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治理史鉴

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杨天石:1946年的政协会议为什么功败垂成

作者:杨天石

来源:博客中国

来源日期:2019年07月11日

本站发布:2019年07月11日

点击率:824次


1946年1月,国民党、共产党、民主同盟、青年党和社会贤达的代表38人聚会重庆,签订《关于政府组织问题的协议》、《和平建国纲领》、《关于国民大会的协议》、《关于宪草问题的协议》、《关于军事问题的协议》等五项协议,和平有望,民主有望,国家统一有望。但是,会议刚刚闭幕,协议墨迹未干,争议即起,终于导致政协会议的成果破局,功败于垂成之际。

何以然?问题出在刚刚通过的《关于宪草问题的协议》,特别是其中的《宪草修改原则》。

一、对孙科参与制订《宪草修改原则》,蒋介石前骂后赞

1932年12月,国民党召开第四届三中全会,提议起草宪法,召开国民大会,用以结束党治,还政于民。会议提出二十五条原则,交由立法院起草宪法。1936年,立法院成立宪法起草委员会,孙科任委员长,主持制订《中华民国宪法草案》,共8 章147 条。由于该草案公布于1936年5月5日,通称《五五宪草》。按程序,它本应交由国民大会审议通过,但是,由于第二年即爆发抗日战争,国民大会虽已选出代表却无法召开,因此,这一部《宪草》也就始终是“草稿”。

《五五宪草》的核心是“党国一体,总统集权”。公布之后,各方多有意见。1946年政治协商会议期间,成立宪草组,专门讨论其修订问题。该组成员共10人。国民党代表为孙科、邵力子,中共代表为吴玉章、周恩来,民盟代表为罗隆基、章伯钧,青年党代表为陈启天、常乃德,无党派代表为傅斯年、郭沫若。召集人为傅斯年和陈启天。其中的主要人物是当时代表民盟的张君劢。政协开幕时,张君劢正在欧洲考察。1月17日抵达重庆时,政协会已经开过7天,他热衷宪法,随即选择参加宪草组,发挥了关键作用。

宪草组的主要成果是决定成立宪草审议委员会,提出了12条《宪草修改原则》。蒋介石初时没有留意,及至政协闭幕当天,才开始审读,阅后大惊,认为《宪草修改原则》整个推翻了孙中山的五权宪法、《建国大纲》、中国国民党党纲以及《五五宪草》。当日,蒋介石日记云:

审阅协商会所商定之宪法草案审议会之组织与宪法原则案,不禁骇异莫名。余初以为《五五宪草》是阿科自身所主持,其加入宪草组必力争其主张,为本党负责,保持总理对宪法与《建国大纲》一贯之立场也。不料其协议结果,所有本党党纲与总理主张以及其《五五宪草》全部在根本上整个推翻,重新换取一套不三不四、道听途说,而彼即引以为是,竟订定此一违反总理革命之原则,真使人啼笑皆非,欲哭无泪矣,为之奈何!

“阿科”,即孙科。召开政治协商会议时,蒋介石命孙科代表国民党参加宪草组,本意是要他坚持此前《五五宪草》的基本原则,但是,不料孙科却搞出了这样一个“不三不四”,让蒋介石“啼笑皆非,欲哭无泪”的《宪草修改原则》,蒋介石非常痛心。他本来准备在国民政府改选时推孙科为主席,自己“减少职责”,准备“逐渐退休”,现在觉得不行了,只能自己继续奋斗。2月2日,蒋介石在《上周反省录》中写道:

本周最大之苦痛乃为协商会宪草组宪草原则之擅自规定,而并不请示,亦不提常会征询意见,益觉孙科之荒唐糊涂,易受人欺诈而不可以托事。余本决心国府改组时推定出任主席,使余克减少职责,以为逐渐退休之计。今乃深悟其决非其可为党为国之一人,皆不能不继续奋斗也。

从这则日记可见蒋介石当时所受刺激之深。

然而,时光不过流逝了10个月,到了当年12月21 日,蒋介石却改变态度,转而感激参加政协宪草组的孙科和邵力子,赞扬二人在年初参加修订的《宪草修改原则》很好。日记云:

尝思今春孙、邵与中共等擅订宪法原则,一般同志皆认为有意卖党召侮,违反遗教,藉外制内之卑劣手段,不可庶宥。然迄今回忆,若非当时修正《五五宪草》,如其原则一仍其旧,则不仅为中共所诋毁,即各国更认为国民政府真欲制成法西斯宪法,为世疑惧。为害之大,无可比拟,今日制宪之原则,实有得当时之修改也。

前骂后赞,蒋介石何以有此180度的巨大变化?

二、《宪草修改原则》与《五五宪草》的比较

政协通过的《宪草修改原则》和《五五宪草》确有巨大的差异。在于:

1.将有形的国民大会,改为无形的国民大会。1921年3月20日,孙中山在《五权宪法》一文中提出“国民代表每县一人”。1924年,孙中山在《建国大纲》中提出:“每县推举国民代表一名,以组织代表会,参与中央政事”;“全国有过半数省份达到宪政开始时期,召开国民大会,决定并颁布宪法”;“宪法颁布之后,中央统治权归于国民大会”。以上条文说明,孙中山主张召开有形的国民大会:即由国民推举代表,召开国民大会,其任务是制订宪法。《五五宪草》承继孙中山的主张,有专章论列“国民大会”,其第27条规定“每县市及其同等地区各选出代表一人”,这一条和孙中山的主张完全一致,其他规定则是对“国民大会”的细化,如:国民代表任期6年,国民大会每三年由总统召集一次,会期一月等。

《宪草修改原则》提出:“全国选民行使四权,名之曰国民大会。”这就是说,不必推举国民大会代表,也不必实际召开国民代表大会,只要全国选民行使选举、罢免、创制、复决等“四权”,就是“国民大会”。这样,国民大会就“无形”了。

2.将总统“虚位化”,使总统丧失“统率”行政院、立法院、司法院、监察院、考试院等五院的权力。孙中山是主张实行总统制的。早在辛亥革命成立南京临时政府成立前夕,孙中山就和宋教仁有过辩论。宋教仁主张内阁制,而孙中山主张总统制。后来孙中山在《建国大纲》中规定:“宪法未颁布前,各院长皆归总统任免而督率之。”这就是说,在宪法未颁布之前,实行“总统制”。至于宪法颁布之后,其关系如何,孙中山没有说明。《五五宪草》承继《建国大纲》的思想,规定总统为国家元首,有统率海陆空军,公布法律、发布命令,行使宣战、媾和、缔约,宣布戒严解严,行使大赦,任免文武官员等权力。在《行政院》一节,规定行政院院长、副院长、政务委员、各部部长,各委员会委员长,均由总统任命,对总统负责。此外,总统可以任命司法院正副院长、考试院正副院长。这就将孙中山总统“统率”五院的思想扩展到宪法颁布之后了。

《宪草修改原则》规定,行政院长由总统提名,经立法院同意任命。行政院对立法院负责。这就是说,总统个人不经立法院同意,不能单独决定行政院长人选;总统没有领导(督率)行政院长的权力;行政院只对立法院负责,而不必对总统负责。

3.行政院对立法院负责,彼此制衡。孙中山未就行政院与立法院之间的关系发表意见。《宪草修改原则》提出:“行政院为国家最高行政机关”,“立法院为国家最高立法机关,由选民直接选举之,其职权相当于各民主国家之议会”。在彼此的关系上,《宪草修改原则》提出:如立法院对行政院不信任时,行政院或辞职,或提请总统解散立法院。根据这一方案,立法委员由选民直选,组成代表民意的最高立法机关,它和“国家最高行政机关”的行政院相互制衡。它可以对行政院表示“不信任”,要求其“辞职”;反之,行政院也可以要求总统解散立法院。

