于下降,但不会出现所谓的“雪崩”。

  需要指出的是,在(超)低生育水平已成为常态和国际迁移水平持续走低的背景下,尽管我国人口的预期寿命在稳步提高,但人口粗死亡率将随着老龄化的进程而缓慢上升,出生率以及出生数的高低,已经成为决定中国未来人口走势的决定性要素。若按照《国家人口发展规划(2016—2030 年)》将2030 年全国总人口达到14.5亿人设定为人口发展目标,则需要2016—2030 年每年出生人口数达到2000 万甚至更多,明显高于近20 多年的现实,也远高于实施全面二孩政策以后的两年。即如果没有新的政策调整或人口生育行为的重大变化,每年生育2000多万的人口目标肯定是不可能实现的。随着人口老龄化的不断深化和育龄人群的不断减少,生育政策的进一步完善已迫在眉睫。

  从“有计划的按政策生育”到“有计划的家庭自主生育”

  不难看出,我国已进入长期低生育率的风险期,其人口变动的主要矛盾已从过去的人口总量过大转向人口结构快速老化。在这一过程中,尽管“人口众多的基本国情没有根本改变,人口对经济社会发展的压力没有根本改变”, 但随着国内外形势变化和我国新时代各项事业的深化发展,我国的综合国力已发生根本改变,民众的生育理念和生活方式已发生根本改变,家庭模式和人口结构态势已发生根本改变,因而有必要在准确识别当前面临主要问题和机遇的同时,对新时代人口战略和“计划生育”进行新的反思和诠释。

  1. 对生育水平的误判已严重干扰我国对未来人口发展态势的研判。中国目前的生育率和生育意愿已经呈现“双低”态势。“全面放开二孩”政策可以带来生育率的补偿性回升,但这一补偿效应不会持续很久,超低生育水平的风险源本质没有改变。目前社会各界对具体的人口生育水平仍存有分歧和争议,部分学者倾向于按照人口普查和各种调查数据直接推算总和生育率水平在1.2~1.4 之间,而相关部门倾向于采信经过调整的较高的生育率。《国家人口发展规划(2016—2030 年)》认定2015 年我国总和生育率为1.5~1.6,并乐观地将生育率在2020 年回升至1.8 设定为目标。近两年全面二孩政策实施对总和生育水平有推升作用,但远未达到1.8 的政策目标。欧美国家的低生育率大多是在相对高的生育意愿和相对完善的家庭政策背景下出现的;而中国社会竞争的加剧和养育子女成本的高企是导致大量育龄夫妇生育意愿低迷的重要原因,随着年轻一代价值观念和生活方式的进一步改变,这一格局有可能越来越不可逆。

  2. 一些政府部门和公众对“计划生育”的理解趋于狭隘,并对进一步放开生育控制存在不必要的担忧。我国已经实行了40 多年的计划生育,公众对计划生育的基本理解是“限制生育”或“控制生育”,这也反映在我国宪法和《人口与计划生育法》等国家法律法规和政府文件之中。一些人担心进一步放开生育控制会出现生育过度反弹乃至失控现象,但他们却忽视了生育水平持续下降或维持在较低水平已成为世界各国的普遍规律,我国全面二孩政策的实施效果也再一次证明了这一点。一些人担心进一步放开生育控制会对我国人均GDP水平和资源环境保护等带来不利影响,但他们却忽视了作为消费者的“人口”同时也是作为生产者的“人手”,而资源环境压力则更多与生产和生活方式相关。还有一些人担心进一步放开生育控制会导致人们彻底否定计划生育基本国策,但他们却忽视了所有的政策都需要通过不断发展和调整以不断适应新情况,在新时代背景下重新诠释“计划生育”的内涵,本身就是计划生育基本国策的发展和完善。

  3. 生育政策的进一步调整正处在重要的“机会窗口期”。中国人口生育水平正处于较低水平,现有育龄人群的整体规模仍相对充沛,而在未来的十多年间,育龄人群(特别是生育旺盛期人群)的数量将快速减少,这为进一步放宽生育限制、调整生育政策提供了重要的人口环境,创造了有利的时间窗口。通过适当的政策引导和配套措施,及时推进生育率的适度回升,可以有效地遏制出生人口数的大幅下滑,平缓人口结构的过度波动,尽可能地实现《国家人口发展规划(2016—2030 年)》设定的人口发展目标,同时也将降低政府用于限制生育的行政成本,避免教育、医疗及其他公共服务资源的闲置与错配,提高民众对政府政策的获得感,为我国实现“两个一百年”的发展目标创造良好的人口条件。

