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魏德安 :新中国反腐之路

作者:魏德安

来源:《瞭望东方周刊》2014年第1期

来源日期:

本站发布:2014年01月31日

点击率:751次


  在改革早期,虽然存在腐败,但程度相对有限

  中国共产党战胜国民党之后面临的严峻问题之一就是猖獗的腐败。由国民党建立的中华民国政府被众人视为一个腐败成风的政府,而且很多人相信腐败导致了它的灭亡。因此想要消除根深蒂固的腐败以及官僚主义就成了一项至关重要的任务。

  中国共产党还发现,一些长期以来坚定支持自己的人也开始搞腐败、搞特权。很多干部在投身革命以前都是农民,成长于贫困环境中,历经艰辛。在胜利之后,他们很快就开始利用刚刚获得的公权力攫取胜利果实,行为举止也开始傲慢不羁,在新中国成立之前的历朝历代中,农民起义军胜利后都表现出了这个特征。用毛泽东的话来讲,他们在“糖衣炮弹”面前打了败仗。

  新中国成立初期的反腐运动

  根据天津人民出版社于1993年出版的《新中国反腐败通鉴》的记载,鉴于这种形势,中国共产党于1951年8月掀起“三反”运动,1952年1月掀起“五反”运动,1953年1月又掀起“新三反”运动。这些运动针对的都是政治体制和经济体制内的腐败行为。中国共产党于1955年发起的反对“隐藏的反革命分子”的运动以及1957年发起的整风运动也包括打击滥用职权的行为,清除政治上不忠诚的官员和干部。

  这些早期的反腐运动产生了很大影响,法院发布的有关经济犯罪案件的数据表明,在开展这些运动的那几年,腐败暴露率出现了大幅提升。腐败暴露率的第二次大幅提升是在1958年,当时是“大跃进”运动时期。

  在中国共产党建立政权之初,那些被指腐败的人所犯的罪行明显较轻,大部分情况下都是如此。

  根据吕晓波在《干部与腐败》一书中统计,在1951~1952年的“三反”运动中,那些因腐败被指控的人当中,只有2.8% 的人贪污金额超过1000元,这个数目在今天看来并不大,但根据中国统计出版社于1990年出版的《中国各省、自治区、直辖市历史统计资料汇编(1949–1989)》中的数据显示,1952年,国有企业的工人年均工资还不到500元,相比之下,1000 元无疑是一个不小的数目。

  根据吕晓波的统计:总体来看,因腐败被指控的人当中,有75%的人被免除处罚,21%的人受到行政处分,只有3.6%的人因刑事犯罪而遭到起诉。起初因腐败被指控的人数超过29万,但到最后只有9942人入狱。在被判以刑事处罚的人当中,有67人被判无期徒刑,42人被判死刑,9人被判死缓。

  记录20世纪60年代初腐败情况的数据十分有限。不过局部数据表明,虽然在20世纪60年代初司法系统处理的经济犯罪案件数量经历了大幅下滑,但腐败仍然较为严重。

  例如,在1963年1~7 月,河北、山西、湖南、广东、辽宁、黑龙江、四川等12个省份共“揪出”了250254件投机案,其中,有827起案件的涉案金额超过了10000元,26105件的涉案金额居于1000~10000元之间。而“四清”运动(1963~1966年)中居然没有发现此类案件。“四清运动”是在“大跃进”运动时期以及随后的三年自然灾害时期在农村地区开展的反腐运动。

  至少在湖南,腐败案件没有被检察机关受理,只是在一系列群众运动中得到了处理,这些群众运动包括社会主义教育运动。在江西,省级检察院于1960年发起了一次“新三反”运动,发现了23679人存在形式多样的腐败行为,其中2853 人的涉案金额居于200~1000 元之间,208 人的涉案金额超过了1000元。

  两年后,江西省又发起“五反”运动。1965年,《二十三条》发布之后,江西省又发起了新的群众反腐运动。所谓《二十三条》,是一个高级别的政府文件,毛泽东及其支持者在文件中呼吁打击党内走资本主义道路的当权派。

  反腐体制的瘫痪和重建

  20世纪50年代末,司法系统的运作受到政治的影响。大概在1958年或1959年,大多数地方检察院、公安机关和法院都合并成了统一的机构,这种现象被称为“公检法联合办公”。