4.中央与地方取“均权主义”。孙中山在《建国大纲》中提出:“中央与省采取均权制度。”《宪草修改原则》规定:“省为地方自治之最高单位”,“省与中央权限之划分依照均权主义规定”,“省长民选”,“省得制定省宪,但不得与国宪抵触”。

5.人民自由不受限制。《宪草修改原则》提出:“凡民主国家人民应享受之自由及权利,均应受宪法之保障”,“如用法律规定,须出之于保障自由之精神,非以限制为目的”,“聚居于一定地方之少数民族,应保障其自治权”。

6.军队应“超出于个人、地方及党派关系以外”。

从以上六点,特别是前三点差异可以看出,《五五宪草》采取“总统制”。总统既是国家元首,又是行政首长,既具有最高的尊荣,又具有庞大的权力。他只对国民大会负责,由国民大会选举或罢免。任期为六年,连选得连任一次。而《宪草修改原则》则采取“内阁制”,总统虽有最高的尊荣,但没有多少实际权力。国家的实际权力掌握在行政院院长手中,而行政院只对立法院负责,与立法院形成相互制衡的关系。立法院可以对行政院表示不信任,行政院可以要求总统解散立法院。在这里,没有最高权力和绝对权力,所有权力都处于制衡的网络中。

总统制的优点是行政权力高度集中,运作效率充分发挥,但是,易于形成个人专权,甚至独裁的局面。南京国民政府成立以后,在国民党“一党专政”的基础上迅速形成蒋介石的个人的专权与独裁,引起广泛不满。从人类的历史长河考察,凡自以为是、自以为完全正确、绝对正确的统治者大都喜欢集权,不喜欢自己的主张、政策受到其他人、其他机构、社会力量的反对、牵制和干扰。早在1934年,蒋介石就曾在日记中表示:“五院制乃总统集权制之下方得实行,否则未得五权分立之效,而反生五院斗争之端;未得五权互助相成之效,而反生五院牵制纠纷之病。”《五五宪草》乃是蒋介石的“总统集权制”这一主张在法律上的体现。显然,《宪草修改原则》的提出正是为了消除蒋介石的个人专权与独裁,它所反映的是中共和民盟等在野党派的愿望。政协会议期间,中共和民盟结成紧密的统一战线,相互支持,密切合作。罗隆基回忆说:“关于宪法修改原则问题,共产党同民盟双方的代表每天的晚间总是聚在一起来共同讨论的。那12条宪草修改原则,就是共同讨论的结果。”

宪草组共开会四次。孙科最初坚持《五五宪草》的各项原则。1月19日,政协会议召开第9次会议,他代表国民党说明《五五宪草》,仍采取维护立场,但他在抗战时期是国民党中的民主派,对蒋介石的专制、独裁不满,多次受到蒋介石的批评,甚至当面训斥,在宪草组的讨论中,孙科逐渐支持中共和民盟等在野党派的主张。他对是否要遵奉孙中山的“遗教”,也持比较灵活的态度,认为“先总理”的话不一定都对,不必句句照办。

《宪草修改原则》的主要炮制者是张君劢。他认为,孙中山的“五权宪法”是“各国制度杂凑而成”,并不高明,二十年来推行的结果,也众所共见,但是“五权名目,国民党一定不肯放弃”,所以他的策略是照旧采用其“名目”,而偷换其内容,使之具有反蒋、反专权、反独裁的性质。关于此点,梁漱溟回忆说:

张君劢根据孙中山直接民权的学说批评“五五”宪草的国民大会制只是间接民权,而非直接民权,所以他主张应把国民大会化有形为无形,公民投票运用四权(选举、罢免、创制、复决)就是国民大会,不必另开国民大会。这样就把妨碍英美式宪政体制的东西去掉。此外,张君劢主张监察院作为英国式的上议院,把立法院作为英国式的下议院,而把行政院作为英国式的内阁;行政院须对立法院负责,立法院对行政院可以有不信任投票,推翻内阁,另组新阁;行政院如有自信,也可以拒绝立法院的不信任而把它解散,实行大选,产生新的立法院。一方有不信任内阁之权,一方有解散议会之权。张君劢就这样用偷梁换柱的巧手段,保全五权宪法之名,运入英美宪政之实。但这样一个宪法是最不利于蒋介石的。因为蒋介石只能摆在最高位置,只能做总统而不能做行政院长,没有实权了。就是降格做行政院长吧,也随时有倒阁的危险,很不稳呀!这样的宪法对执政党最为不利而有利于在野党。所以张君劢这种设计,在野各方面莫不欣然色喜,一致赞成;尤其是周恩来简直是佩服之至,如获至宝。还有,宪草原则十二条还规定各省得制定省宪,更是不利于国民党而有利于共产党,因为共产党这时已经控制了好些省区。能够制定省宪,在政治上岂不更有做法。这种宪草原则在野各方面既完全同意,而尤其难得的是“五五”宪草的主持人孙科(孙中山先生的儿子)竟放弃他父亲一生奔走呼号的五权宪法实质而点头承认了张君劢的设计(孙科蓄意自己来任行政院长),国民党其余代表亦无人反对。宪草小组会不过开过四次,这篇巧妙文章便得庆成功了。

梁漱溟的这段回忆很好地说明了《宪草修改原则》的产生经过。它是抗战胜利后中共、民盟和国民党斗争的产物。表面上看,是中国国家政体模式采用“总统制”还是采用“内阁制”的分歧,而实际上,具有民主和专制、独裁斗争的意义,有明显的针对性。关于此,当时在中国调解国共矛盾的美国特使马歇尔说:“中共及民盟又欲国府主席之权愈小愈好,且实行权力制衡制度,如美国之所为;地方之分权与三权之鼎立,亦皆如美国。”这段话的第一句道出了中共和民盟的用心所在,其他各句则承认《宪草修该原则》符合美国民主。

1月27日,周恩来和陆定一飞返延安,

向中共中央书记处汇报,说明“我们坚持宪草的民主原则,这些意见都取得了民主同盟的同意与合作”。会议认为代表团的成绩很大,方针都是正确的。次日,再向中共中央政治局汇报,得到肯定,政治局委托代表团签字。31日,周恩来回到重庆参加政协闭幕式,两次和马歇尔会谈,转达毛泽东对他的感谢,表示要学习美国的民主和科学,又和蒋介石见面,转达毛泽东关于军党分立、长期合作的意见,并称毛泽东将参加联合政府。2月1日,中共中央发出《关于目前形势与任务的指示》,认为“国民党一党独裁制即将开始破坏,在全国范围内开始了国家的民主化”,“从此,中国即走上和平民主建设的新阶段”。2月7日,周恩来在重庆大学学生爱国运动会上演讲,保证“中共代表是赞同这一个依据政协商定的原则来修正的民主的宪法的,并希望其他党派也要求这个民主的宪法的通过”。最后,他表示,将政协决议联系起来看,“恰好是有腿有头有神经中枢的健全的人,走向民主的康庄大道上去”。2月9日,毛泽东也在对美联社记者发表谈话时说:“各党当前的任务,最主要的是在履行政治协商会议的各项决议,组织立宪政府,实行经济复兴,共产党于此准备出力拥护。”

1931年5月,国民政府公布《训政时期约法》,民国历史进入“训政”时期。按《训政时期约法》的规定: 这一时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权;中国国民党全国代表大会闭会时,其职权由中央执行委员会行使之。国民政府主席、委员均由中国国民党中央执行委员会选任。这样,就将国民党的“一党专政”和所谓“党治”合法化。《五五宪草》抛弃了上述条文,宣称“结束党治”、“还政于民”,是一个进步,但是,它所规定的“总统”仍然权力过大,因此受到中共和民盟的反对,这是近代中国民主大潮不断蓬勃向前发展的结果。

