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三农研究

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反思与探讨:农村残疾人精准扶贫的目标与实践

作者:贾玉娇

来源:《社会科学辑刊》 2018年03期

来源日期:

本站发布:2019年05月07日

点击率:252次


  内容提要:自2016年我国残疾人扶贫工作进入精准扶贫、精准脱贫的攻坚阶段以来,农村残疾人扶贫工作进展尤为突出,然而在取得重大成就的同时仍旧存在重技术、轻理念的问题,极易导致福利依赖等消极后果。因此,我国农村残疾人精准扶贫的目标应设定为:通过建设以开放、包容、通用为核心理念的社会体系,运用精细化的技术与制度载体,形成精准的贫困预警、瞄准机制,有效的“增能—脱贫”治理机制以及持续的脱贫效果监测机制。同时借鉴新加坡已有经验,形塑农村残疾人自立、自信、自强、自尊的精神形象,实现国家和个体的共赢。

  关 键 词:精准扶贫  贫困治理  农村残疾人  残疾人扶贫

  一、我国农村残疾人精准扶贫工作方法的引入与实施

  (一)农村残疾人扶贫工作方法的重大转型

  扶贫是对经济社会发展代价的制度补偿,是国家经济社会整体进步的制度表现,其发展规律蕴藏于国家治理的演进之中,其支配逻辑蕴藏于经济社会变迁的洪流之中,随着经济社会的涌荡式发展而不断进步。农村残疾人①扶贫作为我国扶贫工作系统中的一个子系统,是扶贫工作的难点。纵观其发展历程,可划分为5个阶段,即非制度扶贫阶段、制度扶贫的粗放式阶段、制度扶贫的攻坚阶段、制度扶贫的顶层设计阶段和制度扶贫的精准化阶段。在此过程中,扶贫政策瞄准的精细化水平不断提高,逐渐由县到乡,由乡到村,由村到户,再由户到人。

  1994年4月,国务院办公厅印发了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》,首次提出了残疾人扶贫的任务目标,由此拉开残疾人扶贫工作的序幕。由于农村残疾人口约占我国残疾总人口的7成[1],且具有社会身份和生理机能的双重弱势。因此,做好残疾人扶贫工作的关键在于解决农村残疾人贫困问题。2008年国务院颁布的《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》首次将农村残疾人扶贫工作作为促进残疾人事业加快发展的重要目标和措施。2011年11月,国务院办公厅印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,针对14个集中连片特困地区进行重点扶贫,加快推进残疾人步入小康社会的进程。然而,不断增加的政府财政支出虽然有助于实现农村贫困残疾人快速脱贫,但是效果并不十分理想,返贫问题突出、返贫预判明朗。农村残疾人扶贫工作开展8年以来,目前农村仍有1230万残疾人处于国家贫困线以下,占6500万农村残疾人总数的20%,占目前农村持证残疾人总数的近50%,农村残疾人贫困发生率高于一般人口贫困发生率2倍以上。

  至此,农村残疾人的扶贫工作虽然取得了巨大成效,但也存在一定的问题,具体体现在以下几个方面:一是扶贫对象瞄准存在偏差。其一是由于瞄准理念、测度和评估方法存在问题,使瞄准机制有效性降低;其二是由于缺少强有力的监督机制,易滋生瞄准执行主体的道德风险,影响瞄准机制的准确度,出现人情扶贫、关系扶贫,造成应扶未扶、扶富不扶穷等资源错配甚至反配现象。二是一刀切的粗放式扶贫忽视了农村残疾人致贫原因的多样性,忽视了对农村残疾人脱贫优势资源的充分利用,从而造成扶贫资源的极大浪费。三是扶贫行政化的弊端凸显。通过由上到下、层层下达行政指令,使农村残疾人扶贫工作得以在短时间内全面快速推进的同时,也造成了严重的短视。由贫困治理规律可知,贫困治理是一项系统工程,涵盖政治、经济、社会与文化等多个领域。由于系统性改革的周期较长,因此在阶段性改革过程中,贫困具有反复发生的特点。但是,这种行政化的扶贫方式,即行政任务的领导负责制、有限的任职时间、行政绩效考评和职业晋升等与行政指令完成情况紧密挂钩,极易导致各地区在实际工作中,为了保证政绩,过分追求指标效应、数字效果,倾向于设置临时性、短期性的限期脱贫计划,靠资金、项目、政策的盲目叠加来应付检查,缺乏长远规划,形式化问题严重。四是扶贫理念存在偏差。传统贫困治理主要采取收入维持策略,即设定贫困线,通过家计调查确定贫困人群,并运用转移支付的形式,将资金和物质转移给贫困人群,以供给的方式将其生活水平拉到贫困线以上。如果在一个积极福利的体制中,受其吸纳效应影响,收入维持网兜住的是从体制中脱落的个体,并维持他们能够再次被吸纳的基本能力。然而,如果在一个消极福利体制中,收入维持会对贫困个体产生吸附力,进而形成贫困陷阱。因此,不能单纯地以“输血”的方式维持农村贫困残疾人的物质生活水平,而忽视培育具有主观能动性、发展能力和生计维持系统等方面的“造血”能力。

