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十年惊变:垃圾处理的广州模式和上海模式

作者:寇步云

来源:FT中文网

来源日期:2019年07月02日

本站发布:2019年07月04日

点击率:837次


  上海垃圾分类政策在2019年落地,并以其强制性闻名于社交网络,因为处于政策推行的前期,资源投入充分、保持压力的动机强烈,所以目前还难以评价其长远影响——更主要的原因是,政策的另一面——环卫系统与垃圾处置的信息比较稀少,难下准确判断。

  在城市垃圾处置史上,上海的做法具有指标意义。它可以看作一线城市的垃圾处理政策在停顿了或者低调了十年之后,主动进入公众视野。在一定程度上,重启了以强政策来驱动垃圾处理的进程。而细数下去,这个进程停顿的地方就是广州,算来整整十年。

  从广州垃圾处理的2009年,到上海的2019年,比较下来,可以看见许多历史性的重大变迁。包括但不限于:多元协商的问政思路旁落,政府意志主导快速推进;社会与政策互动消极,政策的外部约束解除,民众与政策的地位发生了极大变化。

  垃圾处理作为公共政策与公民社会交织的历史题材,完全祛除了十年前的秉性,有些东西消失,有些东西削弱,有些东西不再被重视。曾经寄托在垃圾处理争议上的价值“增量”,早已是雨打风吹去。而在日渐稀疏的公私空白处,正在被强大的东西一一填满。

  广州模式中“民攻官守”

  广州在2009年9月份开始给市民推销垃圾焚烧的概念,试图在广州南部的番禺区兴建五个垃圾焚烧厂。需要提请注意的是,广州在触及垃圾处理议题时,垃圾分类不是首先被提及的,垃圾焚烧模式反而站在政策推到的最前沿。这些年看下来,这埋下了官民博弈的暗线。

  在当时的情况下,得益于广州较为健康的媒体环境、较为齐全的非政府组织、积极主动的公民行动力,广州试水番禺的动作遭到最全面的社会审视。这一审视不打紧,风波无可避免地酝酿。一个首先的疑虑是垃圾焚烧厂的选址问题、燃烧中潜在的二恶英污染。

  五个选址被记者和市民一一发现,然后比对它们与附近大型社区的直线距离。可以说,番禺北部几个住满了中产阶级的社区都被覆盖在焚烧厂的烟尘范围内。这些在取消洛溪大桥收费等问题上具备组织力的人群,开始因垃圾焚烧议题聚集,商量拦阻行动。

  广州市城管委的响应体现了早期城市的特点,那就是希望对话协商,并始终敞开报道,苦口婆心地讲解垃圾焚烧的必要性,说明垃圾围城的中长期危机。潜在受影响的市民、环保组织、自发的市民个人,开始了“串连”,以戏剧化的方式制造论题,维持焦点不散。

  你可以想象一下这些如今绝无可能重演的场景:居民和市民在微博、饭否甚至推特上相互联络、商讨行动方案,女性环保人士在地铁里举牌反对,中学生发动街头的联署,已建成垃圾焚烧厂周边村落的癌症问题被揭露出来,所有人都期待政府对话。

  媒体的行动成功凝聚了议题,垃圾处理、分类、民营回收公司、焚烧厂项目的承包方、谁是其中关键人物等,都被全城媒体详细披露。总体看下来,政府在营建垃圾焚烧厂项目上,被抓住了许多漏洞——现在看来,怎么处理这些漏洞将极大地改变其他城市在同类问题上的做法。

  首先,媒体报道了广州垃圾焚烧政策的智囊团中,售卖焚烧设备的厂商赫然在目,是北京的一个企业,企业负责人以学术身份提供垃圾处理意见,同时还是相关焚烧炉的生产商。利益输送的问题被媒体揭发出来猛烈追击,但这还不是唯一一个硬伤。

  其次,人们发现承接垃圾焚烧项目的,或者说新批准的至少5亿元的正常补贴,是由广州某电梯厂承接的。也就是说,生产电梯的企业摇身一变,成了广州垃圾焚烧厂的运营商。专业性问题随即被提出来,进而,广州垃圾焚烧项目的动机受到广泛质疑。