三、蒋介石与国民党的反弹

《宪草修改原则》立即受到蒋介石和国民党内许多人的反对,其中不符合孙中山主张的部分更使国民党人情绪激昂。

1月31日下午3时,国民党召开临时中央常会,讨论政协决议。谷正纲、张道藩等对宪草组协议表示强烈不满。据梁漱溟记述,当时的情况是:

好多国民党人如谷正纲、张道藩等在会上吵啊,吵啊,顿足嚎叫,大哭大闹。他们说:“国民党完蛋了!什么也没有了!投降给共产党了!宪草十二条原则把五五宪草破坏无遗了!他们对五项协议都表示不满,对宪草尤其不满。蒋介石任他们大哭大闹,一言不发。最后,蒋才说:“我对宪草也不满意,但事已至此,无法推翻原案,只有姑且通过,将来再说。好在只是一个草案,这是党派协议,还有待于全国人民,等开国民大会时再说吧!

关于政协会议讨论《宪草修改原则》的情况,孙科没有向蒋介石汇报,只呈送讨论记录,而蒋介石偏偏未看,雷震等参加政协的国民党代表屡次请蒋看,蒋始终未看。及至政协会议闭幕前夕,蒋才看到相关会议记录,这才发现”不对了“,但是,由于当晚政协会议就要闭幕,已经无法重行讨论,再做修改。蒋介石只能说明,将另行设法补救,国民党中常会这才勉强通过政协各项议案。

当晚7时,政协举行第10次会议,讨论各分组委员会报告,全部一致通过。蒋介石起立发言称:本会议所通过的各项议案及施政纲领,是具有全国性的,全国各地不分区域、不分党派,均须共同遵行,在各省区与中共军队所驻在地方,一律有效,以实现军令、政令之统一,确奠和平建国之基础。但是,同时他又埋下钉子,声称:“宪法草案组报告中所谓,制成五五宪草修正案,提备国民大会采纳一语,此采纳二字之意义,外间或有误会,实际上并不影响国民大会之权限。国民大会在行使其应有之职权时,自不受任何限制。惟审议委员会自应充分研讨,以备国民大会之采择。”这就是说:“采纳”并非“接受”,政协会议的决议不算数,只是提供国民大会采择的一种方案,国民大会有充分的自由,可以采纳,也可以不采纳。

2月4日晚,国民党中央党部召开中央委员谈话会,出席者“均反对政治协商会议之结果,而尤攻击宪草案”。蒋介石提出两条意见:1.应以总理遗教为原则;2.应取法美国民主制度。所谓“以总理遗教为原则”,自然要坚持《五五宪草》;所谓“取法美国的民主制度”,自然要采用“总统制”。

2月10日,蒋介石约集孙科、居正、于右任、王宠惠、吴铁城、陈布雷同进午餐,阐述对宪草问题意见。首称“五权宪法”等“总理遗教”明白昭垂,中华民国宪法不能违背遗教,“即五权宪法之形式亦不可多所变更”。他为了怕别人误会自己想当总统,在为总统一职争权力,特别声明:自己虽不准备担任总统,但是作为党员,必须绝对遵奉“总理遗教”和党纲。接着,他表示《宪草修改原则》“窒碍甚多”,不能作为“定案”,“绝不能够拘束国民大会而使之通过”。

蒋介石对《宪草修改原则》的批评主要集中在以下三点:

1.国民大会不以集会之方法行使四权,而以全体国民各在其住居地点行使选举、罢免、创制、复决之四权。他说:“因我国民情散漫,公民智识更未普及,假设各地人民得不以组织国民大会之方式,而在原地行使四权。设使有人利用此点,随时号召各地之选民实行四权,则国家基础即随时摇动,而陷于不安之状态,故此项原则为最不妥善者。”

2.中央政制。他说:“此在宪政初实行时尤关重要。应顾及我国之国情及事实。不可以若干学者空想之理论拼凑而成,至有扞格难行之处,使政府成为无能之政府,而无法做事。”在这里,蒋介石讲得很模糊,没有指出《宪草修改原则》的要害在削弱总统权力,使之处于实际上不负责任的地位,但其意思是清楚的。即:总统没有领导五院之权,行政院与立法院相互制衡之后,中央政府将“成为无能之政府,而无法做事”。

3.省得自制省宪。蒋介石称,此说不见于孙中山的《建国大纲》。《建国大纲》仅称:“县为自治单位。”他说:“省宪之制定,在最近五六年内,当不致成为事实,吾人无须重视,但省的地位之确定﹝如省得兼为自治单位之论﹞与省长民选之实行,须与缩小省区同时考虑而实行,方不致演成散漫割据之局面。”在这里,蒋介石讲得很含蓄,允许制订省宪,中共就可以在自己的统治区自作主张,自搞一套,形成“散漫割据”局面。

最后,蒋介石表示:自己“对法律无暇研究”,希望“在座之各位老同志,于此次宪草审议委员会开会时,尽保障三民主义五权宪法之责任,多多指导。尤希望孙院长与各同志之尽力周旋与补救也”。

蒋介石当天讲话时很激动,唐纵日记云:“(主席)表示宪法不能让步,情辞激昂”。

当日,蒋介石日记云:

切嘱彼等应负责,慎重为国为党尽其职分,不可再使中国今后因新宪法不能遵循五权宪法之精义而复起流血之革命,则本党十年来流血牺牲所负之代价皆为我辈不肖而失败也。余声言决不竟选总统,但中国非实行总统制不可,此为总理与余一贯之主张也。

这则日记将蒋介石在公开场合没有明白宣示的主张讲清楚了,这就是,中国必须实行“总统制”。

国民党内早有一部分人对召开政治协商会议不满。1月16日晚,政治协商会议陪都协进会在重庆沧白纪念堂集会,邀请张东荪、郭沫若二人演说,由协进会理事阎宝航主持。张东荪在演说中提出:“以后军队要成为国防军,不能再有党军。”台下突然跳出十几个“壮汉”,大声指着张说:“政府军队是国军,不是党军。”当郭沫若讲到“今后军队要为人民服务,不能像现在这样鱼肉人民”时,台下大批特务呼啸作声。郭称:“连政府都要来协商,你们何必要这样呢!”由于特务捣乱 会议无法进行。当时称为沧白堂事件。17日,协进会再次邀请青年党曾琦(李璜代)、国民党代表邵力子演讲,特务高喊“拥护国民党,打倒异党”,并辱骂会议主持人李德全。

蒋介石约集孙科等人谈话的当日上午,陪都各界3000人在较场口广场举行庆祝政协成功大会。李德全、李公朴、章乃器、郭沫若等任大会主席。会议发表《告全国同胞书》,称赞政协会议“是一个不流血的革命”,“清算将近二十年的政争血账,刷新了挂了三十多年的民国招牌”,“开辟了国家建设的坦途和程序,在我国历史当中,实在是空前未见得杰作”。《告全国同胞书》声称:“不能忘记基本的力量,还靠我们人民自己。本来历史上的任何革命,流血的也好,不流血的也好,都是由人民的呼声和努力而来的。一切政党的行动,都不过是执行人民的要求,任何友邦的协助,也必须以人民的要求为根据,才能有效。不流血的革命固然是幸运的,然而也决不是从天上掉下来的,我们检讨一下协商的成就,便会发现出来,那当中包含着多少以往惨痛的呼声和血泪。”文件表示“拥护政协会议修改宪草原则”,要求“迅即召开宪草审议委员会”。会议进行过程中,国民党重庆市党部所组织的一伙人冲上主席台,抢夺扩音器,殴伤李公朴、郭沫若、施复亮等人,称为较场口血案。