  鉴于以上存在的问题,2013年11月3日,习近平总书记在湘西考察时提出“精准扶贫”的概念。同年12月,中共中央国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,强调建立精准扶贫工作机制,精准识别贫困人口,做到“扶真贫”,标志着我国扶贫工作实现了重大转型,逐步进入精准扶贫阶段。[3]精准扶贫是在系统总结与全面反思传统扶贫工作的基础上,顺应我国扶贫规律与国家治理体系现代化的发展趋势而提出的,更具有针对性、有效性和持续性。

  (二)当前我国农村残疾人精准扶贫存在的问题

  中共十八大明确提出2020年全面建成小康社会,然而如何理解“全面”是其中的关键。如果从数量和质量两个维度考量社会系统,那么“全面”不仅意味社会系统在数量上达到小康水平,即全部社会成员具备实现小康的发展能力,达到小康生活水平,同时还意味社会系统在质量上达到小康水平,即政治、经济、社会、文化与生态等领域达到小康社会的配置要求。其中,数量维度中的全民小康成为度量全面建成小康社会目标是否实现最为显著的指标。

  在此背景下,我国农村残疾人扶贫工作也进入精准扶贫、精准脱贫的攻坚阶段。从既有的精准扶贫实践来看,重技术、轻理念的倾向明显,将着力点主要放在运用科学、有效的现代技术和社会治理模式,实现对贫困的精准瞄准、精准扶持、精准跟踪。这种技术导向型的精准扶贫在一定程度上弥补了粗放式扶贫的弊端,解决了贫困治理的效率问题,其缺点在于对于精准扶贫价值导向的探讨不足。从我国农村残疾人精准扶贫实践来看,虽然切实保障了农村贫困残疾人的基本生活,但是仍旧存在福利依赖,容易造成越扶越贫、越贫越扶的恶性循环。在当前社会转型的敏感时期,甚至出现了为获取扶贫福利以威胁社会稳定的极端手段来要挟政府的病态现象,这种现象社会危害性极大,且易于效仿,若得不到及时控制,后果将十分严重。

  如果说技术导向解决的是资源递送到贫困人群速度的快慢和每一单位的资源所具有的扶贫效能大小的问题,那么价值导向解决的则是方向问题,决定并影响着扶贫政策的出发点和走向。这对于精准扶贫实践的意义更大,可以被看作是我国扶贫工作由传统向现代转变的重要体现。要明确精准扶贫的价值导向,首先要清楚导致贫困发生的原因。贫困发生的原因很复杂大体上可以从客观和主观两个维度进行归类。其中,客观维度上的致贫原因包括生活性、制度性和结构性因素;主观维度上的致贫原因包括文化性、人格性等内在因素。致贫的主客观因素具有相互作用力——或是相互强化的消极作用力,或是相互削弱的积极作用力。在理论上,关于主客观因素哪一方面具有先决意义存在较大争论。从发达国家的贫困治理策略来看,扶贫既要破除致贫的外部客观因素,塑造具有可持续性的生计支持系统;更要塑造出认同与渴望融入现代文明,具有自尊、自信、自立、自强的积极人格,以防止陷入贫困陷阱、形成依附性人格。

