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人口治理

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中国人口迁移流动管理体系演变

作者:张力

来源:”探索与争鸣杂志“微信公众号

来源日期:2019年05月09日

本站发布:2019年10月11日

点击率:210次


  主要依托户籍制度的人口迁移流动管理体系是我国治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,在配合政府主导的发展战略、调控人口分布和加强社会管理的等方面,发挥着重要作用。为适应社会经济发展需要,体系本身也历经多轮改革,从暂住证、居住证到积分落户,从限制人口流动到认可人口流动对发展的积极作用,从严格“限权”到扩大“赋权”,社会个体的权利得到了更多的尊重,但与公众期待的自由迁徙和自由定居,仍有改革空间。

  中国语境下,迁移与流动是两个不同但相关的概念,户口登记状态是区分两者的核心。迁移泛指从一地到另一地的永久性户口登记变动(户口迁移),而流动主要指不涉及户口登记变更的居住地或工作地的变动,是市场导向下的迁移行为。

  对人口迁移的人口调控

  户籍制度是调控人口迁移的行政工具。行政实践中,户籍迁移被赋予“行政许可”而非“行政确认”的地位。“行政”指户籍登记具有证明公民身份、确定公民个人法律地位的效力。“行政确认”指行政机关对相对公民的身份、权利、义务的明确和证明,透视出的是将社会服务放在首要位置的价值取向。“行政许可”指必须经由行政主体审查并且以许可的方式才能赋予行政相对方某种资格或实施行为的权利,透视出的是将社会秩序放在首位的价值取向。包括常住、暂住、迁出、迁入等项的人口登记的户籍迁移的行政许可性质,体现的是对人的自由的约束。

  计划经济时期,户口迁移类型有以下几种:(1)无条件确保的“计划迁移”,即按国家经济发展计划的招工、招生、毕业分配、复员退伍转业等,以及压缩城市规模引起的人口迁移;(2)基本保障的“调动迁移”,即上级主管部门在权限范围内对下级人员的调动;(3)妥善办理的“安置迁移”,例如支援边疆建设农林牧业新基地的人口迁移、被征地农民的安置等;(4)逐一审批的“投亲迁移”,包括异地通婚且长期两地分居的人口;未成年,或长期病残、生活难以自理的投亲靠友者。

  计划调控下,户口迁移率长期低于10%,有很多年份更低于3%,基于个人利益的人口迁移受到严格控制,基于国家利益的人口迁移成为迁移的主流。户口迁移门槛高、准入程序复杂、轮候时间长,申办证明材料多、实际执行人为干扰因素强,对很多人的命运和生活轨迹影响深刻,社会上负面评价不断。

  对人口流动的人口调控

  社会主义市场经济发展的阶段,不改变常住户口登记地的人口流动已经成为当今社会经济发展中的新常态,构成中国人口变动与发展的重要内容,“流动人口”或“外来人口”成为社会和政策领域的高频词。人户分离、流动人口总量、外出农民工总量、常住人口城镇化率等指标从不同的侧面显示出人口流动性的活跃。相应地,人口流动的行政管理,经历了以暂住证制度为核心、从严格控制为主向以“居住证+积分”为平台的管理和服务并重的转变,人口的“流动”地位与“迁移”地位可以接轨,只要满足一定条件和累积到足够分数,就具备在现住地登记常住户口的可能。没有落户资格,只要申办了居住证并累积到一定的积分,也可以享受某些基本公共服务。

  居住证制度和积分落户实践始于上海。始于2004年,上海就出台了针对上海高校非沪籍毕业生的积分落户政策。每年毕业季,根据市政府对户籍人口机械增长调控的要求,上海市高校毕业生就业工作联席会议办公室确定非沪籍毕业生留沪就业申请上海市户口的基本资格分(即标准分)。来自外地、在上海高校毕业、已经获得正规就业机会的应届毕业生,如果其要素综合评分超过标准分,允许办理上海户口。低于标准分,办理上海市居住证。根据当时政策,没有设立居住证转常住户口的通道。

  广东省是全国首个推出面向所有流动人口的积分落户政策的省份。改革开放后,由于经济高速发展,广东成为外来人口的聚居地。外来人口为广东经济发展做出了贡献,但在社会保障和社会福利等方面却无法享受到与本地户籍人口同等的待遇,引发争议。作为人口流动管理的改革,借鉴国内外相关的移民甄选经验,广东省2009年首先选择中山市做积分落户的试点,随后在全省其他城市推广。广东的城市积分落户政策除了设立一些大多数人都可以获得积分的常规项目外,还设立了导向性明显的加分和减分项目,比如申请人做义工的行为、见义勇为的行为可以折算成相应积分;申请人的违法违规行为将会导致减分,甚至丧失落户权利。这样的做法有利于城市政府从规模庞大的面上申请者中,相对容易地淘汰掉大部分,减轻落户规模的压力。广东的模式为其他城市设计积分落户政策提供了模版。