  在这样的背景下,我们有必要对“计划生育”基本国策作全新的诠释,通过进一步完善生育政策来为中国社会经济长期均衡发展创造更好的环境。目前国内已有学者开始系统论证生育制度进一步调整完善的必要性,例如任远老师发表于《探索与争鸣》2018年第4 期的文章《新计划生育:后人口转变时期计生制度的转型》。笔者非常认同任文所提出“不应取消计划生育,而应坚持一种发展中的路径依赖,以及路径依赖下的改革”之思路,但该文随后将更多笔墨落于计生工作框架转型以及具体的制度改革措施;而本文则聚焦于生育议题的治理理念转变以及从人口战略的角度对“发展中的路径依赖及其改革”予以具体诠释,同时避免改革误区。

  一般而言,各个国家地区政府对于人口与社会经济关系的看法,在不同历史时期往往是不同的,并由此反映于其人口政策的制定与推行之中。这亦使“问题导向”成为人口政策安排的核心特征之一,具体的安排内容将根据现实议题的变化而不断演化,以与社会发展现状不断适配。计划生育政策自上世纪70 年代起在中国实施,其理论出发点在于当时政府认为人口过快增长会给社会经济发展带来巨大压力并形成与资源环境的紧张关系,这一政策的推行为当时的社会经济发展创造了相对较好的人口条件,但同时也的确催生出一系列问题,尤其是加速了人口老龄化的进程。目前对于传统计划生育政策到底是“利大于弊”还是“弊大于利”的争议很大,笔者认为对这一超复杂系统问题需要在更长的历史维度开展研究,目前还很难形成确定的、简单的答案。但至少有一点必须承认,即伴随着计划生育的推行,中国享受了长期的“人口红利”并由此带来持续高速的社会经济发展,不能因为我们即将迎来老龄化加速而导致的“人口负债”,就忽视或漠视之前的巨大收益,“甘蔗没有两头甜”。而恰恰是因为原有政策继续实施对人口年龄结构等方面的负面影响不断集聚,中国政府在2013 年和2015 年相继调整生育政策,通过放开“单独二孩”和“全面二孩”政策,为转变人们的生育理念和行为奠定了必要基础。目前,为了适应新时代的发展要求并积极应对人口老龄化,需要适时进一步调整。

  从本质上讲,“计划生育(family planning)”的原生含义本就具有家庭规划和家庭决策的内涵。立足于当前新的人口态势,本文认为应基于当下的全面二孩政策,尽快从“有计划的按政策生育”转型为“有计划的家庭自主生育”,还原计划生育以“family planning”的本意。新时代的人口战略不应将“计划生育”狭义化,“计划生育”不等同于“只生一个好”或“只生两个好”甚至“只生三个好”,更不等同于“限制生育”和“控制生育”,它依然是“有计划的”,即倡导家庭或夫妇根据个体条件、家庭状况以及对社会经济环境的判断而自主地决定其生育计划,包括生育子女的数量和生育间隔。

  在实行家庭自主生育的情况下,政府绝不是“无计划”的,政府应专注于宏观管理和资源配置,提供优质高效安全的生殖健康服务,在帮助家庭合理实现其生育计划的同时,维持世代更替的相对平衡。毫无疑问,进一步加强我国家庭的生育自主权,将在制度层面给“计划生育”注入全新的内涵,并通过完善社会政策配套使中国社会进入以优化人口结构和提升人口素质为目标导向的“新型计划生育”时代。从强调公民义务转变为尊重公民权利,这亦是“以人为本”和“以人民为中心”的新时代治理理念的应有之意。

  在加快实现自主生育的同时避免误读“鼓励生育”

  随着社会上呼吁全面放开生育以及加强生育配套的呼声越来越高,近两年许多省份为了使生育政策进一步落地,纷纷出台政策措施以优化生育养育环境。尤其是2018年6月以来,湖北、新疆、辽宁、陕西等地相继加大力度推出以产假、住院分娩补贴、增加托幼机构供给、女性劳动权益保障等为主的生育配套措施,为有效消除年轻人的生育顾虑产生了积极的正向影响。但与此同时,一些观点却对此进行了过度的解读,尤其是不恰当地倾向于将“鼓励生育”定位为生育政策乃至国策的政策目标,这不啻于从一个极端走向另一个极端,仍未脱离政府干预乃至控制生育的窠臼,并在较大程度上混淆乃至偷换了“政策目标”和“政策功能”的概念,已影响和干扰了社会的认知。