蒋介石不是较场口事件的策划者,但是,他是支持者。2月11日,蒋介石飞上海。13日,见到《时事新报》所登陪都各界庆祝政协成功大会发布的《告全国同胞书》,再次为其中“不流血之革命成功”一语激怒,批评其为“荒唐文字”。该报当时为孔祥熙财团掌控。蒋介石在日记中写道:“此种贪污奸猾,只要希图做官,无论共党、汉奸,皆想利用,其投机手段,盖如此也。”他将孔令侃召来“痛斥严责”。2月27日下午,蒋介石在回重庆后会见周恩来,谈及10日较场口事件,蒋介石愤怒不能自制。日记云:

余又不能自制,明告其该会不流血革命之宣言,是该受打也。言时怒发冲冠,声色太厉,又被人轻笑蔑视,但非此决不能促若辈之反省,以为无赖可无止境也。余对周表示,如使我党员刺激过甚,使我无法负责也。

在会见中,蒋介石连表面上的追查凶手、道歉惩凶的表示都没有,相反,却表示李公朴、郭沫若等人“该受打”,可见其怨怒之深。

《宪草修改原则》只是修订《五五宪草》的指导思想,还不是宪法本身。根据政协决议,,还必须成立宪草审议委员会,参酌此前的宪政期成会修正案、国民参政会宪政实施协进会的研究成果,吸收各方意见,制成五五宪草修正案,提供国民大会采纳。2月8日,宪草审议委员会成立。为了扭转局面,蒋介石特派陈布雷参加审议委员会。陈布雷估计形势,觉得难以达到目的,再四请辞,但蒋介石不答应,陈布雷只能受命。他又特别邀请在国民党中算是精通法律的王宠惠参加,企图通过王影响审议委员会的成员。

该会成员共35人,以孙科为召集人,其成员为:

政府方面:孙科、王宠惠、王世杰、邵力子、陈布雷;共产党:周恩来、董必武、吴玉章、秦邦宪、何思敬;青年党:曾琦、陈启天、余家菊、杨永浚、常乃德;民盟:张君劢、黄炎培、沈钧儒、章伯钧、罗隆基;无党派:傅斯年、王云五、胡霖、莫德惠、缪嘉铭;会外专家:吴尚鹰、林彬、戴修骏、史尚宽、楼桐荪、吴经熊、周览、李中襄、钱端升、周炳琳。

在十名会外专家中,吴尚鹰等6人是《五五宪草》的起草者,大部分曾参加宪政实施协进会工作,周览等4人为国民参政会参政员,曾参加宪政期成会及宪政实施协进会工作,因此,赞成《五五宪草》的力量占优势。尽管如此,陈布雷估计形势,认为对《宪草修改原则》作大幅度的更改有困难,只集中于四点:1.宪草不能与《建国大纲》出入太多;2.国民大会必须为有形之集会,不能散在各处,由人民行使四权,致涉散漫;3.中央政制应使之可通,应使行政机关有职能可以作事,故立法院之不信任投票及行政院请求解散立法院不宜订入条文;4.对地方制度省得自制省宪,不必过于坚持反对,但省长民选,应顾及当前事实,作更详密之规定。

2月14日、15日,宪草审议委员会开会,主要讨论国民大会的“有形”或“无形” 问题。出席会议的专家吴尚鹰等大都主张“有形”,王宠惠主张国民大会须有会期,实际上也主张“有形”,惟张君劢坚持原议,主张“无形”。陈布雷企图就此做出结论,但周恩来不同意,主张须交宪草小组协商。15日晚,陈布雷邀约王宠惠共同访问孙科,建议孙与周恩来恳谈,使其了解国民党方面所拟修改者只有国大、中央政制、地方省长民选三点,意在动员孙科出面说服周恩来。孙表示“协商决议,彼此曾郑重起立表决”,“不必如此心急”,批评陈布雷在会场发言“太切直,不相宜”,“此事只可由小组协商时解决”,“拖至二中全会以后亦无妨”。在谈到二中全会时,孙科甚至表示,如会议压迫他,“他即脱党”。16日,宪草审议委员会开会讨论中央政制,未作结论。17日讨论“省宪”等问题,王世杰主张变更,中共代表坚持“省长民选”。秦邦宪称:已决定之原则不能变动。

19日,宪草审议委员会开第六次会,讨论选举制度及宪法的解释与修改,各人只申述意见,也未作结论。

当日,陈布雷向蒋介石汇报说:“综观此次会议,中共则坚持原则不变更,君劢则坚持其一己之所见,青年党亦坚持地方之省级地位应提高,与采用议会制与内阁制之有利。章伯钧、罗隆基亦坚持既定之原则。”他表示:“此次职未能挽回会议之空气,实属有负使命”,“亮畴先生亦甚感困难也”。

四、国民党六届二中全会决议修改《宪草修改原则》

蒋介石企图通过宪草审议委员会修改《宪草修改原则》的目的未能达到。3月1日,国民党六届二中全会在重庆开幕,蒋介石即企图借助会议与政协决议相抗。

3月4日,他在总理纪念周上训话,声称“宪草问题,各位有许多顾虑,有许多愤慨,这也难怪各位”,“这次会议协商的宪草修改原则,与党纲有违反之处”。他特别提出:“国民大会必须有形,用国民大会来补救议会制度之穷,是五权宪法的特点。如无有形的国民大会,没有立院,就不能补救世界上一般民主制度之缺点。”尽管他要求大家“平心静气”地想,设法“补救”,但是,会议气氛已经一点也“平静”不下来了。

张继等20人提出:“为谋保障和平,应先厉行军令、政令之统一,凡将军队作为政争之工具者,应俟彻底改编,并取消割据后,始得实施政协会议议决案。”这一条明显针对中共。又提出:宪法应由国民大会根据《建国大纲》及国父遗教自由制定,不得以协定之修正案拘束其通过,以符民主精神。这是明显地反对政协所通过的宪草修改原则。

杨森等提出:请纠正此次政治协商会议之修正宪法原则,并制定适合国情之宪法。

苗培成等14人提出:以五五宪草案作为国民大会制宪的讨论基础,政协决定的宪法修改原则不予通过。

3月7日,孙科向会议报告政协《宪草修改原则》的提出及会后审议委员会讨论经过,表示“并非认为绝对不能讨论,只须各方协商同意,也可以再加修正”。当日及8日,会议以两天时间讨论《宪草修改原则》。

张继主张,“把政治协商会议的协议根本推翻”。他认为共产党绝不肯将军队交出来,“我们为什么要给他法律的名义,法律之地位,让他来捣乱”。

赖琏批评国民党事前没有开中央常会讨论,“未免太重视各党派意见,忽视了同志的意见”,“助长异党的气焰”,“增加了党内同志的离心力”。

张强提出:“我们中国不是联邦国,为什么各省要制定省宪?制定省宪,可能成为割据的局面。”

张道藩提出:“全国选民行使四权,名之曰国民大会,这在古今中外也没有这种大会。如果可以,那末中央委员在各地行使职权,可以名之曰全会,不必在这里开会了。”又称:“如果是内阁制,学法国一样,将来一定是多党制的国家,这样我们能够和平建设吗?”谷正鼎提出:“到现在还有共产党存在,各党派存在,甚至于遭受各党各派的毁谤,无疑义的,这是本党的失败,同志的耻辱,值得反省警惕的。”他主张中华民国政府“一定要由总统负责”,“增加领袖的权力”,“如果一切加以束缚,把三民主义加以曲解,这个不是实行主义,是画饼充饥”。