  1966年之后,很多地方的检察工作都陷入了瘫痪或暂停状态,直到1967年或1968年军方接管残余的司法机构后,这种局面才算结束。

  1971年,在某些地方重新建立了检察院,但此时的检察院不是独立运作的机构,而是被置于军方控制之下。还有一些地方的情况是,检察院在“文革”早期停止工作,但直到20世纪70年代初才被正式解散。虽然各地情况有很多不同,但总体形势就是腐败监管体制衰落,之后陷入瘫痪,继而彻底崩溃。

  在中央,最高人民检察院到1966年8月就基本上停止了运作。1966年12月,江青等极端分子要求砸烂公检法,到1968年年底,司法系统被正式解散。中国共产党的纪律检查委员会也停止了运作,并在1969年的中国共产党第九次全国人民代表大会上被撤销。

  大约到了1978年,司法系统得到了重建,重新开始运作。法院也恢复了运作。在“文革”的混乱和政治内斗的环境中,法院正常的司法工作似乎陷于停滞,审理的经济犯罪案件数量一直维持在很低的水平。直到1978~1979年开始实行改革之后,经济犯罪案件的审理数量才开始再度上升。

  “文革”时期的反腐

  从1966年到20世纪70年代末这一阶段内,偏低的犯罪案件起诉水平并不意味着反腐败就完全消失了。相反,有证据表明,反腐败一直贯穿这一时期。

  正如丹尼斯·伍德沃德所指出的,虽然“左”派破坏了公检法机构,但根除腐败一直是贯穿“文革”时期的一个斗争主题,1969~1972年在农村开展的各项群众运动中,反腐仍然是一个相当重要的主题。

  中国共产党第九次全国人民代表大会召开后不久,中国共产党在全国范围内掀起了“一打三反”运动,即打击反革命破坏活动、反对贪污盗窃、反对投机倒把和反对铺张浪费。在这场运动中,暴露的经济犯罪案件数量大幅上升,至少在几个有据可查的省份中,情况的确如此。但这场运动很快演变成了新一轮政治内斗,政敌之间动辄就被扣上了腐败的帽子。

  虽然政府掀起了新一轮打击腐败的运动,但有一种与腐败相关的现象却在悄然蔓延,这种现象就是以关系为基础建立起的复杂人际网络,很多人利用关系“走后门”、搞特权、攫取利益。

  在20世纪60年代初自然灾害肆虐的艰苦时期,依赖内部关系搞特权的现象变得越发普遍。当时,食品以及其他物资长期供应不足,获得这些紧缺物资的唯一办法就是巴结那些控制着这些物资分配权的干部和官员。

  但是,在这种环境中,金钱几乎无法直接产生作用,而且随着私营部门逐步被撤销,私营部门里没有人向官员行贿了,这与新中国成立初期的情况相类似。这样一来,“走后门”的主要途径就是培养关系、交换产品与服务,或者在他人的产品与服务的交换过程中充当掮客。

  在某些情况下,关系是从社会关系中分化而来的,这种社会关系包括血亲、姻亲、老乡、校友、同事、战友以及共患难的人。人们还可以通过自己的小圈子同其圈子外的人建立关系,拓展人脉,扩大自己的关系网。通过施予恩惠和赠送礼物等途径也可以建立关系。

  一般来讲,在“文革”期间以及20世纪80年代,人们送礼主要是送一些常见的东西,比如白酒、肉、香烟,但由于当时物资紧缺,这些东西就显得十分珍贵。在当时那种政治监督十分严格的环境中,小礼物和小恩惠更加容易掩饰和隐藏。

  根据吕晓波在《干部与腐败》一书中的说法,关系对于获得参军、上大学、知青返城等方面的机会都起到了决定性的作用。所谓知青,就是被派到农村地区工作的年轻人,或者在“文革”期间上山下乡的知识青年。他们希望回到城市,回到他们之前的岗位上。即便在“文革”期间,搞特权之风仍在蔓延,因为在当时,干部试图要求根据自己的级别享受相应的紧缺产品与服务。

  因此,虽然“文革”期间腐败暴露率明显降低,但这并不是官员腐败程度降低的结果,而是制度变革的结果,因为在“文革”时期的制度下,腐败从一种违反党纪国法、滥用公权力的问题转变成了涉及修正主义、阶级斗争、走资本主义道路的政治问题。

  “文革”还催生了关系和送礼的不良风气,通过这两种途径,个人试图操纵正式的权力架构以谋求私利。通过解体司法机关,“文革”还掩盖了腐败的真实程度与严重性,数据的缺失导致我们很难准确地测量和分析这个时期的腐败。