  2009年,上海市政府出台了上海市居住证持有人员凭积分申办常住户口的条件,在居住证与常住户口之间建立转换的通道。持有上海居住证者如果满足一定的条件并累积达到一定的分值,便具备申请常住户口的资格。这些条件包括:持有《上海市居住证》满7年;持证期间按规定参加上海市城镇社会保险满7年;持证期间依法在上海缴纳所得税;在上海市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师(国家二级以上职业资格证书)以上职业资格,且专业需要与工种对应;无违法犯罪记录及其他不良行为的记录等等(沪府发[2009]39号文)。虽然申办条件严苛,落户人数也受到年度配额控制,但毕竟为居住证持有者通过满足资格来改变他们的居留身份设置了一个通道。继上海之后,全国不少大城市都实施积分落户。

  居住证制度下的积分落户政策的具体设计涉及几个考虑:一是按照权利与义务对等的原则,确定落户资格以筛选出落户人选;二是按照一定的门槛,确定满足条件的人选以一定的速率进入等待落户的排队队列;三是以一定的落户速率,把进入排队队列的候选人口转化为户籍人口。综观各地的实践,基本模式是:居住证和个人贡献是必要条件,个人贡献通过对在政府部门有备案的合法稳定就业年限、合法稳定居住年限、缴纳税收年限、缴纳社会保障年限等基本要素的分数累积的形式量化。积分由基本分与附加分构成。年龄越年轻、学历越高、专业技术职称和技能等级越高、缴纳个税与社保的年限越长,基本分总积分越高;紧缺专业或工种,或对城市作出特殊贡献者可以获得附加分;违法违纪则导致减分,甚至丧失落户权利。众多指标中,教育水平和工作技能占了很大权重。这种落户模式延续人口流动行政调控的思维,以“政策”加“指标”的方式控制户籍人口规模变动的上下限。但也不可否认,在某种程度上,改变了外来人口在城市中的落户机会和发展预期。

  作为体现社会公正原则、保障外来人口权益、进一步规范人口管理的重大举措,针对无法在城市落户的外来人口,2015年10月,国务院发布了《居住证暂行条例》,在全国范围内全面实行居住证制度。条例明确持证公民在现居地可以享有“三种权利、六种服务和七项便利”。“三种权利”指参加劳动就业的权利,参加社会保险的权利,以及缴存、提取和使用住房公积金的权利。“六种服务”包括义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和国家规定的其他基本公共服务。“七项便利”是指异地办证,即在常住户口登记地以外的地方办理各类日常生活需要用到的证件:按照国家有关规定办理出入境证件、按照国家有关规定换领、补领居民身份证、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加执业资格考试和申请授予职业资格、办理生育服务登记和其他计划生育证明材料、以及国家规定的其他便利。居住证制度体现出公共资源公平分配在一定程度上的进步。

  人口迁移流动管理体系的时代作用和历史局限

  人口迁移流动的行政管理是特定历史条件下,实施优先发展重工业、通过计划体制动员和集中各种社会经济资源、使剩余资本向工业和城市倾斜的发展战略的衍生产物。其有效实施,对在短缺经济条件下巩固社会主义政权、稳定社会秩序、形成整体资源动员能力和促进重工业优先的国家经济发展战略,发挥了重要作用。这一并不完善的制度,在与世界经济体系基本隔绝的计划经济时代,客观上帮助处于社会主义原始阶段的中国以低成本完成了促进工业化的资本原始积累。在市场经济的发展过程中,对中国经济的高速但不平衡的增长贡献巨大,直接促进中国成为“世界工厂”以及中心城市群的迅速现代化,也避免了快速城市化过程中“城市病”(交通拥堵、贫民窟、环境恶化等)的失控。过去5年,城镇化率平均每年提高1.2%,八千万农村居民成为了城镇居民。城市化也改变了农村面貌,六千多万农村贫困人口稳定脱贫,贫困发生率从10.2%下降到4%以下。

  从“迁移”类的人口调控演变到“流动--迁移”类的人口调控,中国正在形成一个以居住证制度为基础的人口迁移流动管理框架。从暂住证、居住证到积分落户,意味着外来人口服务有所升级,意味着户籍制度对人口迁移流动的控制进一步放松。首先,从人口管理的角度看,暂住证突出“外来”的概念,居住证强化“居民”的意识。居住证制度既有户籍制度的人口流动调控的功能,也有从户籍制度中剥离出部分市民权利、将其有条件地赋予外来人口的功能。外来人口对城市的贡献、自身的素质、责任的承担,与其可以获得的公共资源的多寡、落户的概率相关联。其次,积分落户虽然条件多、要求严、门槛高、难度大,但其毕竟在现有基础上,新增了一条可以获得城市户口的渠道。