  然而,贫困治理的困难之处正在于,对贫困状态的外部调试并不能最终实现所有贫困个体内部与外部环境之间的良性适应。这使得终结贫困成为一个长期的命题,同时也成为贫困治理的规律之一。既然在一定历史条件下,贫困无法终结,那么顺应这一规律,贫困的适当存在不仅具有合理性,甚至还具有某种积极效应。结合罗尔斯对正义的阐释,贫困具有正义性和非正义性之分,与之相对应,扶贫政策也具有正义性和非正义性。[4]从字面上看,“正义贫困”似乎给贫困赋予了某种自豪,实质上并非如此,这一概念表达出来的是合理差等的正义观。因为绝对公平的外部环境是不存在的,假设外部环境所产生的不公平程度处于相对公平范围以内,那么基于个体主观能动性差异所产生的贫困就具有正义性,这种贫困风险的存在具有正向的社会激励意义。如果通过外部制度强行缩小具有不同主观能动性的个体之间的收入差距,甚至形成对逃避劳动者的收入保障,致使其与部分积极劳动者的收入差距不显著,从而造成福利依赖和劳动替代等负面效应,那么这种扶贫政策就是非正义的。非正义贫困主要是指由不公平的分配制度、社会排斥和社会权利赋予不足等因素而导致的贫困,这类贫困与社会发展趋势相逆,不符合社会整体和长远利益。与之相对应,破除此类贫困的扶贫政策则具有正义性。因此,精准扶贫的价值导向是通过扶贫政策对贫困进行外部干预,实现国家与个人意志之间的合意。国家发展的制度体系能够激发出个体积极向上的主观能动性。在这方面,新加坡的政策实践为我们提供了有益启示。

  二、新加坡残疾人扶贫工作的制度设计和价值导向

  事实上,新加坡发展的天然基础并不理想,环境条件恶劣,但新加坡政府却有着较强的忧患意识,使其在与不利因素抗争的过程中,生成了国家精神,形成了强大的国家主观能动性。在战胜客观困难的同时,将不利因素转换成为发展的动力与资源优势,将问题的治理与发展紧密结合,有效地减少发展代价,降低发展成本,创造了东亚的经济奇迹,一跃成为富裕国家。其精细的制度设计、统摄整个制度体系的价值导向值得我们借鉴、学习,尤其是在残疾人贫困治理方面。作为国家治理体系中的一部分,新加坡在治理残疾人贫困工作中的做法具有典型性和创新性。

  (一)自强图强:新加坡残疾人贫困治理的核心理念

  与重视收入维持的贫困治理策略不同,新加坡对残疾人的贫困治理将“自强”作为主导理念。这一理念是新加坡国家精神的具体体现。“自强”的基础一方面在于具有一定行为能力和自主意愿的个体具有不同程度的自我发展能力;另一方面在于个体具有积极向上的生活渴望,即“图强”。“自强”“图强”二者共同作用才能实现贫困者人格发展、能力发展、职业发展与国家发展的共赢。对于贫困残疾人而言,国家同样基于此种价值立场制定治理政策,认为残疾人贫困产生的根源在于其独特的潜能因外部或内部某种因素而受到抑制,应打破外部束缚、释放贫困残疾人内在潜能,使其能与其他社会成员一起为国家的经济发展作出应有贡献,促进残疾人形成积极的主观认同,从而推动贫困残疾人与国家之间形成良性互动关系。

  在这种理念的指导下,新加坡采取了如下具体措施。根据生命周期理论,新加坡针对残疾人的不同生命阶段进行“自强”激励。从残疾人的儿童时期起就着手培养其自立能力,即注重残疾儿童早期干预与特殊教育。例如根据其感官、身体和精神系统等不同缺陷,分别成立了感官学校、多重障碍学校、自闭症学校和智障学校,实行分类的专业教育,从而发掘残疾儿童潜能,塑造其自我发展的能力,为实现其社会融合和独立生活奠定基础。在残疾人参与社会劳动期间,为促进其融入劳动力市场,新加坡政府推出了“价值链”就业框架,即以准确评估—充分培训—合理安置—财政支持为一体的残疾人就业服务体系。[5]通过制定科学、合理的就业计划帮助残疾人就业或再就业,从而摆脱生活困境,实现自我救助和自我发展,并融入新加坡国家建设与发展之中。

  (二)社会融合:新加坡残疾人贫困治理的根本目标

  在一般意义上,残疾人贫困治理以消除贫困为目标,但是新加坡残疾人贫困治理的目标不仅仅局限于此,其追求的是更加积极的目标——实现贫困残疾人的社会融合,打破将残疾人隔离于主流社会、政治体系之外的诸种障碍,通过医疗、技术和制度补偿,降低或消除残疾个体的社会适应性障碍,使其获得与其他健全个体同等的生活样态。这一目标的实现有赖于融合性政策的提出。国家并未针对贫困残疾人制定特殊的补贴计划或政策,而是将残疾人贫困问题融入整体的国家治理之中。这个过程大体上经历两个发展阶段,即前期以建设“全纳”②社会为主要目标,后期以“赋权”为体系调整的重要议题。

