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国防金融研究

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金融支持战争的美国经验

作者:刘乃郗 王若雅 常健

来源:大国策智库

来源日期:2019年02月13日

本站发布:2019年02月14日

点击率:236次


  导语:战争史是世界发展史的重要组成,而金融手段对各国战争时期的国防建设具有重要而强大的支持作用。本文对美国历次战争中金融支持战争手段的运用进行了综述,发现美国的做法主要体现在两个方面:一是直接采取财政、金融手段支持军费融资,包括战争债券、战时税收和货币发行定向支持财政扩张等手段;二是利用美国经济霸权地位促使利益相关国分摊其海外军事行动的开支,来为其现代局部战争与常规时期国防建设提供金融补充支持。考察美国金融支持战争的历史做法,对理解与讨论金融支持战争和国防建设具有启示意义。

  美国作为一个年轻的帝国,短短几百年间就从新生成长为世界霸主。回顾美国的发展历史,我们发现,美国的成长与其经历的数次战争密不可分,而金融在其战争中发挥了关键性的支撑作用。借助金融支撑的战争,推动了美国社会、经济、科技的转型与发展。尤其是20世纪以来的几次战争,美国逐渐确立了在当代世界政治与经济体系中的中心地位。近现代美国的主要发展历程可分为四个时期:其一,美国独立战争、南北战争与美西战争时期;其二,两次世界大战时期;其三,美国近代海外战争时期;其四,美国现代海外战争时期。本文按照四个时期的划分,对美国使用金融手段支持战争的历史经验进行回顾与综述,以期从中发现出特点与启示。

  1、美国独立战争、南北战争与美西战争时期

  美国的国家历史从独立战争(1775-1781年)开始,这也是其战争史的开端。独立战争之初美国并未成立联邦政府,作为行使临时中央政府职能的大陆会议也无权向人民征税,并且独立战争本身就是由于反对英国的征税而直接引起的。在缺乏税收手段的支持下,1775-1780年期间,独立战争的筹款主要靠发行纸币--大陆币,这到后期引发了严重的通货膨胀而遭到市场拒绝。1775-1779年,发行大陆通货达二亿四千一百万美元,同期各州发行的纸币总额为二亿零九百万美元。庞大的纸币发行量引发了严重的通货膨胀,反过来使大陆会议和各州无力给部队发饷和支付战争各种开支。为抑制通货膨胀, 大陆会议建议各州实行价格控制, 但收效甚微。1780年以后,大陆币实际上已毫无价值,大陆军的后勤供应常常中断,此后发行债券在为战争筹款中的作用日益突出。华盛顿曾抱怨瓦利福奇的农民不接受大陆币,不肯向部队提供给养。

  1780年以后,战争债券开始崭露头角,在为战争筹款中的作用日益突出。除了发行国内债券,大陆会议还分别向法国、西班牙、荷兰等借入大量外债。美国独立战争费用36.2%的军事费用均来自于发行国内、外债券,有关这笔收入的绝对数额,汉米尔顿在1790年1月14日所提交的关于国债问题的报告中有明确的描述:结欠法国、西班牙、荷兰的国外债款,加上未付利息,共合一千一百七十一万零三百七十八美元;国内债款,加上6%的未付利息,总数约为四千零四十一万四千零八十六元;再加上战时各州的债款二千五百万元,总共为七千七百一十二万四千四百六十四美元。这与来自法、西、荷的军事援助一起助使美国赢得了对英国的独立战争。1789年美国联邦政府正式成立后,于1790年宣布按票面额承受大陆会议所借的所有外债和内债,各州政府战时发行的公债也由联邦政府承担,对战时债券的这种战后处理手段对建立联邦政府的信用十分必要,进一步强化了发行战争债券对国防建设的支持地位。

  在金融系统方向,1780年6月宾夕法尼亚银行成立,作为筹集资金的临时手段。随后在其基础上,1781年国会批准成立了北美银行,并于1782年1月1日起在宾夕法尼亚州正式运营,作为筹集独立战争资金的重要渠道。战后,纽约银行、马萨诸塞银行(均于1784年开业)和马里兰银行(均于1790年开业)紧随其后正式运营。

  在1861-1865年的美国内战(南北战争)中,北方联邦政府围绕财税政策筹集资金,实现了战争融资的历史创新,其财政政策主要有三方面:第一,调整税收政策,联邦政府在1861年大大提高了关税和消费税的税率,并首次开征所得税;第二,发行公债券,战争最初靠发行短期公债支持,后来又发行了长期债券借款,并借助私人银行家扩大推销;第三,发行法定货币--“绿背”美钞,成为战争融资举措的重要辅助。

