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贫困治理

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吴新叶:实施精准扶贫政策需要“上下互动”

原标题:——与许汉泽、李小云商榷

作者:吴新叶

来源:《探索与争鸣》2018年第8期

来源日期:

本站发布:2020年05月23日

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  精准扶贫是当前学术界研究的热点之一,大量成果既指涉价值层面的人本关怀,又有跨学科的实证对策或建议。总体而言,在解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾这一时代背景下,学者们更多的思考是关于精准扶贫的发展模式与路径选择,如政治学者关注扶贫政策与国家建设,经济学者试图解决人的发展同市场之间的关系,社会学者则尤为关注贫困群体及其行为方式的社会影响。《探索与争鸣》2018年第2期发表了许汉泽与李小云的文章《精准扶贫:理论基础、实践困境与路径选择》(以下简称许文),这是一篇政治学视角的研究成果,以国家扶贫政策为观测对象,透视扶贫困境的产生根源及其破解对策。基于社会精准化理论、参与式发展理论、社会互构理论的充分支撑,两位作者发现:当前精准扶贫政策在操作上并不“精准”,扶贫政策在推行中出现了碎片化、条块化、运动式治理以及市场化导向等问题,认为应该在制度、思维模式和工作方法上加以改进。

  许文的发现和判断均是准确的,在扶贫政策实施主体、政策过程、政策动力与政策目标等层面有独到性,在一定程度上是对当下科层制治理模式的批判性分析。比如,一些地方推行的精准扶贫已经在事实上演变成为自上而下的政策执行过程,而不关心扶贫绩效。具体表现是偏好科层制,把扶贫当做政治任务,层级下达、部门掣肘、程序优先、替民做主等弊端抑制了扶贫的实际绩效。许文的贡献毋庸置疑,对反思当下精准扶贫中的科层制治理范式及其运用,为更深入地开展政策评估和部署下一阶段的扶贫工作安排提供了智力支持。

  但是,许文的发现和结论也存在片面性,且存在矛盾之处:一方面批判了科层制治理的不足,另一方面又在对策建议上提出了巩固科层制治理的思路。这种修正科层制扶贫的策略属于治标范畴。与此同时,许文提到的参与式治理理论并未为矫正科层制策略提供支撑的基础,殊为遗憾。本文认为,科层式扶贫有其不可替代的合理性,特别是在推行扶贫政策的过程中不能无视基层的政策响应,提升扶贫的治理绩效需要自上而下与自下而上的“互动”。基于此,本文提出同许汉泽与李小云两位学者商榷的立场与观点。

  科层制扶贫需要来自于自下而上的政策响应

  许文是通过对云南J县和M县的调查结果而得出的结论,因此对当下精准扶贫困境的判断有充分的文献支持和实证调研的资料佐证。更值得肯定的是,作者在开展两个县的调查时已经有事先发展的理论命题为框架,对于精准扶贫过程和结果的检视展示出政策分析的全面性和整体性,使扶贫的动态过程与贫困县的真实情境得以呈现出来:“我们调研的国家级贫困县M县扶贫办目前工作人员只有5人,扶贫办主任由发改局局长兼任”,“扶贫部门在科层体系之中位于边缘的位置”(以下引文如无注释,均来源于此,不再一一标识)。在这个意义上讲,许文的研究发现同理论预设存在逻辑相关性,作者针对扶贫现象的解释都是对理论命题的响应,因此云南两个贫困县的观察结果具有外推研究价值。许文沿着“科层体系”的逻辑进一步演绎扶贫政策的落实:云南两个贫困县的扶贫政策及其落实,“采用的是自上而下的动员方式”,县级科层体系内部各个部门在落实扶贫项目时没有顾及基层实际,结果“引起地方政府与民众的冲突,甚至发生‘扶贫致贫’的现象”。当然,这种南辕北辙现象仅具有个案特征,在精准扶贫实践中不具有普遍性。