  刘志彪和张晔老师2018年8月14日在《新华日报》所撰文章《提高生育率:新时代中国人口发展的新任务》即是典型一例,文章立意周正,但却将“鼓励生育”纳入了生育政策的范畴,并在具体建议中提出通过强制征收“生育基金”以“鼓励生育”。这在本质上是在以机械而冰冷的技术主义视角来看待人口再生产系统,提倡通过“负激励(即惩罚)”的方式刺激人们生育并变相增税,忽视了社会治理和政策安排的人文关怀和价值立场。文章刊发后引起舆论哗然乃至网络的过度倾轧,这反映出三方面的问题:一是进一步放开生育限制并全面优化生育养育环境已迫在眉睫;二是生育政策的进一步调整仍有陷入工具理性和干预主义的风险;三是关于生育议题的有效表达空间和理性讨论氛围仍未建立,社会不良情绪亦常裹挟在内,这反而可能伤害社会各界(包括学界)的参与感和获得感。

  前文已经指出,人口再生产有其客观规律,未来几十年的中国人口趋势大致明晰,尽管总人口趋于减少,但不会出现所谓的“断崖式下跌”和“人口雪崩”现象。

  人口变迁有着巨大的长期惯性,这使得人口政策调整的效果评估周期较长,不能因为短期内甚至只是实施一两年的政策效果不尽如人意,就不加论证地不断升级乃至转向。现阶段的政策调节重点应当继续放在全面减少生育限制之上,以使生育决定尽快回归自主。

  另一方面,“翻烧饼”一直是制度与政策变革中的大忌。制度与政策发展的“渐进主义”及其内容安排的“动态适应性”是保证制度和政策执行稳定性和“命中率”的必然要求,绝不能“翻烧饼”式地盲目逆转原有制度安排。不仅如此,任何制度和政策演进都有其“路径依赖”,并由此形成相应的行政资源配套模式。所谓的制度与政策调整,除了指制度与政策安排内容的更新和完善,更重要的在于实施政策的行政资源模式的改变,这直接涉及其执行可行性。“计划生育”仍是基本国策,将其政策目标从“控制生育”陡然逆转为“鼓励生育”将对原有制度安排架构形成结构性冲击,生成极高的行政成本。除此之外,第一代独生子女已经到了兼具养老和育儿需求的阶段,家庭少子老龄化等现实情况使这一庞大群体遭遇相对较大的脆弱性,社会舆论亦由此对原有生育政策存在较多诟病,贸然逆转为“鼓励生育”可能会生成全盘否定原有政策成绩和政策遗产的社会冲动并形成社会压力,由此在社会舆论和社会心态层面对政府权威和诚信造成损伤。

  本文认为,现阶段在加快实现“自主生育”的同时,应避免误读乃至误用“鼓励生育”。当前完善生育政策的总体方向是回归“自主”,将生育权利还自由于民,并夯实配套措施以降低育龄人群生育养育压力,其政策定位应秉持以下几点:

  1. 将生育权回归家庭,确立“有计划的自主生育”和“有责任的家庭养育”政策立场,以尽快实现从“传统计划生育”向“新型计划生育”时代转变。无论是限制生育还是鼓励生育,其政策出发点都是由政府来主导民众的生育决定。新的生育政策应尽量消解这种工具理性和干预主义倾向,将生育权回归于家庭及个人,以实现家庭自主生育,这是生育政策进一步调整所必须坚持的理论出发点和价值立场。随着从“有计划的按政策生育”向“有计划的家庭自主生育”的转型完成,中国社会将进入“新型计划生育”时代,新时代的生育政策不应再聚焦“管制”而应强调“服务”,不宜多提“鼓励生育”而应强调“生育友好”,提倡家庭在拥有自主生育权的同时必须承担对子女应尽的养育责任,生育权利与养育责任应当在“新型计划生育”中具有同等重要的地位。此外,政府还应引导建立新的生育观,鼓励公众积极参与相关讨论以提升其政策获得感,同时致力于构建理性的社会氛围,不要动不动就“扣帽子”和搞“一刀切”。

