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业主委员会治

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如何化解城市社区的“中年危机”

作者:胡碧璇

来源:澎湃新闻

来源日期:2019年06月09日

本站发布:2019年06月10日

点击率:69次


  中国全面推进住房商品化改革已有二十余载,随着小区住房年限的增加,首批商品房小区开始大规模地出现问题——房屋墙体破损严重,公共设备故障频发,原有公共设施无法满足居民需求等等。大规模来袭的“修缮潮”“更新潮”使得小区动用维修基金的需求明显增加。

  然而,由于早期规划建设时管理制度和监督制度不健全,维修资金也成了一笔“糊涂账”,现住居民又不愿掏钱续筹,这批“无钱可用,无钱可筹”的小区如同人一般陷入了“中年危机”。

  法律规定,公共设施设备维修涉及全体业主利益,应当由业委会决策,而业委会的决策又依赖于业主大会的召开,需要全体业主的表决与参与。一般认为,一群具有共同利益和目的的人,通常会为实现共同利益而组织起来采取集体行动。然而,经调研发现,面对社区公共事务,不同的行动主体会有不同的行动逻辑,难以形成统一的集体行动导致行动未达预期结果,即解决当代城市社区的“中年危机”。

  奥尔森在集体行动理论中提出:“个人理性行为却导致了集体非理性的结果。”当一个公共性问题亟需解决的时候,有些人出于自利心理会选择“不作为”,等待别人花时间精力来解决,再共享成果,即“搭便车”,久而久之,越来越多人都会选择袖手旁观,导致公共空间运作的瘫痪。

  需要强调的是,不单于传统集体行动困境,即搭便车效应所带来的低参与者,在积极建设的社区中还存在着由于邻避效应所带来的反对者。为提高居民的生活质量,社区会提倡多点安置的垃圾桶或者扩建停车位等,该类设施产生的效益是为全体小区居民所共享的,却会对设施附近居住的居民带来风险和弊端,所以没人愿意将这类具有负外部性的设施建设在自家门口,反对者的出现导致举措难以落地。

  因此,解决“中年危机”的根本方法在于:形成有效的集体行动。动员谁来整合、协调这些有着不同诉求的行动个体成为了业委会的首要任务。2018年2月,笔者深入上海市各个“中年小区”进行调研,与小组成员们一起开展了为期13个月的调查研究,探究业委会在社区自治中应对这类问题的策略与困境。

  利用选择性激励作为基本策略

  苑绣小区面临着严重的车辆行使无序问题,小区内大部分车道较窄,仅能容纳一车通过,又出口众多,道路交错复杂,建设初期的道路规划已无法应对现今井喷式爆发的人均汽车保有量。道路行使改革迫在眉睫,规定落地的过程中总会出现牺牲部分居民利益的情况,于是业委会怎样来说服这部分居民,让他们心甘情愿做出一定的牺牲是首要任务。

  调研小组发现,业委会在进行上门访谈、劝说时的基本策略通常是采取有针对性的、选择性的激励来进行社区整合动员。换言之便是,通过奖惩方式对集体内部成员实施有区别的待遇,促使个体参与集体行动。

  最典型常用的便是奖励,实施经济利益诱导、心理预期诱导。一方面,顺应业主自利心理的方法,让他们了解自己在其中收获的隐性收益,即自己是集体行动的最终获益者。另一方面,顺应业主的利公意识,为他们构建小区的发展蓝图,同时强调他们的重要性,鼓励业主们为大家做好事,共建美好家园。同时,业委会主任也表示了解他们的难处,同时赞扬他们的“牺牲小我”精神,予以精神上和心理预期上的双重激励,促使集体行动的达成。

  传统的人情体面本该是和睦居民与业委关系的“润滑剂”,但人情权力的滥用却变成了小区治理的“致病源”。苑绣小区业委会主任提到,物业碍于情面压力,不断地给诸多“关系户”免除停车费。停一辆车一年正常的收入是1800元,小区在2013年之前共有车辆800辆左右,物业却仅能上交600辆车的停车费。追溯到更早年的2005年,物业一年上交的停车费仅有52万元。