  借助公共权力与公共资源(典型如财政资源)的优势,科层制治理是迄今为止无可替代的精准扶贫的必然选项,也是优先选项。这是科层制本身属性使然,体现出可预期、可追责、透明和程序正义的治理特征。然而,科层制固有的弊端抑制着精准扶贫的绩效提升,意味着科层制存在建设性的完善路径。比如,任务导向与弱激励机制等,使扶贫政策执行的代理人倾向于“向上看”,而作为政策的目标群体(主要为贫困户)及其回应往往是被忽略的。必须承认,许文已经击中当下精准扶贫常规路径的要害,即抓住了科层制的权力机制及其在资源配置中的权威地位,但是许文的全部解说基本上囿于科层制扶贫的政策执行环节而展开,并没有把目标群体的“互动”纳入考量因素。作者关注科层制扶贫的单向路径,聚焦于扶贫资金使用、扶贫动力机制和市场导向等相关领域,至于贫困户和其他非科层目标群体并不是许文的学术关切。对于目标群体的缺席,本文认为是二位作者对政策对象的有意回避,并非是基于政策全过程角度的学术思考,因而其结论是单向度的、非闭环的政策建议。

  在许文中,科层制的组织分工、资源的权力配置方式、弱激励机制、国家的相关扶贫规章制度等要件,都得到淋漓尽致的展示。比如,关于组织分工,许文介绍了M县的两套机制:“省州县乡四级领导”和“选派新农村建设指导员、第一书记、大学生村官、边防民警村官‘四支队伍’来开展精准扶贫工作”。这个权力系列明晰、层级节制显著、“官”色彩突出的扶贫机制凸显了政府唱独角戏的单向特征,并没有自下而上的响应“互动”环节,难以形成共建共治共享的格局。但是,精准扶贫的终极目的是通过政策靶向解决贫困群体的民生问题,在目的论的治理价值角度则是为了人的发展。许文由于没有考量这一价值指向,因而仅在政策起点上突出了目标群体的地位,却在政策终点上忽略了政策目标群体的存在。

  可以想象,只要扶贫政策的目标群体成为“他者”,扶贫实践的结果就是不完整的。理论上,这一结果同科层制治理逻辑是因果关系,因为单向度的科层制扶贫只是强化了国家主导的地位和作用,如项目扶贫是政府主导,无需得到村民的响应甚至无需他们的同意;“一对一”帮扶干部是上级安排的,甚至何时下乡扶贫也无需被帮扶对象“操心”;异地扶贫安置搬迁、产业扶贫等也是如此,尽管科层制代理人都坚持自愿的非强制性原则,但在扶贫决策环节都无一例外地呈现出程度不同的“群众缺席”现象,客观上强化了科层制的权力惯性。许文恰恰在强化这种惯性作用,如强化扶贫队伍管理、财政投入的政策完善、问责制的细化与落实等,突出了自上而下的特征。可以想象,只要自下而上的反馈(回应或配合)是缺失的,扶贫政策过程的相对排他性就难以避免。这是许文路径选择研究中的一大缺失。

  生活方式:“上”对“下”的政策改造及其领域

  同政策改造人们的生活方式相比,许文更倾向于通过科层制扶贫及政策执行来改造贫困群体的物质生活状况。这种立场有合理性,但亦存在片面性,集中表现为许文忽略了扶贫政策的靶向需聚焦于改造贫困群体的生活方式。理论上,人们的生活方式同生产方式是一对矛盾关系。在《德意志意识形态》中,马克思恩格斯明确指出:生产方式是社会得以存在的基础,是社会发展的动力源泉,“更确切地说,它是这些个人的一定的活动方式,是他们表现自己生命的一定方式、他们的一定的生活方式。个人怎样表现自己的生命,他们自己就是怎样”。这里,马克思主义把个人的生活方式规定为全部社会生活领域和过程,是生产方式的目的指向。肖瑛的社会制度比较研究也发现,科层体制、国家法律及其他正式规范都可以纳入到制度体系中考察,而这些“制度一经发布和实践就能重塑生活”,无论是权威对现实的回应,还是政策对生活的有意识塑造,那些被贴上“传统”或“落后”等标签的东西都会成为被制度改造的对象,这就是制度的理性特质。单就公共政策而言,政策群的规模越大、政策链条越长,则政策理念与政策导向就越是清晰、政策改变现状的形态与功能越是能够体现出一致性。必须指出的是,政策作为制度的有机构成,从来也不掩盖其改变现状的初衷和能力,扶贫政策也不例外。

