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农民进城

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城镇化的成败在于农民出路

作者:党国英

来源:《同舟共进》2011年第11期

来源日期:0001年01月01日

本站发布:2011年10月26日

点击率:769次


  当前,中国社会转型产生的舆论焦点之一,便是城镇化引起的农民利益得失问题。解释与解决这个问题,既要有大局观、历史观,又要有局域观、现实观。失去前者,可能使城镇化在方向上摇摆不定,不敢大胆祛除阻碍;忽视后者,则不能把握好城镇化的节奏,也不能处理好城镇化过程中的利益关系,以致造成社会不稳定,最终中断我国现代化的进程。本文拟扼要讨论这个问题。

  城镇化:农民进入现代化的唯一路径

  城镇化是国家迈向现代化过程中的一个侧面,主要表现为城市人口比重的增大和城市经济部门比重的扩大。我国因以往长期实行城乡分割政策,致使城镇化过程与别国有很大不同。具体说,我国的城镇化目标达成要讲五条。一是城乡统一市场的基本建立,特别是统一要素市场的建立;二是城乡居民收入基本一致,农民收入甚至超过全国平均水平;三是城乡居民公共服务水平基本一致,特别是社会保障的城乡差异完全消除;四是农业高度发达,农业GDP比重下降到5%以下,全国恩格尔系数平均降到15%左右,专业农户成为农村的主体居民;五是城市化率达到70%以上。如果上述目标实现了,中国的城乡二元体制将不复存在,城镇化的任务也就基本完成了。

  中国30年改革开放的经验证明,城镇化是经济发展的基本动力。中国经济要保持长期健康发展的态势,需要有一个清晰可靠的大思路,但这个问题过去一直没有很好地解决。好在我们有了一个开放度较高的市场,地方政府又有一定的发展自主权,这就使我国资源配置调整大体能反映资源的稀缺性,使经济发展长期保持了活力。中国资源配置调整的根本特点,就是城市比农村更缺乏廉价劳动力。于是,在大体自由的市场环境下,农村廉价劳动力源源不断地流向城市。这是中国资源配置效率得以提高的根本源泉,也是中国经济成长的核心“秘密”。没有过去的城镇化,就没有今天的经济成就。就大国经济成长历史看,中国的城市化速度创造了新纪录。近10年左右,中国的城市化率每年大约提高1个百分点,超过了美国发展最快时期的城市化速度——每年大概提高0.5个百分点。我们比一些西方国家的经济发展速度快,直接原因是我们的城镇化步伐快。

  让占总人口数多半的农民呆在农村享受现代化的成果,是一句空话。我国农村五六十万个村庄,要把每个村庄改造得像城市一样,至少要投入30万亿左右,这个钱国家投不起,农民更投不起,即使投得下去,也极不经济。某地一个干部告诉我们,他们为了让农民使用政府支持修建的农家新厕所,不得不把农民的旧厕所毁掉,否则,农民还是愿意使用旧厕所。这种“荒唐”的事情其实有其道理。农民不仅算如厕方便与否的账,还要算如厕以后是否方便的账。城市的卫生间连接一个大系统,而在一两千人的村庄建造一个这样的大系统是很不经济的。近5年之内,城市的固定资产投资增速仍大大超过农村,其中公共投入也是如此,这意味着农村社会经济还是跑不过城市。只有靠农村大量人口转移,剩下少许村庄和少数专业农户,农民富裕水平达到城市平均水平之上,才谈得上农民和城市居民一样享受现代化成果。这是世界经济发展的基本规律,中国也不可能例外。

  中国半数以上的人口要靠农业收入增长来赶上城市居民收入,完全违背经济规律。按我的计算,目前已有1亿5千多万农村劳动力转移到城市的基础上,农村的隐形失业率仍然接近50%。农民收入总量低,但日工资单价并不很低,按2007年的数据,仅比城市平均工资低34%左右。农民总收入低,是因为农民的总劳动时间少于城市劳动者。这个道理城里人好像不大懂,但农民懂。农民脑子里有一台计算器,他们发现单位劳动时间里的收入很难增加。要让农民收入提高,必须让农民的总劳动时间赶上城市劳动者。为此,自然要使更多的农村居民转移到城市,使留在农村的居民有更多的土地资源可以利用。