  再次,媒体传播了一个可能更忧心的问题,说电梯厂的高管之一,与广州市府副秘书长吕志毅是兄弟。媒体直接追到电梯厂询问,记者追访吕志毅,他回以“胡说八道”。但这些回答都不能打消疑虑。广州垃圾焚烧厂建设的必要性、动机、利益问题等等,都成了市民不认同的依据。

  在现在看来不可思议的上述疑问,都在广州媒体上公开报道、公开讨论,涉及到具体人等的也都是指名道姓。在这种态势下,广州推行的垃圾处理政策受到了全方位的评鉴、敲打乃至于否定。这时,广州官方的动作与市民反应,也是后来不可能再现的。

  广州僵局叩问制式解决之道

  为了宣扬垃圾焚烧厂项目的合理性与紧迫性,广州番禺区书记在大型社区摆摊设点,试图亲自解释。这一对话方式受到了居民的强烈关注,对话者众,但是书记无法全面解释所有疑问,对于市里的决策他也无权透露,只能反复强调让居民放心。

  但居民无法放心。在经过两三个月的全民讨论后,市民虽未有明确的诉求,但种种议论都指向推翻垃圾焚烧模式。城管委答应,在接访日那天可以专场接待市民对垃圾焚烧厂项目的提问。政府仍然不放弃说服,敞开大门,这在十年前是很自然的举动,所以后续就发生了。

  接访日当天清晨,大量市民涌入城管委,随着时间推移,市民越聚越多,超出了城管委的接访能力。城管委要求市民派出代表入场谈,但被现场市民拒绝。僵持之下,人群溢出,沿着街道绕到市府后大门——为的是不干扰市府正常运作——一场持续半天的现场活动拉开序幕。

  在市府后门,政府的反应落后于市民表现。这是一个后门与街心公园连接处的不大场地,大概有一百平左右,先是站满了有秩序的市民,听到风声的市民依旧在赶来的路上。广州只在后半期才采取隔离行动,但防线并不严密,人群热烈且和平,不乏欢声笑语。

  具体的情况不难检索。在这次聚集中,广州再次提出选派五名代表进行对话的要求,而人群采取了策略性的回应:没有代表。一个戏剧场面是,被认为有利益纠葛市府秘书长在阳台上观察聚集人群,被眼尖的人发现,喧哗顿起,大声要求他下来直接与市民对话。

  这次聚集后来以平和的方式结束,没有人因此受到影响。从现在看来,这种处理方式与广州市府在垃圾处理一事中的克制立场是一致的。但这种现在看来颇为软弱的处理方式,造成了当时无法说服、无法解决的结果。广州宣布暂停项目选址,要为此事强行降温。

  现在看来,这是一场官民之间的博弈事件,是广州市民社会史的一部分。风波当中,尽管体现了自由讨论的风格,官民互动也很频繁,但在怎么解决垃圾处理方面,并无实际的进展。政府部门被迫以暂停息事宁人,逐渐将垃圾焚烧这个议题转向低调。

  这个风波,自然也是十年前环保运动在广州的极致体现。风波中充满着社运的剧目制造,也充斥着政治正确的说法。广州市民的反对呼声被冠以邻避运动加以定位,政府因为某些不甚周全、但并非一定是腐败的细节,在公信力存疑的基础上,被历史性地点住了“穴位”。

  十年前,广州模式遭受的质疑集中如下:环卫系统无力应付,会导致前端分类,后端仍是混合处理;焚烧厂无可靠监管,污染排放不可控,即相信焚烧处理垃圾的理论与技术,但不信任技术所听命的行政环境;将垃圾处理的政府责任片面地甩给居民分类,责任倒置。

  可堪追问是,十年前表示“坚定不移推进垃圾焚烧”的吕志毅,在焚烧公认为最环保的情况下,他及其同僚真的错了吗?就垃圾焚烧厂选址风波,南方都市报在两个月时间里连发逾十篇社论、数十篇专栏评论,它们与民意的交互鼓动,是一意孤行还是代表全城正声?