  许文已经发现扶贫政策的短板效应,并建设性地提出矫治的对策,但并未提及政策对生活方式的改造功能和改造能力。许文关注的是科层制在精准扶贫领域的部门协调与协同治理以及工作方法创新,其学术兴趣点是科层制及其治理方式的改进。许文认同并坚持贫困治理需要国家等外在机制的积极干预,这一立场是值得肯定的。正如前文所述,许文由于没有回到政策目标群体的治理本位上来,因而忽略了扶贫政策改造生活方式的价值。本文认为,扶贫不是一蹴而就的过程,解决民生问题只是扶贫的阶段性任务,从长远看宜将扶贫举措同改变贫困群体的生活方式结合起来。

  全面评估这一问题,改造生活方式既受制于诸如地理环境、政治法律、思想文化和社会心理等外部环境的影响,又直接同贫困群体的微观生活场域息息相关。科层制(含体制机制与政策等)在系统内的部门整合、低激励效应、跨边界合作等不同层面显示出局限性,却天然具备改造生活方式的功能和能力,其作用机制至少包括以下四个方面:

  首先,改造生活环境,目标是建设生态扶贫的外部支撑模式。犯罪学的破窗效应启示人们要注意环境建设,加强社区环境营造客观上保证了社区安全质量。以环境建设来引导人们转变生活方式,这在历史上有过成功的治理经验。比如,1957年消灭血吸虫病被当做是“一项严重的政治任务”,中共利用强大的科层体系力量强化政治动员的约束力,“全民动员,全党动手”,把环境治理和饮食习惯改变列为优先项,最终取得了显著成效。当下,以异地搬迁脱贫和生态保护脱贫为特征的环境改造举措,也借用了类似的动员机制,殊途同归于改变贫困群体生活方式的目的。无疑,通过环境改造而达到脱贫目标还只是一项尝试,可能经过很长时间的投入之后仍然收效甚微。许文列举的“扶贫致贫”现象是因为政策不当导致贫困反复的结果,在以往的治理实践中也不乏惨痛的教训:在全国很多地方,急于脱贫的地方政府上马了一些污染严重的项目,短期利益换来的是当地居民健康受损的代价,很多人因病返贫致贫。这种“扶贫致贫”现象其实是环境恶化之果,尤其值得推广产业扶贫、开发扶贫政策时加以注意和避免。

  其次,改造贫困群体对生活的认知与习惯,目标是政策对象群体能够在体验中自觉接受反贫困的各种行为准则与行动方式。当前,精准扶贫实践中存在的大量问题都有一个共同特征,即缺少自下而上的充分“配合”。出现这种“上下”断裂现象的成因是多方面的,但结果则是对现有精准扶贫制度的销蚀或破坏,甚至出现“干部干、群众看”等怪现象,加大了科层制治理的难度。比如,在很多连片特困地区,由于自然禀赋差异太大,需要异地搬迁才能实现脱贫,但在政策实施过程中,搬迁群众由于缺乏对现代社区生活的认知,在简单体验之后便选择重新返回旧址。来自贫困户的这种“抵制”现象表明,现有扶贫政策并没有改变人们的行为准则,其行为方式同现代生活产生了反差,因而导致治理贫困的失灵。

  再次,将贫困群体的生产方式革新同生活方式改造结合起来,提升能力、激活潜力。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发[2015]34号)对此作出部署:“坚持群众主体,激发内生动力……处理好国家、社会帮扶和自身努力的关系,……增强贫困人口自我发展能力。”在这个意义上,当前的精准扶贫显然有大量工作要做,这是因为政策的激励与塑造功能远未得到开发。比如,发展养殖业是精准扶贫的有效手段,政府对建档立卡户赠送了家禽或牛羊,但在不少贫困地方出现过令人啼笑皆非的现象,政府派送的扶贫羊或者被卖了,或者被宰杀吃掉了,生产方式最终“不敌”生活方式。还有一些地方,在落实公益岗位扶贫政策的过程中,有些贫困户拒绝接受垃圾清扫等“丢脸面”的工作,宁可拿政府救济金也不愿意通过劳动实现脱贫。这些现象说明,尽管贫困群体作为扶贫的主体地位已经得到体现,但旧民情或旧习惯抑制了触发其内生动力的可能性,因此以生产方式挂帅具有片面性,宜从主观能动性角度改造贫困户的生活方式。