  新时期的反腐情形

  1978年,检察院重新建立之后,正式提起公诉的经济犯罪案件的数量呈现逐年递增的趋势。

  1980(可以获得数据的第一年)~1989年,这个数量在9000 件的基础上增加了75% ,达到了约77000 件。其中的三个年份(1982年、1986年及1989年),反腐运动导致检察院提起公诉的案件数量快速上升。1989年之后,这一数字则开始逐年递减。

  1997年,中国拥有了一部新的《中华人民共和国刑法》,对腐败进行了重新定义,一系列低级别腐败被免除了刑事责任,结果导致检察院起诉的案件数量再次大幅下跌。事实上,《中华人民共和国刑法》在修订时就把很多普通案件的受审职责移出了司法体系,导致统计数据出现了一个很大的断层。

  但我们应该认识到,实际腐败率并没有因为一些低级别腐败被免除刑事责任而受到影响,1997~1998 年的腐败案件受理数量骤然下跌应该被视为一个数据断层,而不代表实际腐败率的下降。我们还能看到,自1998年之后,检察院经办的腐败案件数量呈现逐年减少的趋势,只是减少的幅度较为缓和。

  检察院起诉的经济犯罪案件的总体变动趋势似乎符合人们的一种普遍假设,即改革加剧了腐败。这种假设存在几点问题。

  第一,在改革之前,腐败水平之所以较低,至少在一定程度上是由反腐力度较低导致的。我们在前面提到过,在“文革”初期,检察院系统和纪检监察系统基本上处于瘫痪状态,在改革之际,这些机构还在重建中。因此,当经济改革开始放松控制时,官员的反腐能力仍然比较薄弱,反腐力度比较松懈,实际腐败率和腐败暴露率之间的差距可能比政府反腐能力改善之后二者的差距要大。

  第二,用来追踪腐败态势的数据是根据腐败暴露率分析得出来的,这些数据只能测量反腐工作的执法力度,不能测量真实的腐败态势。如果我们假定政府的反腐工作是反应性的,即出现了腐败现象之后才被迫采取反腐措施,那么腐败暴露率的上升可能是腐败本身不断加剧与反腐力度不断加大共同作用的结果。

  鉴于上述分析,我们目前可以获取的数据表明:在改革早期,虽然存在腐败,但程度相对有限。此外,这些数据还意味着低级别腐败占据着主导地位。

  改革早期低级别腐败占主导

  在改革早期,检察院提起公诉的案件大多是普通案件。截至1989年,涉案金额超过10000元的重大案件在检察院提起公诉的案件总量中所占比重还不到20% ,被起诉的高级别官员相对较少。

  1983~1987年,检察院以经济犯罪为由起诉了309名县处级及以上的官员(在中国的法律用语中,这种案件被称为“要案”)。平均每年起诉的要案数量为62件,还不到起诉案件总量的2‰。相比之下,1988~1989年,被逮捕的高级别官员多达932名,其中包括在1989年反腐运动中被逮捕的742人。

  从能公开获取的有限的数据中,我们可以判断,虽然改革早期的一些重大案件可以追溯到毛泽东时代,但大部分情况下,官员都是在改革启动之后才开始出现腐败迹象。

  如果说我们能获得的少量有关高级别腐败案件的数据有何启发意义的话,那就是这些数据表明腐败态势在20世纪80年代中期开始大幅加剧,具体时间是在开始进行农村改革和第一轮城市改革之后。

  总而言之,有关改革之前以及改革初期的数据表明,尽管20世纪50年代受到调查、起诉的腐败案件的数量较多,但起诉率在20世纪60年代初开始下降,而在“文革”期间几乎一度降低至零,这种现象不是因为腐败彻底消失了,而是因为负责调查、起诉腐败案件的机构在政治动荡中被解散或者暂时停止运作了。

  “文革”结束后,纪律检查委员会和检察院重新建立起来,反腐工作也逐步恢复了。20世纪80年代初,起诉率开始攀升,到1989年,起诉率接近于1980年起诉率的9倍。但1979年之后的新增腐败案件主要是普通案件,官员级别一般低于县处级。

  更重要的是,我们根据现有的有关大案的数据分析,腐败是在20世纪80年代才开始加剧的。但我在下文中将进一步解释,高级别腐败是在20世纪90年代初才开始加剧的。

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