  但随着市场经济体制的发展,人口迁移流动的行政管理也日益暴露其弊端。一是人口迁移流动的行政调控并不能确保预期目标的实现。计划经济体制和高速工业化战略下,资源的初次分配和再分配都长期偏向城市,形成了城乡二元体制和城乡发展严重不均衡。城乡差距的持续和扩大,产生人口从农村向城市迁移的政治经济压力。在资源不断向城市集聚、城乡差别加剧的环境下,限制农村人口向城市迁移的政策是基于政府利益的考虑,对其服从要靠自觉而非市场。由于违反市场规律和个人利益,农村人口只是被动而非积极服从,自发性的人口流动很难杜绝。以上海市为例,无论哪个年代,一直都有不少人没有通过户口迁移的途径而事实上移居到上海。计划经济时代,虽然政府一直采取各种措施减少城市人口,包括动员退休工人、职工家属、社会闲散人口回乡和外地职工留沪家属迁往职工所在地,但数据显示,1953年到1967年的各个年份的实际人口规模,均突破了政府想要控制的目标。1978—1980年,全国城镇非农业人口增加的指标是56.6万人,但实际增加达到127万。

  二是就目前的现实而言,个人自由迁移的权利、公共资源的均衡分配仍然有很大提升空间。居住证制度与积分落户,都是从行政的角度对户籍含金量高的大城市的人口总量和结构实行严格控制。公开资料显示,很多采用积分制的城市,一年中通过积分制仅开放数千个户口,与符合积分落户条件的申请人数量相比,可谓是杯水车薪;与城市流动人口的总量相比,更是寥寥可数。在外来人口超过800万的上海市,根据主管积分落户工作的部门“人力资源和社会保障局”官网披露的数据,2018年,有21922人(含随迁亲属9996人)成功通过积分落户。天津市是所有实行积分落户的大城市中,落户名额最多的,但每年的落户指标被控制在不超过两万个,仅占外来人口总量的0.4%。再有,基本公共服务和积分落户并不覆盖城市中的非正规就业人口,而这些人口不仅在城市外来人口中占了一个很大的比重,而且他们提供的服务,覆盖到政府公共服务难以覆盖的地方。目前政策下,个人享受享受基本公共服务的资格通过对在政府部门有备案的合法稳定就业年限、合法稳定居住年限、纳税年限、缴纳社会保障年限等基本要素的分数累积的形式确定。尽管非正规就业人口的存在对于城市发展有积极意义,但城市显然并不愿意动用自身的公共资源接纳他们。

  三是人口迁移流动行政管理导致城市化滞后。我国目前存在两组城市化水平。2018年底,按城镇常住人口计算的城市化率为59.58%,按城镇户籍人口计算的城市化率只有43.37%,两者之间的差别持续多年。这两组城市化率的差别,反映的是城市化与市民权之间的鸿沟,也反映出控制城市人口、特别是城市户籍人口增加的政策效果。统计上,城市常住人口包括了流动人口。过去40年,我国城市化率(城市常住人口占总人口比重)每年平均增速为1%,但城市新增加的人口中,持“流动”而非“永久”身份的人口占有相当高的比例。但城市政府在配置基本公共服务资源时,对流动人口的需求考虑仍不充分。

  人口迁移流动的现行改革,既带来一些利益分配和社会管理上的新变化,也依然存在着户籍制度中的一些饱受诟病的局限。虽然在基本公共服务的提供上有一些新的举措,但仍然继承着户籍制度对人口流动管理的计划经济思维,在控制城市人口总量的同时,一方面按照政府利益和计划指标引入一部分城市发展所需的人口,另一方面向大部分外来人口设置不同的市民权限制。在严格意义上,并没有从根本上淡化户籍制度对基本公共服务享受资格的阶层划分和权利的差序格局,还没有提供实现自由迁徙的终极可能。居住证制度与常住户口“连线”,在某种程度上提高了阶层流动的可能性,但聚集了众多优质资源的大城市极为有限的常住户口开放程度,又反映出政府扩大基本公共服务范围的进步速度低于民众预期的进度。

  建国以来,人口迁移流动对解决“人民群众物质文化需要与落后生产力之间的矛盾”,作出了积极贡献。破解“人民群众对美好生活需要与发展不平衡、不充分之间的矛盾”,需要正视人口迁移流动产生的问题。新时代对未来人口迁移流动的行政管理提出如下要求:一是从“迁移”到“流动”,需要针对人口的流动性促进经济增长与公平两者之间的合理平衡;二是工业化程度和城镇化水平步入中后期发展阶段,新型城镇化效应的释放需要公共财政改革和社会管理创新;三是“坚持以人民为中心”,强调“不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”,不仅要促进物质福利需求的增长,还需要利民为本的人口流动政策安排。总体而言,深化人口迁移流动管理的改革,需要正确处理经济增长与公平两者之间的平衡,以“治理”思维取代此前的“管理”思维,构建更具包容性、利民为本的人口迁移流动治理体系。

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