  新加坡政府长期推崇包容性社会建设,在此框架下,残疾人贫困治理致力于建设“全纳”社会,让残疾人共享发展成果。1988年新加坡残疾人咨询委员会发布的《为残疾人提供机会》报告指出,要对有特殊需要的人群进行更好的安置,保证他们正常参与社会生活。[6]2004年,新加坡政府强烈呼吁构建“全纳”社会,总理李显龙提出了促进残疾人融入社会的总体规划愿景,希望在政府与各个团体的协作下,帮助残疾人更好地融入社会,帮助他们实现自力更生。2007年2月,由新加坡社会与家庭发展部联合推出的《2007-2011赋权规划》(Enabling Masterplan 2007-2011)正式启动。该规划提出残疾人是整个社会经济、环境和文化的一部分,残疾被视为社会、物质、制度和观念上的障碍不确定地作用于某些个体的结果,这些障碍阻止了残疾人正常地融入社会,呼吁把新加坡建设成为一个包容社会。[7]在此规划之后,新加坡政府又颁布《2012-2016赋权规划》(Enabling Masterplan 2012-2016),抓住导致残疾人贫困的权利原因,通过向残疾人赋权,夯实残疾人贫困治理的政策基石。

  (三)精准精细:新加坡残疾人贫困治理的实践特征

  新加坡残疾人贫困治理政策具有精细化、精准化特征,体现出细腻的人性关怀和精准的制度功能,确保能够顾及残疾人个体不同的社会需要。具体说来,新加坡很早就建立起了相对完善的儿童早期监测机制,通过建立健康小册子,由医生和护士定期对新生儿实施早期监测,记录不同阶段的发育情况,内容主要包括个人社会情感、精细动作、粗动作和语言,同时对有特殊需要的残疾儿童进行及时的干预和治疗,重视预防性、上游性干预。对于需要技术、器械等辅助器具支持的残疾人,新加坡政府实施了辅助技术基金计划(Assistive Technology Fund),希望以此改善残疾人士的功能性缺陷,帮助他们在早期干预、治疗、康复、教育、培训、就业等多方面取得更好的发展。该计划根据残疾人收入情况设置了不同的补助标准,减轻了低收入残疾人的社会参与负担(见表1)。[9]同时,作为促进残疾人教育与就业的辅助措施,新加坡推出了残疾人出租车补贴计划(Taxi Subsidy scheme)、残疾人士公共交通特许计划(Public Transport Concession Scheme for Persons with Disabilities),上述福利仅针对实际出行的残疾人,并需要考察残疾人出行目的,对残疾人参与社会起到鼓励作用。


  三、对我国农村残疾人精准扶贫目标的理性思考

  在探讨贫困治理规律、借鉴新加坡残疾人贫困治理经验的基础上,重新审视我国农村残疾人扶贫的实践,我国农村残疾人精准扶贫的目标应该进行这样的设定:通过建设以开放、包容、通用为核心理念的社会体系,运用精细化的技术与制度载体,形成精准的贫困预警、瞄准机制,有效的“增能—脱贫”治理机制以及持续的脱贫效果监测机制,在对农村贫困残疾人进行精准、积极扶贫的同时,形塑出残疾人自立、自信、自强、自尊的精神形象,实现国家和个体的共赢。

  (一)塑造“四自”残疾人

  扶贫先扶志,治贫先治愚。应当做好价值导向工作,发扬自强不息、身残志坚的精神,构建远离贫困文化的自我激励机制,塑造健全的人格,通过农村残疾人精准扶贫实现残疾人自我塑造与发展,培养具有“四自”精神的农村残疾人,即自尊、自立、自信、自强。

