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乡级治理

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周少来:乡镇政府体制性困局及其应对

作者:周少来

来源:中国社会科学院学报

来源日期:2020年01月19日

本站发布:2020年01月19日

点击率:479次


作者简介:中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员,博士生导师 周少来

摘要:乡镇政府,在基层社会治理中处于关键地位,发挥着基础性作用。但面临着众多“体制性困局”:权责不等而在“压力型体制”下失衡运转,“层层加码”而使失衡运转日益严重,钱少事多而在财政拮据中无法自主,人杂活多而在“纷繁事务”中被动工作,考核检查而在“形式主义”中拼凑应对,同时乡镇干部队伍的稳定性令人担忧。只有深化体制性改革,赋予地方政府更大的自主权,健全乡镇政府的权责体制,扩大基层民众的民主参与,才能构建民主法治的乡村治理体系。

关键词:乡镇政府;权责体制;层层加码;治理体系

乡镇政府作为最基层的一线政府,是国家权力和政府权威的地方代表,是各项国家政策和工程项目的具体落实者,也是政府与乡村社会的直接接触“界面”,承担着落实国家意志和维护乡村稳定发展的基本责任。在全面推进社会主义现代化的新征程中,基层乡镇政府承担了繁重的公共服务和发展重任,各地的乡镇干部也做出了巨大的努力和贡献。

但近年来,随着城乡一体化的快速发展和乡村社会结构的深刻变迁,特别是精准扶贫和乡村振兴战略的深入推进,在“县、乡体制(包括乡镇体制)”和乡镇运行逻辑基本不变的制度性约束下,乡镇政府在“职能”与“责任”方面,出现了众多结构化“体制性困局”。这有其复杂的体制性制度根源,严重影响着基层治理的绩效和现代化。亟须全面深化政府体制改革,尽快加以制度性根本解决。

一、权责不等:乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转

一级政府、一级权力,有多大的权力,就承担相应的多大责任,权责对等和权责分明,是现代政府科层制管理的基本原则。但在现行的行政管理体制中,“权力金字塔”的体制架构,从根本上决定了基层乡镇政府的“权力结构”。“向上集权、向下分责”的“压力型体制”由来已久[1],虽经过多次的“撤乡并镇”等乡镇改革,但其根本的“压力型体制”和运行逻辑长期潜伏并基本不变。近年来,在全面加强乡村建设和乡村振兴的推进中,特别是在“精准扶贫”和“环境保护”等“限时型”政治任务的完成中,乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转,“权责不等”的体制性现象进一步凸显。

权责不等,即权力小、责任大,这是压力型体制下基层政府的“体制性常态”。只是随着近年来基层政府事务和工程项目的急剧增加,这一“结构性失衡”日益加剧。

一是按照现行法律和行政法规的“授权惯例”,国家法律和行政法规规定的各项“执法权”,赋予的最终实施单位,基本都是县级政府及其职能部门,乡镇政府虽然承担着各项“行政事务”的“落实权”,但并无行政事务的“执法权”,如在土地、环保、卫生、教育、社会治安等方面的行政执法权,几乎都是县级相关职能部门才有相关法律和条例授予的“执法权”[2]。

二是县级政府及其职能部门(如县委办、组织部、教育局、环保局、扶贫办等),都有“权力”通过各式各样的“行政责任书”,把本应由本职能部门负责完成的各项“党政任务”,逐项逐条地下放到各个“乡镇”。但有关“项目资金”和“项目验收”的最终“实质性权力”,还是掌握在各个项目专项办公室和职能部门。

三是乡镇政府对县级政府及其职能部门下达的各项任务,通过分解量化的“责任状”,只能无条件“照单接收”,少有“讨价还价”的余地。因为无论哪个专项办公室或职能局,都掌握着大量的“专项资金和资源”,并最终掌握着各个乡镇政府及其干部的“检查考核验收权”,直接影响着各个乡镇的“年终评比”和“干部升迁”。所以,县级的各个专项办公室和职能部门,都是任何乡镇政府“不敢得罪”的“绝对上级部门”(1)。

乡镇政府,在“权责不等”的制度约束下,日益呈现严重的“失衡态”运转。同时由于层层传导压力的责任加码机制,在各式各样具体任务的“落实执行”过程中,县级政府及其职能部门的“行政责任”也就沿着行政链条“搭便车”,几乎一路全部“下卸”到各个乡镇政府。而作为谋划县域经济社会全面发展的主要负责者,县级政府及其职能部门,则掌握着绝对的“资源分配权”和“检查验收权”,乡镇政府便在日益严重的“权责失衡”中,一路蹒跚负重前行。

二、“层层加码”:乡镇政府失衡运转的隐形逻辑

然而,这一“行政运行逻辑”是如何落地实现的?乡镇政府为什么几乎没有“自主选择的权利”?除了以上所说的“法律法规执法权”的授予层级以外,更由于现实行政权力运行中“层层加码”的隐形机制,从而使“权责不平衡”问题难以逆改。