  警惕城镇化过程牺牲农民利益

  中国走向城市化的趋势谁也改变不了,但这并不意味着这个过程必然是一个多赢博弈过程,更不意味着这个过程一定和谐平顺。事实上,我国的城镇化过程确有一些值得检讨之处。这里不可能以经济效率和公平正义的两个视角去作全面分析,单就农民分享城镇化利益的视角看,以下问题不容忽视。

  第一,相当多的农民在职业上实现了城镇化,但生活居所并没有实现城镇化。多年来,进入城市(包括县级城关镇)务工的农民,在城市能够居住在标准单元房(拥有一个以上卧室及厨房和卫生间)的比例估计在20%左右,而大城市这个比例更低。他们一边在城市工作,一边在家乡或家乡的小镇继续建房。这种情形不仅意味着他们的生活质量不高,也意味着资本和土地资源的低效率利用。产生这一问题的主要原因是我国对土地用途的管理、管制机制不健全,以及大中城市住房价过高。

  第二,近年来,地方政府为了扩大城市和招商引资,需要将更多的耕地转为城市建设用地,由此引起动员农民“集中居住”、将一部分村庄占地复垦换取建设用地指标的问题。依笔者的观察,这个过程虽不意味着普遍的强制,但一定程度的强制或变相强制问题却是存在的。这种情形当然意味着农民利益的损失。发生这种情形有多重原因,而最主要的原因是政府权力过大,农民的土地财产权未得到尊重,土地市场未能建立起来。

  第三,农民进城后,尽管劳动时间长,劳动强度高,劳动环境差,但劳动收入和劳动保障程度却低于城市劳动者。这种情形近年来有所变化,但总体改观还不够大。

  第四,因为上述问题,致使部分留在农村的居民也未能充分享有城镇化的利益。因为大部分进城务工农民没有在城市扎根,也因为土地制度的弊端,农村的耕地未能合理集中到留守农户手里。大部分农户处于兼业状态,往往是男的在城市务工,女的在家里种地。城乡收入差距使部分农户对耕地有 “种之无利,弃之可惜”的心态,影响土地利用效益的提升。

  第五,有限的耕地流转也存在一些问题。在城镇化背景下,大量农民进城务工,的确产生了耕地流转的必要性,并会产生专业农户。如果机制顺畅,专业农户多会在农村原住民中产生。但实际情况并不完全如此。目前,城市资本热衷“下农村”,在地方政府的支持下,土地被流转到了城市商人手里。有的商人集中了过多的土地,发生了“规模不经济”的情形,便把一部分土地转包给他人,赚取转包收入。还有的城市商人圈占土地的目的是为了将来争取转变土地用途,实现土地增值。

  第六,部分进城务工农民还牺牲了家庭幸福,并给后代健康成长带来问题。相关情形被人们称为“留守儿童”和“留守老人”问题。

  指出以上问题,不是说要否定城镇化的必要性。要清醒地认识到,如果没有城镇化,农村的麻烦会更多,农民的收入会更低。我们需要坚定不移地推进城镇化,同时也要下决心解决城镇化过程出现的上述种种问题,使得农民能享受到城镇化的利益。

  惠农城镇化政策的四条底线、三个目标

  第一条政策底线是“居者有其屋”。要坚定不移地调控房价。只要房价稳定下来,就不会再有人把住房当作投机对象。房价下跌到合理水平,进城农民中的高收入阶层可以购买商品房,中低收入阶层可利用廉租房,实现城市定居的愿望。

  第二条政策底线是尊重农民迁徙意愿。要解决制止强制征地、强制拆迁的错误行为。除非出于重大公共利益(如国防和公众安全等)的需要,其他不重要的公共利益要求以及商业用地要求,必须征得农民同意,并按照协商价格给农民补偿,方可进行相关交易。即使为重大公共利益需要,也要参照市场价格满足农民的补偿要求。现在,有人拿“公共利益”,拿“政府规划”作为拆农民房的依据,这个道理讲不通。人家世代居住在那里,你(政府)突然说因为要提高土地资源利用效率,服务于公共利益,要人家搬家,这怎么能行?如果人家提出,你(政府)利用土地就有效率么?你的效率恐怕也很低,人家要你搬家,你怎么回应?所以,在涉及占地、拆房这类问题上,要讲大道理,大道理管小道理。资源配置效率当然要讲,但要承认历史形成的事实。农民祖辈住在那里,并非一开始就“无效率”。现今的低效率与政府没有承担好公共责任有关。