任卓宣指责孙科等参加政协的8个国民党代表,“对五权宪法认识不清,信仰不坚,造成错误”,建议予以处分,另选代表参加宪草审议会。

白云梯边发言、边流泪,指责中共“想从多党联合政权制度下,达到一党政权”。他表示:“总统制、五院制,都是适合我们的国情”,“要为这个制度奋斗到底”。

苗培成呼应任卓宣的意见,认为孙科等人“犯了很大的错误”,违犯了党纪,破坏了党纲,“要由全会来议处”。

据雷震回忆:“会场叫嚣不已,冷嘲热讽,极为揶揄鼓噪之能事。”在此情况下,国民党出席政协会议的代表都不敢出面说明,只有邵力子声称,当时之所以“委曲求全”,“是为了要求国家的和平”,因此若干问题要忍耐,“不让步就得破裂”。他表示:“宪草修正原则不妥当,应该要纠正,要改进”,“今天特别向各位请罪”,“各位有提议要处分,交监察委员会处分,我可以接受。能够给我处分,可以减少我良心的痛苦”,但是,他不承认对他“违反五权宪法”以及“卖党卖国”等指责。

在3月8日的第九次会议中,程天放等人继续批评“无形的国民大会”与制订“省宪”等问题。程称:“(他们)根本不要国民大会,又不能反对国民大会,所以提出这个名词,把国民大会取消了。世界上哪个政治组织,哪个机构可以无形?”“本党亦可要求各党派,改成‘无形的党派’,看你等是否能接受?”

孙镜亚提出:“绝不应由强盗来批评,军阀、官僚、走狗来批评(国民党)。”

方治提出:“共产党因为有军队,我们要与他商量,那还有可说,但是民主同盟,是什么党?”他是国民党重庆市党部主任委员,较场口事件的幕后策划者,特别表示不能同意“政治协商会议的成功是不流血革命的成功”这一句话,声称:“如果这个话是对的,那么我们千百万革命军人牺牲头颅,在抗战胜利的今天,我们反变成革命的对象,你们说我们服气不服气?”

张清源认为“三权宪法是根据‘制衡原理’以定制度,五权宪法是根据分开权能原理以定制度”,批评《宪草修改原则》使“五院制名存实亡,而面目全非”。

在一片反对声中,会议于3月16日通过《对于政治协商会议之决议案》,中称:五权宪法乃三民主义之具体实行方法,实有不可分离之关系。权能分职,五权分立,尤为五权宪法之基本原则。本党五十年来领导革命,悉为实现此最进步之政治制度,以建立国家而奋斗,绝不容有所违背。所有对于五五宪草之任何修正意见,皆应依照《建国大纲》与五权宪法之基本原则而拟订,提由国民大会讨论决定,庶宪政之良规得以永久奠定。

会议同时作出五项具体决议,交国民党中常会通令全党遵照:1.制定宪法,应以《建国大纲》为最基本之依据。2.国民大会应为有形之组织,用集中开会之方式,行使《建国大纲》所规定之职权,其召集之次数,应酌于增加。3.立法院对行政院不应有同意权及不信任权,行政院亦不应有提请解散立法院之权。4.监察院不应有同意权。5.省无须制定省宪。

17日,会议通过宣言,声称“要说明我们对于贯彻政治协商会议决议的诚意,与坚持五权宪法的决心”。中称:我们必须坚持的,就是宪法草案的修正,必须符合于五权宪法的遗教。这因为三民主义与五权宪法是不可分割的,放弃了五权宪法,则三民主义就不能完全实现。总理在政治制度上这一个伟大精湛的发明,是借鉴于欧美的宪法,斟酌于我们的国情,为国家立长治久安的根本。如果宪法的内容违背了五权宪法,在实际行使的时候,扞格难通,必致陷国家于不利。

政治协商会议之后,国民党内部意见分歧,情绪不一。2月20日,陈布雷向蒋介石报告说:“同志之间,或则愤激过度,或则消沉已极,或则观望风色,另求出路,或则积年怨望,急求发泄,彼一会议,此一叙谈,其状况至为复杂,”通过六届二中全会,国民党展示了一次力量,似乎全党凝聚了一种共识--政协会议通过的《宪草修改原则》不能算数,必须修改。

3月20日,国民参政会第四届第二次会议开幕,4月1日,蒋介石在会上做《政治报告》,再次说明:宪法是国家根本大法,其最后决定权在国民大会;训政时期约法是1931年国民会议制定的国家组织法,在宪法未颁行以前,训政时期约法应根本有效。他表示:政府与二中全会都尊重政协会议,但是政协会议不是制宪会议,唯有国民大会制定约法之后,才能以宪法代替约法。这就进一步贬低了政协协议的权威性,无异宣布当时仍处于“训政”时期。

五、周恩来让步,毛泽东反对,中共联络民盟坚决抗争

政治协商会议协议是各方一致通过的,中共和民盟自然不能同意轻易变更。但是,孙科、邵力子备受国民党人的内部攻击,向中共和民盟提出,要求做部分修改,中共和民盟也不能完全不考虑。

3月8日,政协会议综合委员会、宪草审议委员会协商小组召开首次联席会议,王宠惠提出三点修改要求:1.国大为有形国大;2.采总统制,反对责任内阁制;3.省不能制订省宪,只能制订地方自治法规。周恩来发言反对,认为“宪草与政协全部决议案有关,不能单独解决,国民党方面是否负有遵守国大及宪草决议的责任,应当明白表示”。张君劢、章伯钧也发言称,宪草问题应与其他问题一并解决。

3月15日,政协会议综合委员会、宪草审议会召开第三次联席会议,辩论热烈,僵持不下。周恩来为了打破僵局,立场松动,在会上表示:“我们要合作,就要彼此了解,彼此协助,今天国民党内部既然有了困难,我们就应该帮助他来解决。”周这一天的讲话给雷震的感觉是:“漂亮极了”,“处处以帮助国民党为前提,表示共产党做事合情合理,而且处处为对方着想”。在休息时,周恩来把张君劢拉到一边商量。张表示:不能让步,要及早堵住才好。周恩来表示:“政治是现实的事情,走不通就得设法转圜,不能因此而牵动大局。”他将让步之处告诉张君劢,得到同意。

会议决定修正宪法草案原则三项。1.无形国大改为有形国大。2.取消第六项第二条条文,即立法院对行政院全体不信任时,行政院或辞职,或提请总统解散立法院,但同一行政院长不得再提请解散立法院。3.省得制定省宪改为省得制定省自治法。有了这三条“修正”,分歧似乎化解了。