  南部经济基础相对较薄弱,通过税收获得的融资非常少,发行战争债券的规模也比较小,其政府迫于筹资状况不佳又印刷了没有后盾支撑的“灰背”美元钞票,结果造成了严重的通货膨胀,没能挽救南方政府的战败。

  对于联邦政府而言,绿背美钞的发行使其拥有足量通货输入到金币严重短缺的经济中, 有力地支持了税收政策和公债推销运动,成为一系列战争融资举措的必要辅助。而随着国内外债券市场的枯竭,南方邦联政府不得不印刷了总额为17亿元的没有后盾支撑的“灰背”美元钞票来为战争筹资。财政的恶化导致内战期间南方的物价飞涨了大约四十倍,而北方的物价仅上涨了60%。在南方邦联军队投降之前,南方的经济已走向崩溃的边缘。在内战结束后,联邦政府的“绿背”美元按照金价仍然约值五十美分,而南方邦联的“灰背”美元仅值一美分。

  美西战争(1898年)期间,为了筹集战争经费,美国政府开征了若干战时税(如遗产税等),同时发行了二亿美元左右的战争债券。由于1894年美国工业已跃居世界首位,1898年美国农产品和工业品的出口第一次超过了进口,这批战争债券受到公众热烈欢迎。

  在这一时期,美国也曾将其金融支持战争的影响力扩散,参与支持别国战争。1871年,美国的摩根财团帮助法国人发行5000万美元债券其支持了战争,支持了法国卫国战争,获得巨额回报。当时巴林银行和罗斯柴尔德银行拒绝向法国放贷,摩根财团在查阅了法国金融史后,决定承销法国2.5亿法郎(约合5000万美元)的国债。因为没有竞争对手,摩根财团将债券年利率定为6%,折价15%发行,最终获得了750万美元的利润。后来,又帮助英国发行1.8亿国债,支持英国与当时的荷兰争夺海洋霸权,使得英国在海洋控制的竞争中获得优势。

  2、两次世界大战时期

  从两次世界大战的结果来看,一战使欧洲遭受重创,英、法等老牌帝国辉煌不再,唯独美国,经济不仅没有受损,反而大幅跃升;随后,经历过第二次世界大战,美国成了独一无二的经济巨无霸。这其中,金融手段的支持功不可没。

  一战(1914-1918年)于1914年7月爆发,美国直到1917年4月才对德宣战,两年半的“中立”使得美国获得了国际贸易的机会,成为协约国的军需和消费品主要供应国。参战之后,美国不仅要维持自身的参战费用,还负有支持盟国费用的责任。一战中美国庞大的战争开支约有三分之一通过税收筹集,其余约三分之二通过发行战争债券筹集。相比较而言,美国国会更倾向于依靠战争债券来筹集战费。1917年4月6日美国政府对德国宣战,4月24日国会就通过了第一个自由公债法,授权财政部发行债券筹集军费。1917年4月24日美国国会通过了第一个自由公债法,授权财政部发行债券筹集军费。一战期间美国政府为筹战款共发行了五次公债,前四次发行的债券称为“自由公债”,停战后发行了“胜利自由公债”。 据估计,在这些战争债券总数的30%,也就是约有七十亿美元是由收入在两千美元或以下的美国居民认购的,另外大约有50%左右是由收入在两千美元以上的人认购的,其余债券主要由一些金融机构、公司等认购的。除了战争债券,战时美国政府还发行了面额为五美元的战时储蓄券和面值为二十五美分的战时储蓄印花,对支持美国参加并取得一战胜利起到了重要作用。

  二战(1942-1945年)的冲突规模和持续时间都远超一战,战争费用也更为庞大。由于远离主战场,美国整体的工业环境并没有受到影响,其通过成为同盟国的兵工厂,出现了战时经济繁荣。但1941-1945年间美国参加二战的总军费开支达到2815亿美元,以1944年为例,军费开支达到874亿美元,而1944年美国GDP才刚达到2198亿美元,也就是三分之一的GDP仍然不能满足当年军费开支。为了筹集庞大的军费,罗斯福政府首先通过了加税政策,提高个人所得税、公司所得税和超额利润税。但通过增税来进行战争融资程序繁杂,涉及利益群体较多,争论不休,国会两院直到1942年10月才正式通过了提高个人所得税、公司所得税和超额利润税等税种税率的新税法,其中个人年收入超过20万美元时,个人所得税达到94%的最高税率。在1941至1946这六年内,税收总额约为一千五百六十亿美元,也就是全部战费的44%左右靠税收筹集,剩余的56%的战争费用依靠发行战争债券筹集。