  首先,自尊是个体在与他人、集体和社会的双向互动过程中,以自我为中心而形成的一种评价式情感体验,具体体现为自重、自爱和取得外部社会尊重的心理诉求。这种心理活动作为个体与社会关系的心理影射将对个体与社会的真实关系产生重要影响。长期的贫困与社会排斥甚至歧视,容易使农村贫困残疾人产生自卑心态,形成低人一等、毫无希望的消极心理认识,从而一蹶不振,无法真正融入正常的社会生活。其次,自立是个体具有在社会中自我生存与发展的能力,并拥有某种社会身份,从事某一具体的社会劳动。自从20世纪90年代起,福利国家社会政策开始倾向于采用积极福利政策,主张福利投入应在实现经济发展的同时,促进个体人格发展。然而,在我国的农村残疾人扶贫工作中,一些看似好的做法,却产生了消极后果。例如存在很多缺少形塑贫困者人格意涵的扶贫方式,这样不仅会导致福利依赖,还会造成福利心理贬值,诱使一些农村残疾人形成对福利的精神冷漠,对扶贫的态度由最初的感激,逐渐变成了理所应当,甚至产生不断索取、以此为生的病态心理,从而失去了自力更生的主观诉求。再次,自信产生于个体在社会参与中显现出来的能力与认同,是农村贫困残疾人融入社会的心理前提之一。只有自信,才能激发潜能,抓住发展的机遇。最后,自强是战胜外部不利因素、化劣势为优势的主观能动性,是促进个体能力发展的重要内在因素。适度水平的贫困所产生的危机意识会转变成为一种发奋图强的动力,激发受助者更加勤劳、努力地生活,更易于使受助者产生自我成就感。

  (二)建立包容的社会体系

  形成彻底消除贫困的普遍认同是社会发展的重要体现。这是因为彻底消除贫困目标的实现需要整个国家、市场和社区提供资源。[11]农村残疾人精准扶贫目标的实现,不仅需要理念革新、制度和技术支持,还需要社会整体改革,即实现全社会资源的整合与优化,建设具有包容性的“全纳”社会,否则精准扶贫成效便难以持久。从既往的残疾人扶贫实践来看,虽然政策设计细致、国家重视力度大,但是并未取得预期的效果。究其原因在于配套措施的滞后、法律规范的欠缺、社会氛围的冷漠、多项行政指令之间具有竞争关系等。一些农村残疾人的扶贫政策流于形式、阳奉阴违,甚至意图扭曲,其危害不仅在于资源利用效率低下,还会形成农村残疾人贫困问题难于治理的污名化负面影响,导致农村贫困残疾群体对贫困的认同,从而使农村残疾人贫困问题内化,增加治理难度。因此应大力推进包容性社会体系构建,将农村残疾人精准扶贫与其他社会发展议题一起统筹考量。

  (三)出台精细化的扶贫政策

  1.科学扶贫

  全面消除贫困不仅意味着消除现阶段“面”上的贫困,还意味着治理从现阶段起直至未来一段时期内的贫困。如果仅仅着眼于消除“面”上的贫困是简单的,可以采取短、平、快的手段速成,其缺点在于返贫率高、易形成福利依赖,要更好地处理一段时期内的贫困问题,就需要对贫困形成科学认识,总结贫困产生和演进的规律,并在此指导下,运用科学有效的手段开展扶贫工作。从农村残疾人贫困的科学认识来看,一方面要探究贫困的客观规律。明确贫困具有的政治、经济、社会与文化属性,对贫困的分析应在时空维度的交叉中展开。认清基于一定历史条件下贫困无法终结的前提假设,正义性贫困会对社会形成正向的激励作用,是社会公正的体现,扶贫政策应当顺应正义性贫困发生的规律。非正义性贫困则会对社会发展起到阻滞和破坏作用,是社会不公正的体现,应当被破除。另一方面要摸索农村贫困残疾人的主观规律。从扶贫手段的科学性出发,综合运用现代科技和社会技术,对贫困进行科学干预。