此处所说的“层层加码”,是指行政体制和行政权力运转的“隐形逻辑”,是指借助“层层传导压力”的“权力链条”,自上而下传递从严治党和快速发展各项压力的同时,上级政府及相关部门同时“搭便车式”地把“各种责任传递下去”。如完成任务时间上的“赶超进度”,工作范围上的“空间扩大”,甚或各项任务指标上的“层层追加”,这些都是人们能够明显感受到的“显性任务”,学界也多有揭示和分析[3]19-70。但在其背后,则隐含着“层层下卸责任”的隐形逻辑。

“层层传导压力”,这是中国“赶超型现代化”能够实现“历史性提速”的关键机制,也是执政党和政府发挥“集中力量办大事”制度优势的关键路径,这是必须加以正面肯定的。

同时,新时代党中央“全面从严治党”新形势,都要求中央的政令畅通和全党服从中央,这是我们必须坚决拥护和执行的。这里分析的“层层加码”的隐形生成机制,主要是指可能带来政治隐患和政治成本的“负面”政治现象。这从乡镇政府作为“层层加码”的“压力的最后承接者”这一视角,可以看得更为清楚。

从全面从严治党、全面依法治国到全面深化改革,中央的各项决策政策,都必须变成各级政府改革发展的切实行动,当然乡镇政府也不例外,更应该走在贯彻落实各项发展任务的第一线。这便是中央一再要求的“层层传导压力”的宗旨所在。这就在有形或无形中,加大了各级政府和领导干部的“政治性压力”,其中就包括落实政策和完成任务的“政策性压力”。近年来,特别是在党风廉政建设主体责任、信访维稳主体责任、环境保护主体责任、公共安全主体责任等等方面,各级领导干部都一再地感受到各种责任的“压力山大”,这也是各级干部拼搏创新的精神动力。

但是,各项政策和工程任务的具体完成,需要下级政府来推进和落实,所以在“层层传导压力”的过程中,需要给下级政府和干部更大的“压力和责任”,以保证“留有时间和指标余地”完成上级任务。在精准扶贫和乡村建设等各项任务落实中,县、乡镇两级政府承受着具体完成实施的艰巨使命,但县级政府及其职能部门,自然具有“权力回旋余地”,在“下传任务压力”的同时,自觉不自觉地把“相关责任”“搭便车式”地顺路“打包一起”,下传给基层乡镇。而作为最基层的乡镇,自然没有多少下传的“权力回旋余地”。因此,在“层层下传压力”的行政任务执行过程中,就极有可能变成了“层层压力增加”和“层层责任下卸”的双重传导过程。“层层加码机制”也就在政策任务的下传中,“隐形”地变形为“层层下卸责任”机制[4]。

这便是“层层下查责任”,直到行政底层不能再“下查”的乡镇“基层执行者”,这为各种责任的“层层加码下卸”留有体制性“通道”。这种各地乡镇政府失衡运转、“责任山大”的隐形“层层加码”机制,就为各式各样所谓的“乡镇治理危机”和“治理怪现象”的不断出现,埋下了体制性的“制度化伏笔”和“制度化空间”。

三、钱少事多:乡镇政府在财政拮据中无法自主

“一级政府、一级财政”,这是公共财政管理中的基本原则,也是一级政府自主职能发挥的经济保障。“没有钱,无法自主”地开展工作,这是在全国各地调研中,乡镇政府领导普遍的抱怨。

这种乡镇财政拮据与行政事务增多的“此消彼长”,在近年来的乡镇治理中更加凸显。

一是财税体制的根本性制约,在1994年的分税制改革和2005年农业税的全面取消之后,各个地方政府的财政压力增大。各地政府都在努力开拓地方税收和增加地方财政收入,如加大土地出让金的征收,因此,“征地权”成为各地方政府行政主导的发展利器[5]166。但“征地权”的法律授权层级是县级政府,乡镇政府并没有“自创税收权”的合法资格。虽然在东南沿海工商业发达的一些乡镇,也多多少少地存在各式各样的“灰色”或“打插边球式”的土地出让活动,但在中西部以农业为支柱产业的多数乡镇,“自主创收”的空间其实很小,“后农业税时代”,乡镇财政拮据更加严重。

二是,县、乡财税体制的约束,农业税全面取消之后,对于广大中西部地区的县、乡两级政府来说,财政压力增大是自然的趋势。但对县、乡镇两级政府来说,对财政压力的“感受”和“回应”并不相同。县级政府,一方面可以通过开发“县域城市”,通过增收“土地出让金”来缓解压力;另一方面,县级政府可以通过“县、乡财政体制”,即全国各地普遍推行的“乡财县管”,来最大限度地把“财政压力”转移下卸给各个乡镇。因此,这种“财权上集、事权下沉”的辐辏式财政体制,是基层乡镇财政压力剧增的一个重要体制根源[6]7。同时,也加大了乡镇政府对县级政府、县级财政的体制性依赖关系。