  “珍珠港事件”爆发后,罗斯福总统组建了战争金融委员会,并于1941年12月发行第一期战争债券。事实上,在美国正式参加二战前,美国就因为援助英国和苏联开支巨大,1941年5月美国财政部发行了目标为援助英国和苏联的国防债券。而1941年12月7日珍珠港事件爆发后,美国正式参加二战,国防债券也随机更名为战争债券。美国的战争债券有记账式和纸质两种,纸质债券采用美元的防伪标准印刷,面额有25、50、100、200等几种,十年期利率仅约为2%——3%。在通胀因素下,该债券收益率并不可观。但在爱国热情的激励下,该债券受到了广泛支持,甚至有许多人在购买债券后当即在街头将债券烧毁。从1941年12月至1945年12月,美国战争金融委员会共8次发行战争债券,全部超额售出,共售出1857亿美元的战争债券(其中1945年10月的最后一期战争债券也称为胜利债券),购买战争债券的人数达到了8500万人(美国当时总人口约1.3亿),即超过65%的人均支持了战争债券的发行。

  事实上另一方面,由于美国在战时实行消费品定量供应制度,而且增大了税收,老百姓的消费能力也大大下降,于是购买战争债券成为惟一的投资选择。同时,战争债券也有利于扩大政府投资,带动军工产业以及整个国民经济的发展,形成所谓的“战争景气”。但在历史上,战争债券的热销是以公民的爱国热情为基础的。当前线战士用鲜血和生命奋战时,后方的百姓就通过战争债券贡献自己的力量。虽然战争债券本来的目的是为战争筹集资金,但它最大的收获是这种血肉相连的真挚感情,战争债券就以这种方式把前线和后方连成一体。

  3、美国近代海外战争时期

  美国近代海外战争期间,联邦政府除了战争直接开支,没有承担其他紧急支出和转移支付,战争筹资相对更加简单。朝鲜战争期间(1950-1953年),美国主要通过税收筹集战款,仅发行了少量债券,这些债务后来都被联邦信托基金和联邦储备银行所吸收。1950年6月到1954年6月,美国的国家安全开支总计比1950财政年度的国家安全开支多出九百四十亿美元,而同期(1950-1954财政年度)联邦税收收入总计比1950财政年度的税收收入多了九百九十五亿美元。越战期间(1961-1975年),联邦政府花在非战争物品和服务方面的转移支付增加,美国政府与国会未在越战筹资问题上达成一致,越战的战费债务与其他用途的债务几乎没有实现分离。1965-1968几年间,越战的一部分开支通过削减其他国防开支来转移筹措,剩余部分由联邦财政债务承担。而从1969年开始直至越战结束,战争经费基本由税收承担,这一期间联邦债务被认为主要用于其他用途而非支持战争。

  在朝鲜战争与越战期间,美国并没有发行大量的战争债券,主要源于三方面原因:其一,美国国内经济发展,使得其财政收入足以勉力维持局部战争带来的军费开支增长;其二,二战后美国国内经济一片繁荣景象,使得战争债券对资本市场和民众投资的吸引力大大下降;其三,由二战中美国战争债券的发行可知,战争债券要低利率发行,必须依靠爱国热情和民众对战争的支持,而朝鲜战争与越战不但没有获得美国民众的广泛支持,反而在美国国内引发了一波又一波的反战浪潮,在这种情况下,发行战争债券不再能得到民众的认同与支持。

  第一次海湾战争(即第一次伊拉克战争,1991年1月17日-2月28日)中,美国使其盟友自愿地承担了大部分战争费用。越南战争后美国发动的一系列战争没有使其经济受到较大伤害的根本原因在于:美国事实在利用美元霸权向其他国家征税, 使其他国家为美国的对外战争、美国的消费甚至美国公司收购他国公司买单。海湾危机时,美国已预见到无法独自负担即将爆发的海湾战争所需军费,为此,其先后到中东、远东、欧洲等地游说,以“分担责任”为由要求有关国家提供军费。最后有10多个盟国同意提供支持,其中科威特、沙特、日本等提供的援助都在100亿美元以上,欧洲和近东的中央银行于是拿出一些美国财政部债券来支持美国的战争。而这些债券是通过与美国年复一年的贸易盈余积累而得。根本上看,美国从他国筹措战费的成功经验与美元的霸权地位有关,美元是布雷顿森林体系瓦解后不与黄金挂钩的世界重要通货,其事实上是在利用美元霸权向其他国家征税。换言之,要继续保持从与美国的经济往来中获利(比如贸易盈余带来的顺差与美元储备增长),就必须在美国需要的时候同时出力(拿出美元来支持美国的军事开支)。第一次海湾战争是美国历史上第一次由美国出人、出枪,由外国出钱,在海外发动的局部战争,这对于我们理解现代金融对国防建设尤其战时非常规国防需求的支持,有着非常重要的启示。