周恩来的让步没有经过中共中央讨论。3月16日,毛泽东在中共中央关于反对国民党修改政协决议致周恩来电中加写了一段话:“最近时期一切事实证明,蒋介石反苏反共反民主的反动方针一时不会改变,只有经过严重斗争,使其知难而退,才有作某些较有利于民主的妥协之可能。”早在当年2月上旬,中共就内定毛泽东、林伯渠、董必武、吴玉章、周恩来、刘少奇、范明枢、张闻天等8人为国民政府委员,周恩来为行政院副院长,毛泽东还曾考虑,将中共中央所在地从延安搬到江苏淮阴,以方便去南京开会。至此,毛泽东遂改变态度,决定如蒋介石坚决要修改宪法原则,就要考虑是否参加国民政府及国民代表大会问题,并暂不向国民党方面提交名单。3月17日,毛泽东为中共中央起草致重庆中共代表团电,要周与民盟“商酌”,采取统一行动。同日,中共中央发言人发表重要谈话称:“国民党内许多有力人士,现正试图改变政治协商会议的若干原则决定,特别是关于宪法原则的决定,此举将不能得到中国共产党及其他民主党派和广大人民的同意。政治协商会议的决议,是各党派全体代表共同协议,一致同意的结果,凡所决定都切合国家的需要与人民的期望,特别是关于宪法原则的决定,尤得国内外舆论一致赞美。”发言人表示:“中国共产党决不动摇,并坚持政治协商会议一切决议,特别是宪法原则决议,必须百分之百实现,反对有任何修改。” 18日,中共中央致电中共代表团,认为周恩来15日所做三点让步“使我们深感不妥”,“动摇了议会制、内阁制、及省之自治地位”,“必须设法加以挽救”。电报称:“国民党二中全会是坚决反对国家民主化的,他们必然坚持要修改宪草原则,国大代表名额他们又擅自增加,我与民盟在国大保持否决权将不可能,在这种情况下,我们决不能参加国大,参加政府。此点望你们即与民盟人士商量,并在适当时机告知国民党。”在接到中共中央的电报后,周恩来的态度重新变得强硬起来。

当日,周恩来、董必武、王若飞就六届二中全会决议违背政协决议一事函约国民党代表邵力子、王世杰、张治中座谈,促请按照政协决议从速实施,同日晚,周恩来召开中外记者招待会,发表谈话,指出国民党二中全会决议严重违反政协若干原则规定,宣布国民党一党无权否定宪草,“政协一切决议不容篡改,宪法原则决议必须100%实现”。这就和他原来所持“走不通就要设法转圜”的态度不同了。

3月19日,延安《解放日报》发表社论《评国民党二中全会》,认为“政协会议所决定的修改宪草原则,乃是今后中国将继续是一个独裁国家或改革为一个民主国家的根本关键,因此是中国民主派与法西斯派政治斗争的焦点”。《社论》逐条批判二中全会所作决议,认为“制定宪法应依《建国大纲》为基本之依据”的说法,“充满了一党专政的臭味”,“参加政协会议的各党派,从未也永远不可能同意国家的宪法应以某一党的某一文件作‘为最基本之依据’”。关于“国民大会用集中开会之方式,行使选举、罢免、创制、复决之权”的说法,《社论》质问道:“那么,立法院还有什么作用呢?法西斯派知道立法院是常年存在的,是能起国会作用的,而臃肿不灵的国民大会,却是‘每三年由总统召集一次,会期一月’的独裁装饰品。即使其‘召集次数酌于增加’,也仍然是绝对不足以限制独裁的。

”对于“立法院对行政院不应有同意权及不信任权,监察院也不应有同意权”的说法,《社论》责问道:“那么行政院还向谁负责呢?政协的决议,是要事行政院成为向国会负责的内阁。但是法西斯派却要行政院仅仅向总统个人负责。总统的下面有一个装饰品的国民大会,又有一个不受任何限制的行政院,这不是独裁制度是什么呢?”对于“省无须制定省宪”的说法,《社论》指责说:“这些口口声声‘尊奉总理遗教’的反动分子们,就在这里违抗总理遗教--地方自治了。”因此《社论》认为,国民党二中全会关于宪法的决议“完全是为了坚持一党专政、个人独裁和中央集权”,“要把中国造成一个完全独裁制的国家”。

20日,《新华日报》发表社论《宪章修改原则不容变动》,认为国民党内的法西斯反动派并不真正忠诚于“总理遗教”,而是藉此“以谋保持法西斯统治”。其所提倡的“总统制”,“使各院无权,权力集于总统,即是主张总统独裁,反对一般民主国家所通行的代议制与内阁制,以保障个人独裁的法西斯统治”。《社论》以美国的总统制为例,说明“在实行总统制的美国,总统提出法案,都要经议会通过,议会通过的任何法案,总统都必须执行。总统任命各部首长都需要征求上议院同意。为什么在中国实行总统制,便可由总统自由任命司法、考试两院负责首长而不必征得任何机关的同意呢?难道中国的总统简直变成纳粹德国的元首了吗?”。

在此前后,《解放日报》、《新华日报》还发表了其他一些文章,如:《确立分权制度》(2月22日)《反动顽固派的猖獗行动必须立时制止》(3月10日)、《不容有反对政协决议的自由》(3月12日)等。在这些文章中,中共力图说明,在当时中国的情况下,为了防止个人独裁,为了巩固党派合作,为了稳固政治局面,“采用责任内阁制,使总统不负实际责任,更为有益”(董必武语)。中共特别提出:“使总统成为一个高踞于五院之上的独裁者,使总统拥有无限制的紧急命令权,使立法机关沦为行政机关的附属品,受着作为行政首领的总统的支配和指挥,是保持个人独裁的非常有害的制度。”

中共既毫不妥协,民盟等自然采取同一立场。20日,《新华日报》发表该报记者采访张东荪、张申府、梁漱溟等人的谈话:声称“不能把国家百年大计的宪法当作儿戏,既是共同协商决定,便应共同认真执行。同日,民盟主席张澜也发表谈话,指责国民党六届二中全会”其目的无非在维护国民党的一党专政的实质与形式,把各党派参加政府,变成请客“,”如果这些问题不弄清楚,我们同盟为对国民负责计,不愿冒然参加政府“。

为了筹备召开国民大会,蒋介石于4月15日邀请政协会综合小组各会员茶叙,要求各党派于20日之前提交国府委员和国大代表名单。21日,中共首席代表周恩来致函政府代表张群、邵力子等人,内附中国共产党声明,认为国民党延不实施各项协议,坚持一党专政,中共没有提出国府委员及国大代表的可能。其后,民盟机关报《民主报》也发表社论,表示除非立即停止内战,否则将不提出参加国府和国大的名单。24日,蒋介石再次邀请政协会议综合小组各党派代表及社会贤达茶会,商讨国民大会问题。张君劢、周恩来等发言,要求延期,蒋介石迫于形势,只能表示同意。

按原定计划,本应于5月5日召开国民大会。7月3日,国民党以国防最高委员会名义,宣称定于本年11月12日召开国民大会,不再变更。中共代表团发言人立即表示,国防最高委员会仍为国民党一党专政机关,中共不受其任何约束。民盟、无党派人士也表示,开会日期未与彼等商量,不能同意。7月7日,中共对国民党方面单独决定召开国民大会表示提出书面抗议。在此情况下,蒋介石不能不找寻化解矛盾、争取尽可能多的人士参加国民大会的办法。8月14日,蒋介石发表抗战胜利一周年文告,提出和平解决时局的六大方针,其中包括”对于政治协商会议之决议,必衷诚遵守,尽力推行。关于宪法草案,只求荟萃各方面更好之意见,提供国民大会讨论抉择,以期制成完善可行之宪法“。比起六届二中全会的决议来,蒋介石这里说的话婉转多了。当日,蒋介石日记云:“当积极进行,扩大政府之组织,除共党以外,能使各党派多数参加政府为政治策略,目前之急务也。”

六、美国人向蒋介石施压

除了中共、民盟方面的抵制与抗争外,使蒋介石和国民党倍感压力的是美国政府的态度。世界反法西斯战争胜利后,美国政府一直希望国共两党之间不再发生内战,蒋介石和国民党按照美国模式改造政府。1948年1月,政协开幕,美国政府曾经寄予希望,但是,这以后发生的诸多情况,使美国政府愈加失去耐心。8月15日,蒋介石收到顾维钧大使处转来的杜鲁门总统10日致函蒋介石密函,中称:

1月31日政治协商会议所订协定,曾为美国方面所欢迎,而认为远见之举,可使达成统一与民主之中国;但美国对该协定之未采取切实步骤,使其实行,殊感失望。现此点渐为美国对中国前途展望之重要因素。