三是,在财力受限、事务增多的“发展压力”下,各地乡镇政府,特别是传统上70%~80%的财政依赖农业税的中西部地区乡镇,“负债发展”的隐形机制就悄然生成。一方面,是“为官一任、造福一方”的责任使命,加上各式各样的“政绩考核评比”,各个乡镇都会在公共设施、教育医疗、新农村建设、招商引资、环境美化等方面,使出各式“招数”,努力推动本乡镇公益发展;另一方面,乡镇的书记、乡镇长,都是“外来的干部”(出于地域回避,从本县域别的乡镇调来),都具有强烈的“政绩冲动”,只有“大干快上”,尽快多出政绩,才能“上调”回到县城,否则有可能长期“呆在”一个贫穷的乡村。

由于“层层下传”的财政压力,加之本乡镇财政增收的空间有限,各地乡镇发展都在“静悄悄”地“负债前行”。这虽然几乎是“公开的秘密”,但在各地调研中,要调查清楚每个乡镇的“负债详情”,几乎比“登天还难”。因为这是乡镇领导极力保守的“地方国家机密”,也是他们“心中的痛”。还有,几年前、甚至几十年前,前任、甚至前前任的领导,通过各式各样方式“借的各种债务”,后任和现任领导也根本“挖不清楚”,更无“借债要还”的动机动力。各路学者,依据不同的调查方式和调查不同的乡镇,得知各地负债情况“大同小异”:赵树凯在2005所调查的20个乡镇中,16个乡镇的总债务是5600万元,平均每个乡镇负债280万元,最高的一个乡镇负债1000万元[3]118。据2008年的《南方日报》报道,我国地方政府中债务至少在1万亿元以上,其中乡镇政府负债总额在2200亿元左右,平均每个乡镇负债400万元,并且在一些不发达乡镇,各种债务正在如滚雪球似的越来越大[7]4。

然而,在乡镇财政如此拮据的财力紧张情况下,乡镇所要负责的各式各样“发展任务”,也同样如滚雪球似的越来越多。从大类来说,一个乡镇范围的经济发展、社会稳定、基础教育、卫生医疗、交通安全、公共秩序、环境保护、外来人口管理等等,都是乡镇政府必须负责的大事。具体来说,如计划生育(一票否决)、社会治安综合治理(年度考核)、森林资源保护(年度考核)、依法治镇(一票否决)、学校危房改造(一票否决)、公路改造与扩修(一票否决)、创建省市先进教育镇(一票否决)、党风廉政建设(一票否决)、信访维稳(一票否决)、精准扶贫(一票否决)、新农村建设(年度考核)、河道治理(年度考核)、交通和公共安全(一票否决)、防霾减排(一票否决)等等[7]98。看看一个乡镇“一票否决”责任制的多少,就知道其承受的事务和压力有多大。更为严重的是,只要一个乡镇有一项“工作”被“一票否决”掉,其他“工作”做得再好,也可能“白搭”。不但本乡镇一年的全部工作等于“白费”,不可能排上年终的“考核优秀”,全部乡镇干部的“奖金福利”都要受到影响,其书记、镇长的“晋升”也可能遥遥无望。其中,导致“严重事故”的,还可能被给予各种党纪和行政处分,甚至被“就地免职”。我们这样说,绝不是质疑全面从严治党的重要性,也不是为不负责任和腐败的干部辩护,只是客观地说明各地基层乡镇干部承受的责任和压力。而这些责任和压力,又绝非“干部作风和素质”所能完全简单加以解释的。

四、人杂事多:乡镇政府在“纷繁事务”中被动工作

关于“乡镇机构和人员”,是否超编?超编多少?是否人满为患、人浮于事,还是人少事多、忙于应付?似乎是一个永远争论不清的问题。这就要相对于一地一域及其本地的经济社会发展,来具体地加以分析。“工商型乡镇”,特别是沿海发达地区和个别内地经济发达的乡镇,经济社会发展程度高,城镇化聚集效应明显,不但本地户籍人口倾向于“聚城而居”,而且有大量的“外来打工人员”。如浙江乐清市、温岭市的一些乡镇,本地户籍人口不足10万,可能就有12万~13万之多的外来打工人员(2)。而广东东莞市著名的虎门镇,户籍人口12.4万,而常住人口超过50万。这样的“人口众多”的乡镇,乡镇的机构和人员就显得十分不足。而中西部以农业为支柱的“农业型乡镇”,本地经济不发达,而且有大量的、甚至一半以上的中青年外出打工,如青海省、贵州省的一些乡镇,乡镇地域范围内就显得十分“冷清”,此时乡镇的机构和干部就可能出现“人浮于事”。

