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三农研究

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得不到的土地所有权:中国农村发展困局

作者:张彦

来源:纽约时报中文网

来源日期:2019年09月27日

本站发布:2019年09月30日

点击率:437次


  中国小溪河——每年都是同样的信息:政府将通过一系列改革来解决中国农村发展滞后的问题。今年也不例外,政府出台了旨在帮助农民迁入城市、教育他们的子女,以及投资改善土地的措施。

  但每年,农村和城市之间的差距仍不见效。许多人将问题归咎于不允许农民拥有土地这个事实,该政策可以追溯到共产主义革命的奠基决定之一。

  位于中国东部的小溪河有着起伏的稻田和鱼塘,农民说起土地所有权,如同它是不可思议、超出想像的事情。

  69岁的农民戴家良在从政府租来的一小块土地上种水稻、种菜。这意味着,戴先生一家靠在土地上劳作勉强为生,但他们的经济收益有限。

  “所有权在中国是不可能的,”戴先生说。“社会主义不允许那样做。”

  中华人民共和国70年前成立时,领导人曾承诺要改变农民的生活。起初他们做到了,主要是通过将土地从富人手中重新分配给穷人。

  然而,短短几年后,土地就收归国有了。尽管近几十年来一直有模仿某种土地市场的努力,但中国的每一块土地仍掌握在国家手中。

  在农村,人们对这项政策的问题感受最为强烈。随着政府试图支撑经济——中国经济去年出现28年来最慢的增长,这个问题变得尤为重要。中国14亿人口中仍有近一半生活在农村,农村也常常被视为潜在增长的一个急需引擎。

  中国领导人习近平一再强调解决农村问题的重要性。他在今年早些时候的一次演讲中说,“乡村兴则国家兴,乡村衰则国家衰。”

  小溪河地区曾处在一项大胆实验的中心,这个实验帮助扭转了中国动荡的命运。

  40年前,处于饥饿边缘的农民决定不管他们必须在国有农业合作社工作的规定。他们恢复了家庭农场,并按照自己认为合适的方式耕种土地。结果就是农业生产的繁荣,并引发了一系列资本主义式的改革,使中国重新成为全球增长最快的经济体之一。

  但这些改革未能扭转早期采取的将土地所有权国有化的政策。

  这带来了几个具体的影响。没有土地所有权意味着农民无法购买、出售或租赁土地,以创造经济上可行的更大片的土地,也无法将土地用作贷款抵押,限制了他们筹集资金的能力。虽然他们可以离开土地去城市工作,但没有财产权意味着他们无法用土地来帮助为新生活提供资金。

  结果是普遍的经济停滞。2018年,城镇居民收入比农村居民收入高出近3倍,与1978年经济改革开始时的差距大致相同。

  当然,政府认识到了这个问题。在过去的40年里,政府每年1月发布的第一个文件都宣布一项新的农村政策。近年来,虽然政府提出了一些旨在设立虚拟土地市场的改革措施,但实际上并没有允许农民拥有土地。

  “土地所有权是他们还没有解决的难题之一,”加州的斯坦福大学教授戴慕珍(Jean Oi)说,她与人合着了一本关于中国未来挑战的书。“问题是,他们什么时候或者是否会解决这个问题。”

  考虑到这个国家的建国神话是怎样建构的,答案似乎是永远不会。

  中共长期以来一直认为,传统中国的主要问题之一是土地集中在地主手中。中共1949年上台后发动了一场暴力运动,杀掉了多达200万被贴上“地主”标签的农民。国家对土地的拥有成为一项不容谈判的政策,农民不得不在国有合作社工作。

  这个地区的农民在20世纪70年代末提出的方案是,解散合作社,把土地重新分成老式的由家庭耕作的地块。虽然土地所有权仍归国家所有,但农民可以根据自己的意愿耕种土地,只要他们向政府纳税(通常是以粮食的方式)。他们生产的其他任何东西都归自己所有。