  第三条政策底线是尊重农民土地财产权。中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”,而经济研究表明,农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求,我们要实行多元化的土地产权制度,将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社,将少量土地作为“公地”,按“共同共有”原则归集体或社区所有,而宅基地则完全归农民所有。目前可尽快采取的措施,是落实中共十七届三中全会精神,确立农民对耕地的无限期承包权。这种改革可以让农民增强土地财产权意识,拒绝非法夺地。

  第四条政策底线是通过保护优质耕地,使主要粮食品种国内市场供求基本平衡。我国谷物生产越来越集中于土地肥力好的省份,山区耕地如果没有发展经济作物,多被农民撂荒。这不能责怪农民。政府的任务是保护好优质耕地,并尽可能从农村原住民中培育专业农户。

  只要上述四条底线得以确立,我国的城镇化就不会过分伤及农民利益。当然,坚持这四条底线还不够。需要通过更大的努力,在今后较长的时期里实现以下三个目标,以便在更大程度上让农民享受到城市化的利益——

  第一个目标是坚持同工同利,同城同权,确立进城农民的平等市民权。我国劳动市场有多重弊端,数其最大者莫过于特权垄断对就业门槛和工资水平的影响,而受害者当以农民工为首。这方面的改革相当不容易,但总可做一点事情,以图渐变。例如,农民工劳动强度高、劳动时间过长的问题要下决心解决。职工加班一定要按照法规拿到加班工资。任何雇员患病,如果发现他(或她)有无偿加班的过往经历,可以把疾病看做加班的后果,并起诉雇主,对之进行刑事和民事处分。不下这种狠招,劳资关系无法调整。

  第二个目标是通过城乡合作,让专业农户逐步转变为中产阶级。今后几年里,按照十七届三中全会关于农村土地改革的意见完成一轮法律修订工作后,可以考虑适度开放土地抵押市场,允许农民宅基地永久使用权自由买卖,允许农民“带地进城”。还要统筹城乡建设用地,积极开发我国浅山地带的建设用地资源。多数中国家庭,例如70%,能不能有自己的独栋房子?乍看不行,因为大家以为中国缺地。其实,中国多的是山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低的土地。但我们的制度把这类土地排除在住宅用地之外了。优质耕地极度短缺,但因为商业开发成本低,我们的政策给商业集团开了绿灯,于是,城市大量蚕食优质耕地,也因此我们在昂贵的土地上建造低成本的房子。只有极少数富豪明星在市区拥有昂贵的独栋房屋。中国的两极分化由土地政策显化为现实的存在,必须改政策。一方面,要对优质耕地一寸一寸地计较,让平原地区的城市走内涵扩张的道路;另一方面,要让中国人在农业利用价值低的土地上建造相对昂贵的房屋,给山区、丘陵地区的城市更大的扩展空间。可以在浅山区发展别墅式住房,而禁止在平原地区发展低密度住宅区,特别要禁止在平原地带建造别墅式住宅。保守估计,仅仅利用浅山区的村庄用地,如果规划适当,就可改造或建造5000万左右的独栋房屋。如果再利用一些不适合农业生产的其他类型土地,再建造1亿独栋房屋也不会有问题。加上农民的独栋房屋,全国70%左右的家庭拥有独栋房屋,不是一个梦想。此举会使留守农村的专业农户的村庄建设用地增值,帮助他们进入中产阶层行列。

  第三个目标是实现城乡公共服务一体化。包括建立城乡居民统一的社会保障制度,也包括城乡主要基础设施建设由公共财政统一负担。从局部地区的经验看,城乡社会保障制度的统一并非难事。基础设施建设方面,农村水电路气的骨干设施都应由政府提供。

  (作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)

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