而以上这些变化,是与基层乡镇政府的改革紧密相关,乡镇机构改革总的逻辑是“撤乡并镇”和“减人、减事、增效”。从1985年,全国废除人民公社,建立乡镇政府,其时共有91590个乡镇政府[8]2。其后,乡镇改革反反复复,一路推进“撤乡并镇”:1985年,乡镇数量高达9.1万个,1986年减到6万个以下,1992年减到5万个以下,2001年减到4万个以下,2005年减到3.5万多个,2008年减到3.43万个[6]63。经过近几年的又一轮乡镇撤并,全国乡镇总数降至3万个左右。

而经过多次的“撤乡并镇”,乡镇的管理幅度增大了,但乡镇的机构和人员编制,始终遵循“只减不增”的“铁的原则”。相对于快速发展的乡镇地域经济社会状况,乡镇的机构和人员可以分为四类:一是乡镇正副职领导和党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室,其人员所占的“行政编”。二是乡镇政府直接领导的下属事业单位,如乡镇的文化站、广播站、农技站、经营站、林业站等,其人员为事业编制。三是设立在乡镇的县级机关派驻乡镇的机构,如派出所、工商所、税务所、水利站、信用社等,实行所谓的“双重领导”,但多数是以县级主管部门领导为主。四是各个乡镇或多或少“聘用人员”,视各个乡镇的发展状况和财力状况而定,其人员工资由乡镇自行解决。

由此造成了各个乡镇的“人杂事多”,在城乡一体化和乡村振兴快速推进的当前,更是推动了乡镇工作的“运动式治理”。这便是朝野共知的“上面千条线、下面一根针”,因为各项行政性和工程性事务,都要乡镇政府“最后落实”。现实中更是通过“层层责任状”的签订,迫使基层政府变成了“上面千个锤,下面一个钉”。中央检查组、省级检查组、市级检查组、县级检查组,任何上级追查的“责任的板子”,都能“打到”乡镇政府的头上。

但是经过多轮的“撤乡并镇”,现有乡镇管理幅度和规模虽然普遍扩大,而乡镇政府编制始终遵循“只减不增”的原则。工商业发达的大乡镇,编制有六七十人(行政编加上事业编),农业型的小乡镇有三四十人(行政编加上事业编)。而随着新型城镇化和乡村振兴的加快实施,乡村建设、精准扶贫、移民搬迁、土地征用、环境保护、基层党建、安全生产、综治维稳、特色城镇等等,都需要乡镇政府最终“落实实施”,并且必须通过“考核验收”。

于是,各个乡镇政府陷于“人杂事多”的被动应对之中。迫使各个乡镇政府,会极力调动一切可以调动的资源和人力,全力投入到不断需要完成的各个“工程项目”之中。

一是全体动员“运动式治理”,上面布置的任务,什么任务最紧急,什么任务考核最严格,乡镇政府都会全体动员“运动式治理”,拼命限时按期集中完成,甚至不惜一切代价和“不择手段”。二是不分昼夜“加班加点式工作”,乡镇干部常说自己的工作状态是“白加黑、五加二”,两三个月不能回家,除了春节过年的几天,几乎一年四季“守在乡镇”。并且这几乎成为乡镇干部的“新常态”,“谁也不敢拿工作开玩笑,出了事就得下岗”。我们在全国近百个乡镇的调研中,干部反映最多的是“总有干不完的活儿”,“没完没了的任务、没完没了的工作”。三是不断外聘人员“辅助帮忙式工作”,各个乡镇的编制都有严格限制,而任务项目的不断增加,有时很难按期完成。被逼无奈的情况下,“自有财力”多的乡镇,则在现有编制外不断“聘用”人员。这是一些经济发达地区乡镇的普遍做法,“公务繁忙”的乡镇,行政编、事业编与聘用人员,基本保持在1∶1∶1的大致比例,即有50多个行政编,就有50多个事业编,同时,就需要外聘50—60多人辅助人员(3)。甚至在一些经济发达、外来打工人员超过当地户籍人口的乡镇,“辅警”“辅管”“协管员”及多种名目繁多的“辅助人员”,远远地超过所谓“正式”的行政编和事业编人员。

在不断涌来的各种工程任务,及其“搭便车式”下传的“责任压力”驱使下,乡镇政府就像一辆完全失去“自主控制的货车”,随着各种压力和责任的不同变向而“东奔西突”。乡镇政府被迫“陷于”完成各种“任务”“项目”“工程”的纷繁事务之中,完全失去自主开展工作的“主动性”,几乎成为“被动式”完成“上级任务”的“腿”,根本无法自主统筹和开展适合本乡镇发展的各项事业。由此,也进一步加剧了乡村村民自治的“行政化”,即乡镇政府也把各个“行政村”和“自然村”,逐步地变成自己工作的“腿”。“乡镇与村庄裹挟”在一起,加入了行政化、运动式应对上级政府交办的各种工程事务之中,法律规定的村民自治功能全面衰减。