  2. 避免过度使用“鼓励生育”,以免公众误读为生育政策目标调整,而应强调“生育友好型”政策并将其纳入家庭政策及相关社会政策的政策功能体系。为了使越来越多的育龄人群不仅“能生”,而且“敢生”和“想生”,需要为生育政策调整进行一系列的公共政策和公共服务配套,以有效消除育龄人群的生育顾虑并减轻其生育及养育压力。这些外围的配套政策应落脚于家庭政策及其相关社会政策体系的完善,即以家庭为基础完善生育政策的整体性配套政策措施及福利输送,鼓励并支持家庭继续承担应有的养育责任和照护功能,充分动员社会力量广泛而规范地参与生育养育公共服务,以通过优化生育养育环境来进一步挖掘生育潜力。西方发达国家在本国生育率出现明显下降趋势时亦是采用这一政策逻辑而规划其行政手段,即通过更加完善的家庭政策(如向家庭支付某种形式的津贴或提供某种服务)来提高年轻人的生育意愿并降低其生育和养育成本。

  3. 不能为了“多生”而偏废“善养”,从看重生育到关注养育,生育友好政策需关注两者之平衡。全面提高人口素质在进一步调整完善我国生育政策的过程中,将变得愈加急迫和重要。现有政策仍较多关注如何通过调整生育政策鼓励年轻育龄夫妇多生,但对如何提高已出生少年儿童健康素质和人力资本的关注则相对较少。事实上,生育政策调整的目标之一,本就是增加人力资本储备以积极应对人口老龄化,良好的家庭功能和有效的社会投资是形成和发展优质人力资本的首要条件。不仅如此,中国现有的几千万留守儿童、残疾儿童和贫困儿童的生存和发展状况均令人堪忧,如果不能尽快改善这一状况,对我国人口长期均衡发展将是一个不利因素,生育政策及其相关的家庭政策、儿童政策、性别政策、教育政策等有必要对这些问题特别关注,以逐步完成从“多生”到“善养”的过渡。

  4. 以优化人口结构为导向,推行“有条件”的配套鼓励措施而非“无条件”的盲目鼓励。当前我国人口战略的核心议题已从人口规模转向人口结构。人口结构是社会结构中最基本的结构形式,更是其他社会结构(如阶层结构、城乡结构、区域结构、就业结构、社会组织结构等)的基础。未来的生育政策完善应以优化人口结构为主要诉求之一,在此基础上聚焦于人口长期均衡发展,致力于消除各类不平等(如收入、性别等)现象,并特别关注民族人口结构和区域人口分布的平衡问题。中国各地目前实施的计划生育条例,都是各地立法机构和政府根据当地的具体情况所制定,在生育政策进一步调整的过程中,因地制宜、因时制宜仍然有很强的必要性。

  此外,下一步的调整工作在强调政策延续性的同时,还要加强其前瞻性。例如有媒体报道,河南省某地自2018年7月起开征“三孩超生罚款”,这一做法尽管由于罔顾当前人口形势和社会局势而在舆论上引发一面倒的批评,但在逻辑上却完全符合现有国家相关规定。有鉴于此,近期应当尽快启动修订2002 年颁布执行的《人口与计划生育法》,尽快取消有关计划生育“一票否决”、超生征收社会抚养费等制度安排。国家修订《人口与计划生育法》,将为各地完善《计划生育条例》提供法律依据,应尽快停止那些已经远远落后于国家发展目标和治理理念的过时管理模式,避免在整体政策调整过程中出现过渡性的问题,包括“有法难依”或“无法可依”的现象。目前还应尽可能地减少限制生育的法规条例,鼓励地方因地制宜地通过完善综合配套而将生育政策予以落实,从而切实推动生育养育公共服务的供给侧结构性改革,并实现计划生育工作内容的深刻变革。必须说明的是,人口变动是一个超复杂系统问题,生育模式的改变亦无法仅仅依靠对现有法律条例和政府工作进行局部技术性调节而实现,更需要在“整体性治理”的基础上动员并整合政府、社会、市场和家庭的力量共同参与。

  最后,本文还想强调的是,随着中国人口生育模式转型的进一步完成和人口老龄化的进一步深化,我们已经到了需要适时进一步完善生育政策并全面优化生育养育环境的关键时刻,但与此同时也要充分认识到“人口不是开启一切社会问题的钥匙”,“不能脱离社会制度抽象地看待人口问题”。尽管人口对一个国家的社会和经济发展、政治和文化传承均发挥着重要作用,人口众多亦是我国最重要的基本国情之一,但过分过多强调人口因素对中国社会各项发展发挥的所谓“主导性或决定性影响”并无益处,也不符合社会经济发展的历史规律,试图仅仅通过改变生育政策而逆转人口老龄化乃至消除人口变动和社会转型的风险无异于杯水车薪。

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