  2.精准扶贫

  在对贫困进行规律性探究的基础上,开展包括精准瞄准和精准干预在内的精准扶贫。精准瞄准是精准扶贫实践的首要环节,即精准识别出具有贫困特征或具有潜在贫困风险的农村残疾个体,变革扶贫到县的传统做法。在考量农村残疾人贫困水平时,应以残疾人所在家庭为单位,通过综合考察农村残疾人所在家庭的总体收支情况、社会关系情况与家庭关系情况,确定农村残疾人实际贫困水平;精准辨识农村贫困残疾人群的特征,依据贫困人群所具有的优势资源对其进行精准归类,为精准干预做好前期准备;精准干预是运用科学、有效的方法对具有多元特征的农村贫困残疾人进行类别化、精细化的脱贫扶持;同时,变革传统粗放式的考核机制,对农村贫困残疾人脱贫情况进行精准的考核与持续跟踪。例如,珠江河池县引进了脱贫攻坚战指挥系统,构建起了全县精准脱贫信息大数据平台,建立了覆盖户、村、乡、县4级表格监测机制,编制了《贫困户精准脱贫动态监测表》和《家庭收入测算表》,村委按时统计,并向乡、县脱贫攻坚办逐级上报,实现线上线下监测互补、联动,摆脱了扶贫工作的“盲视”局面。[12]此外,对精准扶贫政策进行精准评估。其中,精准瞄准、精准归类和精准干预需要建立在大数据基础之上。在理论指导下,将农村贫困残疾人的相关信息转换为一系列指标,通过数据采集,建立起农村贫困残疾人的数字化信息系统。

  3.理性扶贫

  应当极力避免产生“残疾”等同于“免责福利”的符号效应,警惕扶贫中的福利陷阱,避免出现如扶贫“无底洞”现象等消极后果。倡导精准扶贫并不代表国家要包办一切,更不意味着贫困人群可以把“残疾”作为换取社会福利与服务的资本,无条件地坐享社会发展成果。过度帮扶会使受助者养成消极的依赖心理和被动接受恩惠与施舍的不健康心态。不通过自身潜能的开发与主动学习来提高社会参与能力,仅仅依靠政府和社会等外在力量的给予,永远不能使其摆脱贫困状态,扶贫效果往往适得其反。在我国一些地区,扶贫专项资金投入成了“无底洞”,财政拨款远远不能满足扶贫需要。因此,应实行积极的农村残疾人贫困治理政策,激发农村残疾人积极向上、乐观开放的主观能动性,获取自我发展能力,实现农村残疾个体与国家、社会的共赢。同时,在实行农村残疾人精准扶贫过程中,鼓励多方社会力量共同参与,形成以社会治理发展社会福利的多元主体体系。

  四、我国农村残疾人精准扶贫的实施机制

  精准扶贫不仅着眼于扶贫过程,还应重视“贫困发生前”和“脱贫后”这两个阶段,将贫困治理分为上游预警、预防,中游保障、扶持,下游监测、维护等环节。

  (一)建立灵敏的贫困预警机制

  我国现今的扶贫政策重点主要是关注采取何种手段来满足贫困残疾人的需要,投入多少资金与服务来提高贫困残疾人的生活水平,是一种典型的贫困发生后的补救型扶贫模式,忽视了贫困发生前的预警、预防工作。为防止更多的农村残疾人陷入贫困,应建立灵敏的贫困预警机制。首先,推动各省市建立涵盖全部农村残疾人的信息观测网络平台,形成农村残疾人专有的数据库;其次,通过发达的网络系统实现区域性、全国性联网,共享残疾人信息;再次,实时观测农村贫困残疾人及其所在家庭的经济社会状况,了解他们的生活水平和经济收入,定期形成农村贫困残疾人经济社会发展报告;最后,设定贫困警戒线,根据所形成的报告,将农村残疾人口划分为非贫困的绿色安全区——暂时不需要接受扶贫帮助的残疾人群体;潜在贫困的黄色预警区——处在贫困边缘,有很大概率陷入贫困,需要警惕的残疾人群体;贫困的红色警戒区——需要国家与社会大力扶持的贫困残疾人群体。做到及早、及时的贫困预防干预与精准扶贫筹备,降低农村残疾人贫困发生率,减少扶贫成本,保证精准扶贫工作的高效、良性开展。

  (二)建立精准的贫困瞄准机制

  建立精准的贫困瞄准机制应该从以下几个方面着手:第一,贫困瞄准机制要有动态性,对扶贫工作进行实时跟踪与把控,及时反映贫困人口的个体变化,加强农村残疾人的建档立卡工作的动态化管理,提高扶贫瞄准对象的准确性;第二,在扶贫对象精确到户、人的基础上,还要考虑扶贫的内容与措施是否真正符合农村贫困残疾人现阶段的实际需求,提高扶贫政策措施的针对性和实效性;第三,建立更加精准的贫困考察体系,由收入定义型向支出定义型转变。不同的残疾人个体有层次不同的需求,不应该简单地以传统的人均收入或家庭收入指标来衡量他们贫困状况,要考虑他们实际生活中必需的支出和成本;第四,全面、深入地调查农村贫困残疾人异质性特征,制定划分农村贫困残疾人脱贫基质等级的指标体系,做到对症下药、分类指导、分层扶持,体现扶贫政策的层次性;第五,全国不同贫困地区的致贫原因、脱贫基质、扶贫资源、返贫可能性等条件各有不同,不能按照统一的扶贫模式和方法应对,各地应结合本地经济社会发展情况,因地制宜,因人施策,制定出有针对性的扶贫策略与方案。