五、考核检查:乡镇政府在“形式主义”中拼凑应对

由于乡镇政府处于“压力性体制”的底座基层,自然承受着层层加码下传而来的各种责任和压力。通常“压力型体制”有其自身的运行逻辑,从数量化的任务分解机制—层层签订责任书向下传导—各部门共同参与问题的解决机制—物质化的多层次考察评价体系[9]107-108。但压力型体制也并不能无限“加压”,否则可能导致基层无法承受而系统崩溃。基层乡镇政府,多年来一直承受着“重压”,还能有多少有序的持续运转,说明基层政府也自有其“生存的逻辑”。

这便是各级地方政府、甚至事业单位中普遍存在的“行政策略”,即“拼凑应对策略”,也即大家熟知的“上有政策、下有对策”,只不过在基层政府表现得特别“突出”而已。基层政府在现有县乡体制架构、特别是县乡财税体制下,同时受到政策后果的高度不确定性,以及资源约束、信息成本等种种限制性因素,当基层官员面临自上而下各方接踵而至、多重甚至相互冲突的任务压力时,他们的行为更多地表现出“被动应付”的特点,常常不得不随时调整策略,来应对不断变动的任务压力和执行过程中始料未及的各种后果[10]240-241。这种“拼凑应对策略”,有各式各样的“工具箱”,在基层乡镇的行政运作中,都能很好地得以“灵活运用”,特别地体现在乡镇政府一系列“形式主义”的“拼凑应对”之中。

从这一视角来考察乡镇政府的“体制性困局”,由此,县、乡两级政府的基本权力格局日益变成:县级政府及其职能部门,主要的工作就是“开会动员、签订责任书、考核验收”,而乡镇政府则是各项能够得到“细化”“量化”的“责任”的最终“完成者”。

在如此之大的“压力与责任”之下,又由于受到“人、财、物”的各种限制,乡镇干部自然也高度发挥自己的“能动空间”,由此产生了各式各样、花样翻新的“形式主义拼凑应对”:

如果上级要看“数据”,乡镇就不断地填写各式各样的“表格”“要多细化、就多细化”。填表成为乡镇政府一项高度技术化的“专门工作”,不但领导重视,还要配备专职的大学生专任填写。至于填写的“数据”是否真实可靠,也许只有“天知道”。一个乡镇每年至少填写上百份、甚至几千份表格,乡镇领导的工作“业绩”,也主要体现在“表格上”。县级政府向上级汇报县域工作业绩,也更愿意呈上各个乡镇制造的“精美表格”。

如果上级要来“检查”,乡镇就打造精致准确的“检查线路”。不管是中央来的检查组,还是省里来的检查组、市里来的检查组,越是级别高的检查组,乡镇领导就越重视。一般检查的程序是:先到办公室听汇报,听完汇报“提提问题”,再看看汇报资料,翻翻各种精确表格,拍拍墙上的图片和专栏。一切看似“严丝无缝”,但一切“材料”都是乡镇“精心”预先准备好了的。几个乡镇书记,给我们粗略地回顾了一年中都有多少“检查”:每月的检查,包括各个级别来的检查,大概十多次,一年之中的检查至少达100-150次之多(4)。岁末年终,更是各个乡镇应付各级检查的“繁忙时期”,有时一天之内,几个检查组同时进驻一个乡镇。

如果上级要“进村看点”,乡镇就会带你到早已打造好的样板式“美丽乡村”,环境优美、绿树成荫、楼房鲜亮、外墙粉白,文化室、篮球场、小广场、老年活动室等一一齐备。村委会成员也早已准备好了各种汇报材料,并准备好了回答各种问题。

如果上级要“访谈贫困户”,乡镇领导和村委会干部也会带你到几个“贫困户家里”,并准备好了各家的情况材料。

其实,各种基层政府出于不得已而为之的“形式主义拼凑应对”,人们也许并不感到“意外”。其基本的“存在逻辑”和“运行逻辑”,是一直“隐形”存在并保持不变的,变化的只是其花样翻新的“形式主义运作形式”。而且其“拼凑应对”的基本规律是:越是基层,其承受的压力越大,受到的监督越少,其形式主义拼凑应对就会越严重。这就并非源于个别领导干部的“作风和素质”,其实,很多乡镇干部本身对此也是“深恶痛绝”,往往又“不得不为之”。但基层政府之所以陷于各式各样的“形式主义泥潭”,匆忙疲于各种“拼凑应对”,其实背后存在着深刻的体制性制度逻辑。这一点也早为专家学者所察觉,赵树凯早年指出,从根本上来说,乡镇政府在工作中表现出来的种种问题,主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题,而是政府体制问题,根本上应该归因于制度,归因于“体制折腾乡镇,乡镇糊弄体制”[11]。这也同时说明了乡镇治理中存在的各种形式主义痼疾,绝非一两次“运动化治理”所能根除,只有通过顶层设计的全面体制改革,方才可能加以遏制。