  4、美国现代海外战争时期

  在科索沃战争(1999年)、阿富汗战争(2001年)、伊拉克战争(2003年)中,美国都获得了来自盟国的现金援助和物资援助,从而大大缓解了战争带来巨大的费用负担。不仅在战时如此,和平时期美国在国防军事上也常常借助盟国的力量支持,美国海外军事基地的运营费用大都由所在国负责分摊,比如驻冲绳美军基地的搬迁、建设、运营费用都是日本负责分摊的。

  新世纪以来,美国政府为激发民众的爱国热情重启战争债券的发行。“911”事件后,美国总统布什宣布发动“持久自由”行动,对阿富汗的塔利班政权进行军事打击,力求消灭国际恐怖主义。随着战争的持续,国会批准增加军费预算,在国会的大力促进下,美国财政部长奥尼尔于2011年11月签署了将一般储蓄公债转为战争债券的行政命令,并冠以“爱国债券”的美名。这是第二次世界大战结束以来,美国首次发行战争债券。“爱国债券”一上市就成为抢手货,从2001年12月到2002年7月,美国民众共购买了15.7亿美元的“爱国债券”,比预计高出了4.19亿美元。奥巴马就任美国总统后,又有美国参众两院的议员提议发行战争债券。2009年12月16日,美国国会众议员肯德里克·米克公布一份议案,建议允许美国财政部在国内发行战争债券,为伊拉克战争和阿富汗战争筹集资金。相对于迅速增长的整体军费开支,发行战争债券所得资金数额并不大,仅以2001与2002年为例,国防开支分别达到了3156与3289亿美元,而两年内共售出的战争债券仅为15.7亿美元,可谓杯水车薪。但小布什政府仍坚持发行4.07%的高利率战争债券,其目的显然主要不是为了筹资,而是为争取和体现美国民众的爱国热情与对当届政府的支持,尤其是为政府发动战争争取美国民众的支持。

  5、结论与启示

  回顾美国战争史,从独立战争到第二次世界大战,再到近现代若干次局部战争,除了财政手段外,金融对战争支持的作用非常显著,支持手段也日趋多元化。通过其发展历程来看:美国总体上抛弃了货币扩张这一对宏观经济冲击恶劣的饮鸩止渴手段,逐渐确定了以战时临时征税与战争债券作为战争时期国防需求的基础手段,以利益相关国分摊其海外军事开支的方式作为常规时期国防建设的重要补充手段。而在现代局部战争中,后者逐渐取代了前者。

  其中,战时征税与战争债券对战争的支持作用举足轻重。美国发行战争债券的历史起源于独立战争期间大陆会议为战争筹款所发行的战争公债,占据独立战争战费筹措的三分之一。在之后的南北战争与两次世界大战中,战争债券所筹资金远远超过了征税、发行货币等金融手段,尤其两战中分别占据了66%与56%的战争费用。二战结束到“911”之前,随着美国国力不断提升,美国政府没有再发行战争债券筹集战费。直到2001年“911”事件之后,美国政府为了激发爱国热情,专门发行了高利率的“爱国债券”,但结果导致财务负担严重加剧。

  战时征税与发行战争债券需要依靠经济实力与政府信用支持,而一国的经济实力又是支撑其政府信用的重要因素。在南北战争中,正是由于北方联盟的经济实力大大超过南方邦联,导致双方在临时货币与战争债券的发行上出现巨大差额;而在一战、二战中,美国政府正是凭借其雄厚经济实力,才能够获得足够的战时征税与发行巨额战争债券来为赢得战争的胜利。

  随着美元货币体系与美国主导国际政治格局在世界范围内逐渐深化,美国也越来越倾向于利用其经济霸权地位促使利益相关国分摊其海外军事开支的成本,为现代局部战争与常规时期国防建设提供重要的金融补充。

  此外,考察美国的历史可以发现,在战争这种非常规时期,需要金融领域的适度宽松才能保障国防需求,但同时也会冲击整个金融经济体系的稳定。随着一国经济实力与金融体系的不断发展,采取更加常规金融手段来保障国防需求,尽可能减小对宏观经济与金融体系稳定的冲击,也逐渐成为国防中金融手段抉择的重要考虑因素。比如在911之后,小布什政府时期的美联储连续六年下调基准利率,使得美国迎来了一波宏观流动性宽松,刺激了经济繁荣与大幅提高财政税收,最终也助推美国经济陷入次贷危机陷阱。因此,对战争开支对宏观经济冲击的长远顾虑,也是美国在二战之后不再大规模依靠提高税率、发行战争债券等宏观流动性紧缩手段,转向依靠刺激经济增长获得更多税收与寻求同盟分摊方式的原因。

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