  业委会主任向我们抱怨道:“物业公司没办法,它开展工作要方方面面的关系户,所以2013年之前,至少有200辆左右的车子是被‘消化’掉了。”

  于是,苑绣小区于2013年推行停车费改革,通过业委会、居委会、物业公司“三驾马车”共同决议,要求每个拥有车的业主必须交停车费,三驾马车的共议规程赋予了这项规定足够稳固的合法性,促使该规定的落实变得可行而高效。但乱象一时间难以快速矫正,即使大部分业主开始缴纳停车费了,依然有个别业主试图破坏规则,拒交停车费。

  面对这类只顾私利的业主,业委会对此采取了施压措施,如诉讼、面子压力等。苑绣小区业委会主任举了个例子:曾有某处长要求免停车费, 他就以“去你单位给你反映你要免停车费”作为施压,或是要求“关系户”去贴告示,向小区所有居民索要他“免除停车费”的行政合法性,来应对这些胡搅蛮缠的人。

  这场“关系户”和“三驾马车”的博弈,业委会成员作为主力,赢得了胜利,胜利背后是物业终于“如释重负”,无需再为“看人情、免车费”两头受罪,承受来自关系户和业委会的两头压力。

  运用社会资本提高业主参与度

  大多数情况下,业主不参与社区事务是因为自身惰性或者积极性不够,他们懒于通过复杂的程序去发表自己的意见,行使自己的权力。对待这类人群,业委会常常会以业委会成员、楼组长为载体,以上门访谈、劝说为手段,降低他们参与小区公共事务的行动成本。

  此外,在问题解决的最终环节社会资本——“人情”发挥了极大的作用。私人关系网络和社区网格化管理关系网络共同组成了可供运用的社会资本。

  业委会成员会先发动自己的私人关系网进行游说,让一群人带动一群人。最后,业委会成员会联合楼组长进行上门劝说,根据居民的心态劝其将心比心。当基层居委、业委成员作为外在的介入者,其立场是受到质疑的,但楼组长作为楼栋的一份子,无疑更有立场也更有效果开展劝说活动。

  星海小区业委会主任向我们解释了楼组长的重要性:“你跟她(楼组长)关系比较好的,通过她去做工作,就能层层带动……其实楼组长还是做了不少工作,占了很大的功劳。那么楼组长是我们的翅膀,是居委会的翅膀,我们要带动他们飞,他们这个翅膀扇起来,我们就能飞得起来。”

  建立公约以化解邻里矛盾

  随着上海城市老龄化程度越来越严重,满足老年人需求逐渐成为社区治理工作的中心,加装电梯便是其中的典型难题,根据政策规定一幢楼只要有一户反对,或超过10%的业主弃权便不可以安装电梯。换言之,这需要整个楼栋内所有业主的理解和支持。

  然而,电梯对于低楼层的住户来说,是具有负外部性的公共设备,他们使用不到电梯却会给他们带来不好的效应,因此这些行动者往往会激烈地反对加装电梯,统一的意见难以达成。“有的觉得遮光了、影响自家风水了,有的是噪声。有的说我们现在不需要的,也有说没钱的。还有的是因为平时的小积怨,轮到你求我了,我就不答应。”

  对此,业委会常常选择的策略是建立公约,保证楼上楼下邻里和睦,双方都考虑到彼此的利益。业委会主任在这里充当了一个和事佬的角色,并且助力推行公约建立。公约不仅吸纳了化解矛盾、促进邻里互动等方面,还包含了费用分摊、未来维修护理等利益的协调。建立公约的过程实际上是相当于搭建一个化解积怨的议事平台,大家一起共同解决矛盾。同时,公约也是要求业主规范化自己的行为,类似于一个业主之间议事规则,管理规约里的所有条例对业主有一定的约束。

  这些举措的并行,促进了业委会工作的顺利进行,动员了不同诉求的业主,缓解了社区的“中年危机”。对于部分自生力较差的小区,政府会有针对性的伸出援手,共建美丽家园。

  应对“中年危机”终究需靠“自治之力”