六、乡镇干部:干部队伍的稳定性令人担忧

乡镇干部绝大多数都是党和国家的好干部,长期生活在条件艰苦的田野乡村,政治意识和理想信念的加强和提高,当然是极为重要的干部素质问题,也是地方治理现代化的政治保障。但乡镇干部也是处在“世俗生活”中的人,同样具有“理性行动者”的特征[6]42,我们在加强理想信念政治建设的同时,也应该注重制度化的“激励机制”建设。这是未来新型城镇化和乡村振兴战略中,最具能动性的主体因素,是中国地方治理现代化必须依靠的“人的现代化”。

乡镇干部长期工作在“国家第一线”,是直接面对各种社会“矛盾”和“问题”的前沿干部,甚至乡镇政府和乡镇干部自身也可能成为矛盾和冲突的中心和源头[12]3。同时,乡镇政府和干部是国家权力深入乡村社会的组织化延伸,既要代表国家意志,也要反映民众需求,是政治国家与民间社会的中介“协调者”,也是“国家与社会关系”是否和谐共进的关键“中间变量”。还有,乡镇干部,也是人民群众评价国家权威和政府绩效的形象代表,其工作生活的繁杂、琐碎和艰辛,是朝野共知的事实。但乡镇干部的“发展前途”或“晋升空间”已呈现“制度化狭窄”,其根本的“制度激励机制”严重不足,可以针对不同的干部,分别地加以辨析其“行动的逻辑”。

1.主要领导,乡镇的书记、乡镇长,几乎都是从“上面”和“外乡(回避原则,不能是本乡镇人任职)”调来的,最多任期两届,其工作的根本动力是“调往”县里当副县级干部、或到重要“局”当“局长”。一般趋势是,越年轻的书记、镇长,其未来晋升的空间越大,其工作动力就越大。一个乡镇的“工作业绩”,也往往与主要领导的“政治抱负”紧密相关,一个越有抱负的主要领导,越可能对下属干部严格要求,越尽力推动工作局面的开展,越有可能干出“政绩”造福一方。乡镇人大主席和享受正科级的老干部,其晋升前景黯淡,其工作动力可能严重不足,其按部就班式的工作方式就极为可能。

2.副职的乡镇领导,乡镇副乡镇长、副书记,其工作动力也主要与其“职业前景”相关。越年轻的、越有发展空间的副职领导,越能工作干劲十足和配合主要领导工作。其“晋升”与否,取决于其工作业绩、与书记镇长的关系,以及与县级主要领导的关系和熟悉程度。反之,副职中年龄较大的干部,如果看不到晋升的希望,其工作动力就可能严重受阻,其工作方式可能如同老干部一般“按部就班”。

3.乡镇一般干部,也就是副科级以下干部,其工作时间长、年龄大的“老同志”,可能享受副科、正科的工作待遇,但其晋升已到“天花板”,其工作动力严重不足。新进年轻的大学生,作为一般干部,如果“晋升”有望,则可能工作动力充沛,也是乡镇工作的主要承担者。但如果不适应基层工作或者看到自己“职业前景”不乐观,则可能随时“跳槽”,或考研继续提升学业,或下海转向工资待遇更好的企业。

4.事业编的干部,主要是乡镇所谓的“七站八所”的技术性干部,如农技站、水利站、工商所、财政所、文化站、司法所、粮管所、信用社的干部。由于各地干部人事制度中,有所谓的“行政编制”与“事业编制”的“隔离规定”,即事业编制不能“直接”提升为行政编制。不论是由乡镇直接管理的事业干部,还是由县级职能部门主要管理的“站所干部”,其晋升空间一般都十分有限,在其二十几岁、三十几岁就被提拔为“站长”“所长”,其职业前景发展就已经接近“天花板”,所以,事业编的干部,其工作动力普遍严重不足。

5.大学生志愿者和选调生,这是乡镇干部中最年轻的面孔,但多数出于“就业压力”,是暂时来“就业乡镇”。除少数有志于乡镇工作的,专心于乡镇工作并希望有所晋升以外,大多数年轻乡镇大学生,把“乡镇”作为工作经历中的“跳转平台”,随时准备“考研”或“考公务员”离开乡镇。

此外,大多数乡镇普遍存在的所谓“外聘人员”,一部分可能是就业比较困难的中老年人员,其把乡镇工作作为“就业糊口”的无奈手段,这部分人较能安心服务于辅助性工作;另一部分是临时找不到理想工作而暂时“栖身乡镇”的大学毕业生,抱着“骑驴找驴”的心态,一方面在基层锻炼一下自己,丰富自己的阅历;另一方面,随时寻找各种机会离开乡镇。乡镇政府也是抱着“随时缺人、随时聘用”的态度,对待这些“外聘人员”,导致大部分人与乡镇政府的利益关联和情感关联并不深厚。