中国国民之期望,为黩武军人及少数政治反动分子所阻遏,此辈不明白现时代之开明趋向,对国家福利之推进,不惜予以阻挠,此种情势,实为美国国民所深厌恶。倘若中国内部之和平解决办法,不即于短期内表现真实进步,则美国舆论对中国之宽宏慷慨态度,势难继续,且本人必须将美国立场重新审定。

杜鲁门函所称“曾为美国方面所欢迎”的“政治协商会议所订协定”,自然包括《宪草修改原则》。杜鲁门这封信,写得很强硬,并且具有威胁意味。紧接着,杜鲁门于18日下令制止国民政府向美国购买剩余军火,使国民党军队的弹药补给限于困难境地。

蒋介石读到杜鲁门来信后,一百二十个不痛快,日记云:“其语意之侮辱压迫,殊难忍受。”有两天,蒋介石有意不和马歇尔见面。但是,蒋介石反复思维,决定还是要“忍受”。他与宋子文多次商量之后,于19日复函杜鲁门,保证“必将尽一切可能使此等达到和平民主之步骤,迅速成为事实”。此后,国、共、美三方成立五人小组,磋商改组国民政府问题。10月16日,蒋介石发表《关于处理目前时局声明》,表示“宪草审议委员会应即召开,商定宪法草案,送由政府提交国民大会,作为讨论之基础”。11月7日,马歇尔和司徒雷登向蒋介石递交为其起草的《声明初稿》,提出“宪草审议委员会应以政协协议所提出之原则为基础,完成其工作”。这是美方对《宪草修改原则》的一次鲜明无误的表态,而且要求蒋介石接受。

七、蒋介石接受《宪草修改原则》,制订总统“虚位”的《中华民国宪法》

制订《宪草修改原则》的灵魂人物是张君劢。早在4月12日,张君劢就已经起草一部宪草交给孙科,说明大家要也好,不要也无所谓。这部《宪草》被政协副秘书长雷震接受,印出来作为讨论基础。5月,张君劢到上海,将《宪草》译成英文,寄给马歇尔。其后,蒋介石急于召开国民大会,中共和民盟都抵制,只有青年党可能参加。8月15日,张君劢的国家社会党与伍宪字等人民主宪政党合并,成立民主社会党,但是,这个新成立的党对是否参加国民大会也不表态。蒋介石要召开国民大会,制订宪法,自然要争取民主社会党,争取张君劢。

当年9、10月间,张君劢即得到消息,蒋介石要采用张君劢起草的《宪草》。11月1日,蒋介石致电张君劢在东北的弟弟张嘉璈,要他赴南京面商。4日,蒋介石面告张嘉璈,要他劝说乃兄君劢“采取独立立场,勿受共方影响”。蒋称:如民社党肯于提出国大代表名单,则青年党亦可提名。蒋介石保证:(1)宪法可照政协决定原则通过;(2)如第三方面提出名单,同时要求停战,政府可以照办;(3)国大开会后,即改组政府。蒋介石表示:君劢居于举足轻重之地位,可做一历史上有意义之举动,希望张嘉璈劝说,促成其事。同月5日,张嘉璈到蒋介石处午餐,蒋询问已否与君劢谈过。张答以“已谈过”。蒋不以为然,嘱“多多与君劢接洽”。

11月8日,蒋介石发表声明,表示国民大会将于11月12日如期召开,“政府拟向国民大会提出宪草审议会未完成之修正草案,此次国民大会闭会以后,六各月内,即依照宪法举行全国普选,各党派与全国人民届时均可自由竞选”。所谓“宪草审议会未完成之修正草案”实际上就是政协会议通过的《宪草修改原则》和张君劢在此基础上起草的宪法草案。14日,张嘉璈与吴铁成等同访张君劢。张君劢态度松动,表示在此情况之下,只须政府实行政协决议即可。事后张嘉璈向蒋介石汇报,蒋“诚恳”表示,“希望君劢出而完成宪法”。

国民大会原订的开幕日是11月12日,这一天是孙中山诞辰,由于政协会议第三方面的意见,决定延期三天,至15日开幕。14日晚,青年党和民社党尚未决定是否出席。当晚,蒋介石、吴铁成、王世杰、雷震4人会议。蒋介石对雷震说:“儆寰兄,今天晚上去上海邀请民社党参加国民大会,并告诉张君劢说,政府一定提出宪草来讨论,并照政协宪草通过。”雷震知道蒋介石此时“正如热锅上的蚂蚁,心中很着急”,便答应出马斡旋。

雷震首先拜访民主社会党骨干蒋匀田,转达蒋介石以政协宪草作为国民大会制宪蓝本的决定。蒋匀田认为“这确是一件明智的举动”,表态说:“如果蒋先生保证国民大会能够通过政协宪草而不大打折扣,我想君劢老师会愿意民社党去参加的。”二人随后拜访张君劢,雷震开门见山地说出蒋介石请民社党参加国民大会,已决定提出政协宪草为讨论的基础,且保证不推翻政协宪草的基本原则,只有在文字上可能有若干修正。经过雷震三个小时的说明,张君劢感到满意。

11月16日晨,雷震拜访民主社会党中央常委兼宣传部部长徐傅霖。徐一再提醒雷震:要通过政协宪草,国民党不可口是心非,在国民大会席上,仗着人多势众,强迫通过违反政协宪草原则的条文。徐要求雷务必向蒋介石报告,说明民社党的态度:如违反政协宪草原则,民社党就会退出,即令闹得不欢而散,亦在所不惜也。当日,民社党中常会决议,国民大会须依政协宪草,在此原则之下,民社党参加国民大会。

回到南京后,蒋介石要雷震担任国民大会副秘书长,对雷说:“请你担任副秘书长的目的,是要你负责设法通过政协宪草,务使民、青两党不致因国民党人要恢复《五五宪草》而退席。此次国民大会之制宪,为中外人士所瞩目,希望顺利进行,切不可中途出问题。如有问题发生,你不能解决时,你可随时来问我,我一定通知国民党团解决问题。”

11月20日,张君劢致函蒋介石,要求“彻底实现政协决议”,其第一条即为:“政协宪草审议会所修改之宪章,应在国大之内,各方应负责使其通过。”次日,蒋介石复函张君劢,声称“函中所举诸端,均为政府所当为,亦为中正个人所愿竭其全力以求其实现者”。蒋介石表示,希望民社党与国民党通力合作,出席国大,完成建国大业。11月23日,民社党提出参加国民大会代表名单,但张君劢声明,不担任任何名义。他本人后来也没有出席国民大会。其原因,雷震称:“盖其内心已厌恶蒋中正的为人,不仅独裁揽权和自私自利,还目中无人,只知有自己而不知有他人,所以此生再不愿和蒋中正共事。”

蒋介石不仅向张君劢,实际上也是向中共和民盟让步,同意他曾经激烈反对过的《宪草修改原则》,而且也在国民代表大会上动员代表们接受根据这些原则所制订的宪法。

11月15日,国民代表大会在南京开幕,应到代表2050人,实到代表1355人。11月18日,蒋介石在国府总理纪念周上对国民党中的国大代表演讲,宣称“这次国民大会召开的时候,我们不惜一再忍让,想尽方法,要请各党派来参加”,而且“希望大家在这三个星期内,务须特别忍耐,顾全大体”。19日,国民党与青年党、民社党及无党派人士组成的宪草审议会两次会商,整理补充,审议完毕。20日,国民党中常会通过《中华民国宪法草案修正案》。22日,立法院审议该案,到会51人,以34票多数通过。23日,雷震向蒋介石报告,民主社会党决定参加国民大会,并已提出名单。25日,国民大会举行第一次会议。