  积极性突然大增后,农民们创下了粮食生产记录,还开辟了果园、菜地和鱼塘。在中共执政的头30年里,饥荒风险一直存在,但这个危险如今消失了。

  国家领导人支持这个方案,但要确保土地留在国家手中。农民最终获得了30年的土地承包权。大约在10年前,在30年到期后,国家又续了30年。

  “让土地集中在可能类似于地主的人手中是绝对的禁忌,”研究20世纪80年代中国农村改革问题的明尼苏达大学政治学家柯丹青(Daniel Kelliher)说。“中共永远不想在法律上放弃对土地的所有权。”

  对于生活在石家冲村的戴家良一家来说,新政策带来了一个他们无法突破的天花板。这个10口之家拥有一辆拖拉机和一辆轿车,不过他们依旧住在80年代第一波繁荣期后盖的老村屋里。

  只有家人去城市工作往回汇款,才可能有额外的收入。一个关键的问题在于,全家只有7英亩(42.5亩)耕地,戴家良说一个劳动力就够了。他表示,他们很乐意出租或出售他们的土地,但不允许这么做。

  大约10年前,中国开始允许农民出租土地使用权给其他农民或农业综合企业。这解放了一些农民,让他们得以生活在城市,又不至于丧失土地使用权。

  这个制度类似一个房地产市场。但根据国家统计数据,中国仅有37%的农村土地转让给了其他农民或企业。

  一个问题在于,谁能转让土地由政府决定。8月公布、明年生效的改革方案,给农民土地转让的投票权,但政府依然有否决权。

  即便政府允许转让,这个制度也不会给新的持有者充分利用更大规模土地的关键权利。

  40岁的朱婵悦(音)是该地区拥有土地最多的农民之一,她在中国繁荣的沿海地区呆了20年,从路边烧烤摊一路干到房地产投资。

  2017年,朱婵悦和丈夫、女儿回到故乡,好离家人近一些,同时在农业领域试试手。凭借土地转让制度,她拿下了近500英亩(约3000亩)土地,种植西瓜、小麦和水稻——但一直没赚到钱。

  “不用夸张,”她在田边的小活动房办公室里说。“我前几年我是做房地产工程的,我挣了一些钱就亏在土地流转上面。在这土地上面我亏钱。”

  她表示,关键问题在于转让的土地很少能用于银行贷款抵押,因为同意转让的农民容易违反协议,把地要回去。

  她表示,由于土地需要改进,就得贷款。几个世纪的小规模农耕导致农田被分割成小块,被山丘、裸露的岩石和山谷隔开。为了便于机械化耕作,她必须进行大量投资——但只有获得银行贷款并确信能长期耕种这才有可能。

  “你要做大事情肯定是需要资金的,”朱婵悦说,“所以这里基本上都是人工。”

  这个地区的繁荣靠的是纳税人资助的旅游业,而非农业。每天,旅游大巴都会送来参加政府组织的朝圣活动的官员,参观那些宣传中国经济改革成绩的博物馆。

  对于局外人,它传达出的信息可能会令人困惑。

  根据中国经济史的普遍说法,附近的小岗村是1978年家庭联产承包责任制开启的地方。那里有一座大型博物馆,里面用立体模型展示农民如何在共产主义制度下几乎要饿死,直到他们偷偷地推翻政策——无意间暗示了只有公民抗命才能带来改变。

  旅游团接着会去一座为当地一名共产党干部修建的博物馆,他为了帮助农民脱贫致富,2009年倒在了工作岗位上。

  大部分旅游团最后会去一条设计豪华的大街。这里最为醒目的是三家餐馆,老板是村里的三户主要人家,他们在1978年同意不再为集体效力、而是自己耕种土地。

  但所有这些都太敏感,没人会聊。数名便衣警察跟着来访的《纽约时报》记者在小镇四处转,然后又护送他来到县界,说这个区域记者不得入内。

  张彦(Ian Johnson)是一位驻北京的作者,自1984年以来就不时地居住在中国。2001年,他凭借对中国的报道获得了普利策奖。欢迎在Twitter上关注他。

  Elsie Chen对本文有研究贡献。

  翻译:纽约时报中文网

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