总之,乡镇干部的“动力构成”和“激励机制”,各不相同,其精神面貌和工作状态,由各种复杂的利益和情感因素所综合决定。其政治信念、个人志趣、利益福利、家乡观念、情感纽带等等,都可能对每一个干部的行为发生影响。从一般的体制性因素来考察,乡镇干部的总体状况是:晋升渠道狭窄、工作待遇低、生活条件差,“找对象都成问题”。但最根本的是“职业前景不佳”“晋升空间狭窄”,这些制度性限制,严重影响着乡镇干部队伍的稳定性和积极性。

七、走出“体制性困局”改革应对

乡镇政府作为最基层的国家政权组织,理应符合“组织遵从规则行事,组织中的许多行为由标准的操作程序所规范”这一法治政府的基本原则[13]20。但乡镇政府普遍出现的大量偏离、背离甚至背反组织规范的行为,是由众多的主客观因素所决定,其中最为根本的是体制性的制度因素。我们应在加强干部政治建设与业务素质培训的同时,着手更具有长远性、根本性的体制改革。

在现有的宪法体系和法律架构下,在不改变现行单一制国家结构形式的限定下,通过进一步深化行政体制改革,理顺省、县、乡各种体制关系,赋予乡镇政府更加平衡的“权、责、利”制度关系,充分调动乡镇政府更大的自主性和能动性。

其制度性变革的实质是,通过基层的政权建设和治理转型,推动乡镇政府迈向“权、责、利”对等协调的体制机制,让基层政权在确保对基层社会有效渗透的同时,完成自身作为乡村社会公共权威主体的塑造[14]514。同时,基层政权在保障基层社会秩序与活力的状态下,开拓基层社会组织和民众参与治理的制度渠道,健全基层群众民主自治的制度体系,促进乡村社会公民文化和公民素质的培育成长。最终健全形成自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,实现基层治理体系和治理能力的现代化。

1.赋予地方政府管理乡镇的更大自主权。

全国三万多个乡镇,其地域特征和发展状况千差万别。沿海发达地区的一个乡镇其财政收入有的高达十几亿,常住人口几十万,相当于欧洲的中等城市。而中西部相对贫困乡镇,人口只有几千人,勉强维持几万元的“吃饭财政”。在自主规划、自主管理乡镇发展方面,中央应赋予省、县两级政府更多的地方发展自主权。在推进“省管县、省管市”体制改革中,逐步取消“市管县”体制。特别是在快速城镇化发展的大势下,进一步赋予省、县两级地方政府,更多自主规划乡镇发展的自主性和灵活性。在乡镇地域经济特别发达的地方,可以试点探索“镇变市”改革,实行“县管市(镇级市)”体制。

2.县级政府应进一步下放权力“强镇扩权”。

乡镇政府在权力与责任、事权与财权等方面,应更加保持制度性平衡和协调。县级政府应下放更多财权、人权与事权给乡镇政府,使乡镇政府真正成为一级“权责完备”的自主政府。在不增加县域编制限额的情况下,缩减县级各个职能部门的编制(县级的各个职能部门,倒是有很多人浮于事的现象),扩充乡镇政府编制和人员,切实改变乡镇“半政府”状态。四川成都大邑县政府已将二百多项各个职能部门的管理权限,下放给乡镇政府,大力推进“强镇扩权”的试点改革(5)。同时,广东、浙江、江苏的不少地区,在“强镇扩权”方面也有不少改革创新,值得总结经验加以推广。

3.增强乡镇政府自主规划乡村发展的能动性。

乡镇政府“不堪重负”“应付检查”,已经成为全国普遍性问题,“被动工作”也成为乡镇政府的“新常态”。在“强镇扩权”的同时,大幅减少各级各式的“考核检查”和“检查评比”。推动乡镇政府在权力、财力、人力得以保障的基础上,成为富有“自主权力”和“自主空间”的完备政府,自主规划和实施切合乡镇实际的各项公共工程和公共服务。同时,开放社会参与和民众监督的制度渠道,加强对基层公共权力运行的监督力度。

4.改善乡镇工作条件和工资待遇,激发年轻干部“干事创新”的积极性。

大幅提升乡镇干部的工资待遇(一个中西部年轻的乡镇干部,一个月2000—3000元收入,相当于一个饭店的服务员水平)。进一步拓宽年轻干部的晋升空间,规定县级以上的公务员入职,必须有三年以上的乡镇工作经历。同时,完善乡镇干部的选拔任用、激励保障和考评监督的制度体系,推进乡镇治理的法治化水平。