鉴于在国民大会中,仍有国民党代表想修改政协所确定的原则,加入部分《五五宪草》条文,25日,蒋介石再次在纪念周上演讲,说明当初《宪草修改原则》引起“误解”,孙科等人受到“责难”,要求大家了解“当时国内外革命环境的复杂恶劣和协商的艰难曲折”,体谅孙科等人的困难。他说:

我觉得我们从事革命工作,最重要的是要重视政治的因素,要认清政治环境,讲求政治策略。就本党当前所处的国内外环境而言,我们在政治上最迫切的需要,莫过于制颁宪法,实施宪政。

我们在这个时候制宪,固然要求其不违背我们的革命理想,

而尤其重要的是要颁布以后能够得到各党派及无党派人士的拥护而顺利施行。否则即使制定一部极完满的宪法,而不能顺利施行,不仅无补于实际,而且事实上必使本党政治环境愈趋恶劣,政治运用归于失败。

他要求代表们“适应目前政治的现状”,“通权达变”,“因时制宜”,接受根据上述原则所制订的宪法。接着,他极为坦率地说明,这是为了和共产党斗争的需要,目的在于打破中共的宣传攻势,解除国民党在外交上面临的窘境。他说:我们现在所要采取的步骤,是如何在这恶劣的环境下,打破共产党中伤本党的阴谋。现在共产党的阴谋最成功的一点便是向国际上宣传,说本党一党专政,实行独裁,说这次国民大会是一党的会议,必将制订法西斯的宪法。这种错误的观念,以讹传讹,已经深入外人的心理,使政府在外交上的运用,处于很不利的地位。我们现在召开国民大会制订宪法,就是要用事实来打破共产党的宣传,使共产党无法借口,使国际舆论明了本党实行民主的真诚。

蒋介石的这一段话说明,中共舆论宣传的重磅炮火起了作用,他可以不理睬中共说什么,但他担心中共宣传的国际影响。

11月28日,国民大会举行第三次大会,蒋介石代表国民政府提出《中华民国宪法草案》,由大会主席胡适代表全体代表接受。蒋介石发表演说,声称孙中山发明的五权宪法“是世界上最新的、最进步的宪法”,“为什么政府今天提出的宪草与国父的五权宪法有不能完全符合之处”。他表示,“制宪的责任则在于代表诸君”,“一定要至公、至诚,纯粹为国家的安宁和人民的福利着想”,“切不可胶柱鼓瑟,更不可削足适履,忽略民众的需要,无视时代的因素”。当日,青年党代表余家菊、民社党代表杨俊明发表谈话,称赞会议提出的宪法草案“内容随时代而进步,却能反映全国各方面之意见”。

12月2日,蒋介石再次在国府纪念周上演讲,承认《五五宪草》确有“总统权力过大的毛病”,而这种毛病,会导致总统滥用职权,侵犯人民权利。他说:《五五宪草》中规定总统权力过大,难免不侵害人民的政权,贻害于国家民族,为了国家的利益,民族的前途,我不能提出五五宪草于国民大会,只能提出修正的草案。要行使权能区分的政治制度,必须行使政权的人民有充分的能力,如果人民智识水平低落,政治兴趣单薄,民主的习惯尚未养成,社会政治的组织不够严密,将来总统就不免要滥用职权,侵犯人民的政权,破坏民主的根本,这就是无形之中违背了总理遗教,损害了总理遗教的尊严。

12月25日,《中华民国宪法草案》三读通过,制宪任务完成,国大闭幕。1947年1月13日,蒋介石在中央党部与国民政府联合纪念周讲:去年最大的成就,就是11月25日国民大会宪法的制定。这项工作的完成,确立了民主政治的基础,可以说是我国历史上划时代的一件大事,也是本党同志五十年来领导国民革命的一大成功,可以告慰于总理与先烈的在天之灵。

经历种种风波与曲折,新宪法终于制订并且通过,蒋介石感到一种胜利的喜悦。本文一开头所引感激孙科的那段日记就是在这种心态下写出来的。

八、蒋介石采用增加《临时条款》的办法,扩大总统权力

新宪法虽然制订了,也通过了。雷震表示:“《中华民国宪法》虽和政协宪草原案有若干出入,但重要的原则,一点没有变更。”马歇尔称:“事实上,国民大会业已制定一项民主之宪法,其中主要部分均与去年1月各党派政治协商会议决定之原则相符合。不幸共产党未能认为可以参加此次之大会,而该会通过之宪法,则似已包括彼等所要求的各个主要的事项在内。”

1947年1月20日,国民党中央宣传部发表声明,宣称国民大会“其所通过之宪法,亦即根据共产党与各党派共同参加之政协所协议之原则,及宪草审议会根据该项原则所编成之宪法草案,中共实无理由加以拒绝”。但是,蒋介石所期望的“能够得到各党派及无党派人士的拥护而顺利施行”的情况并没有出现,中共和民盟都持强烈批判态度,称之为“伪宪法”。11月16日,周恩来即在南京向新闻界发表书面声明:指责国民大会是国民党政府“违背政协决议与全国民意而由一党政府单独召开的,中国共产党坚决反对”。他预测,大会通过的所谓宪法,必将“把独裁‘合法’化,把内战‘合法’化,把分裂‘合法’化,把出卖国家与人民利益‘合法’化”。

1947年1月29日,中共中央宣传部长陆定一发表声明,将之称为袁世凯、曹锟以来的“第三个伪宪”,命令蒋介石取消。声明称:“蒋介石的伪宪,其宪草从未经过政治协商会议最后审查过。其中的主要原则问题,如人民权利,少数民族自治法与行政的关系,地方均权等,那里符合于‘政协协议原则’?蒋介石不肯取消这样丑恶的法西斯的伪宪,才是‘固执己见’贻害全国,背叛人民,背叛民族,决心反动到底。”

转眼就到了1948年,要召开国民大会行宪,选举总统了。是否要参加总统竞选呢?蒋介石很矛盾。参加吧?当选的机会可以说百分之百,但是,根据新宪法,总统“虚位”,实权在行政院。当这样的总统没有多大意思,所以蒋介石一度想让胡适出来竞选,自己出任总参谋长或行政院长,掌握实权,与中共决战。

4月4日,阎锡山致函蒋介石说:按我们的宪法,总统制、内阁制两不健全,无论何人作行政院院长,亦非钧座主持不可,但钧座若以总统之地位主持,势必遭受破坏责任内阁之责备。山意钧座将大总统一席选一元老,钧座亲任行政院院长兼国防部部长,宣示国人,破釜沉舟,号召天下爱国者来与匪决战。

应该承认,阎锡山老于政治经验,他看出了“虚位”总统对于蒋介石权力的巨大损伤。4月6日,蒋介石复函阎锡山,声称“至理名言,先获我心,感佩何似!国大召集以来,弟已一本如兄所言,积极策进,无如环境与事业终不许可,今将成为梦想矣”。

为了弥补“虚位”总统对蒋介石权力的削弱,陈立夫、吴铁成、吴忠信、张群、王世杰等人想了些包括修改宪法在内的办法,最后,决定在不修宪的前提下,以“动员戡乱”为理由,增加“临时条款”,用以扩大总统权力。“鱼,我所欲也;熊掌,亦我所欲也。”通过临时条款,蒋介石高高兴兴地接受推举,当选为中华民国总统。权力和荣誉兼而有之。既得到“鱼”,也得到了“熊掌”。

有关情况,拙文《蒋介石推荐胡适竞选总统前后》已有阐述,兹不赘述。

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