  政府在向缺乏公共维修资金或公共收益的小区伸出援手时,往往带着建设一个有序有力的基层自治的目标取向,因此政府不会选择向小区直接拨款,而是以提供具体的项目资金的方式进行自治扶持,最大化地避免资金流向不明等弊端,确保资金的使用效度的同时得以支配一个灵活的资源使用过程,用以培养业委的自主性与运行、落地能力。

  同时,“不直接拨款”的行为也是政府所期待的社会自治力量缓解政府压力的行动取向:社会力量的动力反过来可以缓解政府的压力以形成应对危机的长效机制。

  居委会作为三驾马车中公权的管理者与行政合法性资源持有者,面临着相当的责任压力。它无法扮演一个“面面俱到”的管理者身份,而小区内诸多公共事务,诸如各类冲突、公共设施建造与维护、文化建设等繁杂事项由于体量巨大构成了其治理压力。这也是为何政府希望社会治理“社会化”的主要原因——为了让鞭长莫及的隐藏问题“有人管理”,在基层权力运作中也期待着良性的社会发育以承担治理压力。

  在诸多自治事务中,政府作为治理主体,会为无力开展自治进程的某些自治力量提供一个外部机制——“政府托底”,即政府承担这些自治事务或项目的成本。可以想见,诸多突然爆发的社区问题会更多地得到这种机制的帮助,而这也意味着某种程度上这是一种无法预见的财政支出,对于政府预算与财政来说构成一定压力。

  值得指出的是,在享受了“政府托底”的服务之后,“等靠要”的心理被助长,并且在利用政府拨款的过程中,由于这笔钱并非出自行动者,所以存在一定程度的资源浪费——人们会更少地在这类“被帮助”的事物中去注意使用效率。

  相较于国家参与自治的宏观目标,地方政府选择托底与否的标准是繁杂的。在特定的时间背景条件下,政府要选出“最需要”的小区进行资金支持,而维稳逻辑、形式化逻辑等构建此种“需要”,势必会造成不同小区之间的互相攀比。在这种结果下是“不稳定幻象”的持续,以及基层自治力量会利用政府的逻辑,采取更激进的行动来吸引政府的关注,这种畸形策略与政府再次拿钱出来平息的技术共同耦合,成为了政府与这些业委会之间的动态博弈过程。

  七星小区业委会主任在谈什么样的政府会选择什么样的小区兜底时说:“一个居委要管七八个小区,有的居委还要管十几个小区,他不可能将每个小区都托底,难以一碗水端平。所以,他必须就要进行筛选。”

  访谈员问起为什么隔壁两个小区没有那么多资金支持时,他这样回答:“跟那个小姑娘一样,她先天长得就不漂亮没办法了,怎么投钱都没办法施展开来。”

  在居民自治提供的相对于国家直接管理的替代性自主网络中,政府仍然扮演着极其重要的角色,其“托底”的行为简单、易操作、冲突点少,保有一种表面上“皆大欢喜”的局面。但是相对于社会发育来说,仍然存在着隐患。

  除了上文中提到的促进了小区发展以“不公平”为依据的“要钱”技术、开展博弈外,长期实行政府替补上位策略的小区中,自治主体会对政府托底产生依赖心理,对“资源”的期待会大大削弱自治力量的活力与能动力,与政府扶持社会发育的初衷相悖的同时,对于地方政府造成负担,而对于社区自治力量走向成熟自主自治造成极大障碍。

  社区治理问题长期由行政托底终究不是长久之策,只有在社区建立一个主动解决问题的内部机制,发挥社会的自治能力、使社区能自主消化问题才能解放这种压力。从操作层面上来说,就必须在业委会和居民之间建立一个良性循环的社区信任机制,才能逐渐替代和打破社区居民“有事情找政府”的习惯意识,在社区环境内来解决问题。

  中国基层社会自治发轫于城市社区中,如何在基层社会民主发展的宏观目标下实现社区自主整合,以“自治之力”应对危机,摆脱对政府的“等靠要”心理至为关键。

  (文中小区均为化名。本文出自”挑战杯“全国大学生课外学术科技作品竞赛参赛项目的田野调查。作者胡碧璇为上海大学社会学本科生。周茜、沈旭棋、叶姝琪、曾增、张海悦对本文亦有贡献。)

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