5.拓宽基层民众民主参与,健全乡镇治理和乡镇监督的制度机制。

乡镇政府代表国家直接与基层民众“对接”,基层民众也最能了解乡镇政府的“业绩”和干部的“好坏”。与老百姓利益最密切的公共事务,老百姓最“知根知底”,公共服务的“绩效利弊”,老百姓应该最清楚。老百姓的“一句句真话”,胜似千百万“形式主义考评”。但目前众多的政府体系内部运行的“检查考核”,基层民众根本无法参与,更没有制度化的机制来保证民众参与。应进一步在加强基层民众自治制度,保障村民自治不断巩固的基础上,有序开放乡镇政府的民众参与和社会监督。如在乡镇领导的选拔、乡镇人大代表的职责发挥、乡镇决策的民主参与、乡镇政务的民众监督等方面,开拓制度机制渠道,引入基层社会和民众的民主力量,推动乡镇政府有效运行在民主法治的轨道上。

乡镇政府的现代化,决定着乡村社会基层治理的现代化,这是最基本、最基础的国家治理层面,也是国家与社会和谐共进的基础性根基。乡镇政府在治理过程中面临的众多“体制性困局”,绝非乡镇干部素质所能完全解释,也绝不可能通过“一刀切式运动治理”所能解决。只有在法律与体制上,赋予地方政府更多的治理自主权,理顺省、县、乡的制度关系,才能健全自治、法治、德治协同治理的制度机制,才是提升基层治理现代化的根本制度之路。

参考文献:

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[2]陆益龙,王枫萍.乡村治理中乡镇政府的双重困境及其成因——甘肃省C镇的个案经验[J].北京:西北师范大学学报(社会科学版),2017,54(5).

[3]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].商务印书馆,2012.

[4]周少来.“层层加码”的隐形机制及其政治成本[J].人民论坛,2016(7):20-21.

[5]周其仁.城乡中国[M].中信出版集团,2017:166.

[6]吴理财.改革与重建——中国乡镇制度研究[M].北京:高等教育出版社,2010.

[7]章荣君.财政困境与乡镇治理[M].北京:中国社会科学出版社,2012.

[8]李昌平,董磊明.税费改革背景下的乡镇体制研究[M].石家庄:河北人民出版社,2004:2.

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[10]周雪光.中国国家治理的制度逻辑[M].上海:生活·读书·新知三联书店,2017:240-241.

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[12]周庆智.乡村治理:制度建设与社会变迁[M].中国社会科学出版社,2016:3.

[13]詹姆斯·G.马奇·约翰·奥尔森.重新发现组织:政治的组织基础[M].张伟,译.上海:生活·读书·新知三联书店,2011:20.

[14]吴毅.小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释[M].上海:生活·读书·新知三联书店,2018:514.

注释:

(1)参见中国社会科学院政治学研究所、“政治发展与民主建设”创新组编:《湖南省H县调研资料汇编》,2017年,第56页。其中有J镇政府提供的《乡镇政权权力与责任匹配突出问题的几点浅见》一文,是长期在乡镇一线工作干部的“深切体会”,言辞急切地谈到了“乡镇财权的缺乏、乡镇自主权的缺失、乡镇调控权的缺损与乡镇政府职责的膨胀”之强烈对比。

(2)参见中国社会科学院政治学研究所、“政治发展与民主建设”创新组编:《浙江省乐清市调研资源汇编》,2016年,第75页。《浙江温岭市调研资料汇编》,2017年,第29页。《广东清远市调研资料汇编》,2015年,第18页。其实,“户籍人口”与“常驻人口”的不成比例,是在全国各地调研中,在经济发达的“工商型城镇”所能常常遇到的问题,也给当地的乡村治理带来了一些极大的困难。甚至在浙江宁波市的一些制造业发达的行政村内,外来打工人口也常常超过本村的户籍人口,以致多数村庄成立了“联防队”,用来管理外来人口和住房租赁,一些优秀的外来人员也被吸收进村务协商与管理的组织之中。参见《浙江宁波市调研资料汇编》(一、二卷),2016年,第156页。

(3)参见中国社会科学院政治学研究所、“政治发展与民主建设”创新组编:《浙江省乐清市调研资源汇编》,2016年,第54页。《浙江省温岭市调研资料汇编》,2017年,第87页。《安徽省涡阳调研资料汇编》(第一卷),2016年10月,《安徽省涡阳调研资料汇编》(第二卷),2017年,第67页。

(4)参见中国社会科学院政治学研究所、“政治发展与民主建设”创新组编:《安徽省涡阳调研资料汇编》(第一卷),2016年,第54页,《安徽省涡阳调研资料汇编》(第二卷),2017年,第67页。

(5)参见了中国社会科学院政治研究所、“政治发展与国家治理”创新组编:《四川省成都市调研资料汇编》,2018年。

来源: 中国社会科学网

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