  垃圾处理官宣模式成建制转换

  这个时候就要说到广州垃圾分类了。换句话说,十年前,广州是在垃圾焚烧项目厂暂停之后,才将舆论引向垃圾分类,时任市长陈建华还编写了干湿垃圾的分类口头禅,直到现在还印在垃圾站周边。在很大程度上,垃圾分类是作为一个收尾提出来的,更像是挽回颜面的举动。

  广州垃圾焚烧厂选址引发的轰动,在此后很长时间里都成为典型事件。一些珠三角或周边城市在营造焚烧厂时,也都要吸收广州的经验教训,集中在一点上,就是如何处理相关的舆情。当时的主要做法仍旧是解释、说服,也就是与市民沟通,不关闭接触渠道。

  但这些年来,我们能明显看到,各地的垃圾焚烧项目变得特别低调,故意消除它的存在感——这也是我们在上海新近做法上同样看到的,垃圾处理终端的能见度很低,政府部门在垃圾处理体系中的所有做法都被严密地包裹起来,这很像是吸收广州教训之后成建制的做法。

  政府部门里面有高手,经过十多年的反复锤炼、反复推演,至少在垃圾处理议题上开始全面放弃“接触—说服”的模式,选择了“隔离—推行”的制式做法。广州在十年前的做法恐怕已经被体制内弃置,上海模式可能会成为推广的典型,这是十年变迁在施政手法上的投射。

  较之广州案例,上海手段有一些特点。比如,它将政治正确的垃圾分类安置在政策的前哨地带,令相关阻力置于道德洼地。我们知道,垃圾焚烧确实是现有技术中最有效的垃圾处理方法,但不再对这个问题加以讨论,用高悬的垃圾分类牵动整个垃圾处理流程。

  这也是上海模式比广州模式更有效率的地方。当市民都在为如何分类才符合规定、怎样分类投放才不被惩罚而绞尽脑汁的时候,垃圾处理方面的技术疑问也就变得不那么引人注目了。市民社会拖了广州模式的后退,上海模式策略性地绕过敏感点,阔步向前。

  当然,上海模式的推行遇到了历史上最好的时候。换言之,上海做到了广州十年前就想做到的事,那就是在终端处理似无绝对说服力的情况下,在前端展开垃圾分类工作。上海模式之所以能落地,并且将在全国一线城市推广,也因为整个社会基础改变,官民关系彻底扭转。

  包括垃圾分类在内的垃圾处理,需要非常周全的配套工程,比如社会文明程度,政府的投入效率、技术上的安全保障等等。广州模式那个时候,垃圾处理面对的是公民社会的纷繁意见,要回应舆论里左中右各种声音,因为声音太多,所以难以调和。

  等到上海模式诞生,公民社会不见了,舆论的声音来源不再是左中右,而只是上和下,所谓“竖向到底、横向到边”,垃圾处理中原本需要费劲解释的部分,不解释都可以,而且不解释更高效。这是整个行政体系做事的规则变了,进行了昨非今是的置换。

  易言之,广州模式十年前那会,政府对自身的权威是不确定,带着近似于“好商量”的意思。十年后,上海模式中政府只让市民看他们需要看到的那部分,对于终端处理,意思很明了:“相信政府就是了”。十年之间,政府在看待自身、对待民众的旨趣上,翻天覆地。

  所以,对比垃圾处理历史中广州模式与上海模式,倒也不是为了怀某些旧,而是想浅而又浅地说明一些变化。至少,广州模式的时候,政府与市民怎么想、如何做都很明显,上海模式时政府神隐,以看不见的手干预市民看向垃圾及生活的不安眼神。

  一言蔽之,广州模式的中心思想是一个协商的声音,“各位市民,垃圾处理我们是否可以这样做?”;上海模式的主题思想简单直接,甚至略显粗暴,“侬是什么垃圾?”这是直击灵魂的追问,羚羊挂角般神隐喻,却在背后隐藏着十年的流变,十年的“换了人间”。

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