  最后,进行文化改造,目标是在濡化贫困群体的生活方式中促进发展。在社会资本理论范式下,社会的公序良俗、村规民约、乡风民俗、行为习惯、生活理念与价值观等,其存量中的现代性成分越大,则社会进步越显著,这是国家构建当代中国现代化战略的应然范畴。学术界普遍认为,越是落后地区,人际间熟人社会的特征越突出,差序格局的网络作用越显著,对革新的阻力就越大。以集中连片特困地区为例,尤其是在人口密度低的贫困山区,贫困群体处于相对封闭的生活状态之中,有些甚至没有形成传统的村落结构,社会网络极为简单,社会资本存量低下,对于现代文明生活的影响力微乎其微。因此,精准扶贫政策如果能够起到丰富社会网络结构的作用,那么就能够增加改变生活方式的渠道和可能性,从而达到告别贫困走向共享文明生活的目的。在这个意义上,那些遭遇自下而上“抵制”的扶贫政策并非缺少正当性,相反,绝大多数扶贫政策都是“良法”,只是因为贫困地区的社会资本存量不足,无法形成充分“互动”,才失去应有的政策效力。

  改造贫困群体的生活方式,相关政策的核心功能是培育和养成符合社会发展趋势的行为习惯与行为方式。国外有研究发现,肯尼亚的减贫实践采取了政府分权策略,公共部门的制度环境与贫困群体的生产、生活方式没有产生有效关联,而减贫计划又缺乏相应的导向与改造,因此减贫绩效一直较差。这种情况在非洲很多地方是普遍存在的。中国当下的精准扶贫所采取的策略完全相反,系借助庞大的科层体系和财政能力,在体系化的扶贫规划指引下,有希望避免肯尼亚等非洲国家减贫窘境的发生。正如前文所述,如何深度介入贫困群体的生活方式及其改造过程,精准扶贫政策仍然面临诸多挑战:其一,政策引领的挑战。积极的生活方式需要相关的知识传递与经验习得的提炼,因此政策着力点在于发掘其教育功能,引领贫困群体的生活态度和改变他们的行为方式。其二,政策激励的挑战。扶贫政策不仅仅要在贫困群体中体现出正面强化的激励效应,还应该将这种激励反馈到全社会,从而形成社会共鸣。无疑,要发挥改造生活方式的功能,精准扶贫政策还有很大的发掘空间。

  “上下互动”的几种政策选项

  许文精确地发现了科层制治理模式在扶贫实践中的政策运用及其负效应,提出的对策建议也是基于完善科层制治理的思路而展开,其论证逻辑周严,具有对应的合理性。但是,从系统论的角度看,许文结论的可信度是打折扣的,作者的学术贡献体现在扶贫政策的执行环节,在反馈环节则语焉不详,因而只是“部分”地回答了当下精准扶贫所遇到的挑战,没有考虑自下而上的政策“响应”。理论上,缺少公众配合的扶贫政策,其合理性和正当性均是不充分的,因此在实践中是有害的。概括起来,结合“上下互动”原则,除了被实践证明是失败的扶贫政策必须终止之外,还有两种策略须加以甄别,即政策的自我捍卫和政策妥协。

  (一)政策捍卫

  在政策执行遇阻的情况下,科层制治理的惯性是本能地巩固既有政策。在官方文件中,类似“加大”“强化”“进一步”“夯实”等词汇表达了执行者的政策捍卫决心,同时也反映出坚持现行政策的自信。许文是偏好科层制治理的研究成果,因此字里行间流露出对政策捍卫的态度和倾向:“开展扶贫领域的制度供给侧改革”,需要改变扶贫治理结构、细化分工、建立健全监督机制等;在治理模式上,要“将精准扶贫与乡村振兴战略有效结合起来”,其实质是捍卫政府主导的科层制“刚性扶贫”模式;关于工作方法创新,许文列举的“分类治理”“制度建设”“奖补优化”等,也是基于科层制线性治理逻辑的考量。的确,对于一项具有战略意义的扶贫政策而言,政策捍卫有其必要性,而有效治理则需要充分的前提条件:符合贫困群体发展特质的政策、反映国家战略部署的政策、已经被实践证明是行之有效的政策等,决不能因为执行中遇到暂时的困难就终止政策过程。