  (三)建立长效的脱贫监测维护机制

  经过我国长期以来的努力,扶贫开发工作已经进入了最后的攻坚时期,剩下的农村残疾人贫困户通常贫困程度较深,返贫率较高,都是“难啃的硬骨头”,为了准确评估扶贫政策的效果,防止脱贫残疾人再度返贫,必须要建立长效的脱贫监测维护机制。首先,建立科学有效的政策绩效评估体系,并根据经济社会发展情况,进行调整与修订,用以检验与完善农村残疾人精准扶贫政策,确保扶贫政策能够“扶真贫”“真扶贫”,适时完成任务与目标,推进残疾人小康进程;其次,对农村脱贫残疾人进行持续跟踪访问,在农村残疾人信息观测网络平台中进行动态、循环监测,及时掌握他们的生存与发展状况。

  (四)建立精准的贫困治理机制

  根据残疾程度、贫困程度、脱贫能力的不同,大体上可将农村贫困残疾人脱贫基质划分为三级,并针对每一级别人群的特点,进行有针对性的扶持。具体说来,一级是具有较高脱贫基质,即具有相对较高可行能力和社会融入能力的农村贫困残疾人。应将这类人群纳入重点扶持范围,采取扶持其进入主流社会的策略,着眼于帮助他们接受普通的教育与职业培训,开发其人力资源,扶持其就业,帮助其通过自力更生重返社会。我们也应该借鉴新加坡“价值链”就业服务的经验,对于具有较高脱贫基质的残疾人进行准确评估,制定合适的发展计划,设计科学的残疾人就业“一站式”服务体系,通过自我救助实现真正脱贫。

  二级是具有一般脱贫基质的农村贫困残疾人,即具有轻度的功能与行为障碍,但可以通过补偿来提高其发展能力的残疾人。对于这类人群,应当采取先进行功能性补偿,再进行分类扶持的策略。首先通过医疗、康复以及功能性补偿器具的配给,解决他们的行为障碍,增强他们社会融入的基本能力。对于功能补偿效果达到一级标准的,启动一级扶持方案;对于功能补偿效果没有达到一级标准的,可帮助他们系统地接受特殊教育与培训,制定专门的残疾人就业与安置计划,使其具备特殊的就业能力,便于被安排到特殊岗位就业,在补偿与扶持相结合的策略下重新融入社会。

  三级是脱贫基质差的农村贫困残疾人,即具有严重的功能与行为障碍,完全丧失了劳动能力的残疾人。这部分群体一般属于重度残疾人,生活难以自理,需要家属的长期照料与护理。对于这类群体,采取的扶持策略是功能性补偿与供养相结合。一方面,视残障康复需求情况,确定医疗、康复资源和功能补偿器具配给,尽可能地增强他们的行动能力,使其更有尊严地生活;另一方面,对这类农村贫困残疾人进行供养,逐步提高重度残疾人护理补贴和困难残疾人生活补贴标准,解放其所在家庭的其他劳动力,实施家庭照顾者服务与支持方案。对他们进行心理疏导,化解因长期照顾残疾家人而可能产生的心态扭曲等问题;开展教育援助,给他们提供接受职业教育的机会,并给予学费减免和适当的生活费补贴;开展就业援助服务,为他们提供就业信息或创造就业机会,提供就业培训服务等。

  注释:

  ①本文所提到的残疾人,非特别注明主要是指具有一定行为能力和自主意愿的残疾人。对于完全失去行为能力和自主意愿的残疾人,政府以社会救助的方式进行供养性扶持。

  ②全纳社会:是20世纪90年代提出的,指的是一种旨在消除歧视,创造接纳残疾人的社区,建立包容型社会,实现人人受教育的一种社会模式。参见:新加坡残疾人咨询委员会:《为残疾人提供机会》,1988年4月15日,https://app.msf.gov.sg/Portals/0/Files/EM_Chapter1.pdf,2017年6月7日。

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