  在科层制治理逻辑下,政策捍卫通常以三条方式展开:首先,“成立机构”或巩固扶贫机构。一般情况下,地方负责扶贫决策的领导小组会做出调整,由更高一级的领导(如县长或县委书记)兼任小组长;相应地,扶贫办公室则在负责实施的过程中要求职能扩容。二是“配备人员”或增设人员。科层制组织膨胀的铁律之一就是不断增加人员。由于信奉“专人专职”的科层制逻辑,只要坚持既有的政策,就必须投入更多的人力资源。因此,在扶贫实践中,既有扶贫机构的工作人员直接管理精准扶贫工作,党政部门、人大政协、政法系统、群团组织、国企,甚至是人民教师也被动员加入到精准扶贫的队伍中来,而处于最末端的村级“两委”及其工作人员更不能例外,他们也是奋斗在扶贫第一线的体制内力量。三是“经费到位”,主要为政府扶贫专项资金和企事业单位与社会捐助等。自2015年到2017年,中央和省级用于扶贫的专项资金几乎翻了一番,年均增幅在三成左右。刚刚出台的《关于进一步加强财政扶贫资金监管确保脱贫攻坚成效的意见》已经显示出此类资金有增无减的态势。因此,组织巩固、人员配备和经费增加成为当下扶贫政策捍卫的常见方式。

  (二)政策妥协

  妥协是政治生活的基本策略。对扶贫政策执行不力的成因,许文表达出对既有政策的质疑:扶贫资金的使用“受制于各个行业自身的管理办法”,扶贫项目开展由上级部门“统一打造”,抽派进村干部在事实上扰乱了他们的本职工作节奏……显然,许文列举的这些问题依然没有涉及“自下而上”的政策反馈环节,现实中扶贫政策的调整(妥协)不能不提基层社会的“缺席”。比如,社保兜底政策客观上纵容了个别贫困户的懒惰行为,他们更乐于“坐在门口晒太阳,等着政府送小康”;产业扶贫政策由于设计不周,导致骗取扶贫资金的现象屡屡发生;易地扶贫搬迁政策则增加了新矛盾,诸如此类。

  由于许文缺乏对这些政策问题的考量,所以有些建议难以从根本上破解扶贫政策执行的难局。从政策周期的角度,“上下结合”要求对已经执行的政策作出调整,即政策既要关注“上”又要向“下”看。一个完整的政策周期必须是开放的系统,从“议程设置、问题界定、方案规划、后果预测、方案的比较择优到政策执行、评估、监控和终结等活动环节”,闭环系统的政策过程才能体现科学性。精准扶贫作为中国减贫事业的一项创举,没有可资借鉴的经验,最初的政策设计存在这样或那样的问题在所难免。一旦政策周期形成闭环系统,那么扶贫政策在执行中所发生的问题便有机会被筛选、甄别并及时反馈给决策部门,由决策者做出政策修正,然后付诸实施,从而开始一个新的政策周期。

  在精准扶贫实践中,做出政策修正是非常普遍的现象。根据笔者在陕西商南县的调查,当地管理部门对易地扶贫搬迁户就作出过“妥协”决定:针对普遍存在的毁绿种菜行为,管理者没有一禁了之,而是在新社区中开辟了一块空地,专门留作种菜之用,暂时缓解了矛盾抗争;鉴于搬迁群众忧虑生活成本高、拒绝缴纳物业费等现象,基层政府调整政策,对水电费用实行了补贴或部分减免。这些政策妥协在一定程度上改变了扶贫政策的最初设计,因此在实施手段、路径或目标上都有程度不同的调整,但政策结果却是有效的。

  结论

  当前,精准扶贫中出现的问题主要是由自上而下的科层制治理惯性造成的,由于缺少自下而上的配合,精准扶贫过程最终演变成为政府的单向行动。这种“剃头挑子一头热”现象不符合治理现代化的逻辑和政治期待。扶贫是一个复杂性治理过程,为了保证治理的有效性,政策体系不仅要保持高度的体系化,而且还需要体现运转的高效性。因此,当下精准扶贫过程中存在的问题需要兼顾“上下互动”,需要在一个完整的、闭环的政策流程中综合施策。必须承认,当下的扶贫政策已经或正在改变贫困地区和贫困群体的生活水准,但扶贫的治本之策应在于引导贫困群体接受新的社会规范,改变自己的传统生活方式。而更加直接的措施,是以扶贫政策改变他们的生活认知与习惯、激发主体积极性。当然,对于扶贫政策而言,克服科层制线性逻辑的政策更新选项也不可能是单向度的,应该在政策终结、政策捍卫和政策妥协中,寻找适应中国精准扶贫现实的路径。

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