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改革开放40年我国老龄化的社会治理——成就、问题与现代化路径

作者:杜鹏,王永梅

来源:《北京行政学院学报》2018年第6期,

来源日期:

本站发布:2019年09月02日

点击率:57次


  摘要:本文构建了由老龄化认知、治理体系、治理能力和治理成本四部分构成的我国老龄化社会治理框架。在此理论框架下对改革开放40年我国应对老龄化问题取得的成就进行了梳理,并对当前社会治理存在的问题进行了分析。

  引言

  改革开放40年来,我国人口的年龄结构发生了巨大转变,我国在应对人口老龄化方面取得了显着成就,但也面临着如何构建新时代老龄化社会治理模式的挑战。在成就方面,我国颁布《老年人权益保障法》并结合实践进行了修订完善,推进了老龄化社会治理法治化的进程;成立全国老龄工作委员会,提高了跨域协同共治能力;出台千余项政策,规范老龄化社会治理的制度体系;推进治理信息化建设,提高治理能力;构建多元主体协同共治的养老服务体系新格局等等。成功实现了人口老龄化与经济高速发展、老年人福利水平不断提高的同向促进与协调发展。然而,尽管我国在应对人口老龄化和老龄化社会治理方面取得了显着成就,但相对于未来30年人口深度老龄化与全面实现现代化相交叠的历史性挑战而言,仍然存在诸多不适应之处,例如治理理念的先进性不足、制度的适应性存在风险、治理体系和治理能力的现代化水平不高、治理成本居高不下等等,因此新时代迫切需要建立现代化的老龄化社会治理模式。

  根据政府和学界对于治理现代化的解读,老龄化社会治理的现代化可以理解为运用国家制度体系管理涉老事务并使其与现代化进程相适应的过程,兼具工具理性和价值理性。在人口老龄化即将再次迎来历史性增长、国家经济社会发展步入新时代的关键时期,回顾和梳理改革开放40年我国在综合治理人口老龄化问题方面取得的成就、存在的问题,对于实现治理现代化的启示就显得尤为必要。尽管2014年我国才刚刚提出推进治理现代化,但根据治理一以贯之的价值追求,并不影响我们对2014年之前的治理实践进行总结和反思。本文将站在国家治理(national governance)的视角,从治理本身的规律性特别是工具理性的角度进行梳理,并在此基础上提出新时代老龄化社会治理现代化的关键路径,以期抛砖引玉,引起学界对该领域的关注。

  一、老龄化社会治理的理论框架

  治理起源于政治学,原意为控制、引导和操纵,二战后受新自由主义、新制度主义和新公共管理等思潮的影响,强调共同性、目的性和多样性的新型治理理念开始兴起,甚至形成了“言必称治理”的国际热潮。虽然相继出现了政治治理、经济治理、社会治理、政府治理、社区治理等概念,但国家治理仍是应用最为广泛也是最接近治理内涵的一种治理。简单来讲,国家治理就是执掌国家治权的主体处理国家事务的一系列制度和活动的总称。

  研究显示,亚欧大陆的国家治理先后经历了疆域主义、生产主义、制度主义,当前正处在由制度主义向行动主义转向的过程当中。本文的老龄化社会治理是指国家针对人口年龄结构不断老龄化的客观事实,通过理念引导、颁布制度、出台政策、组织协调与监督控制等方式处理涉老事务的过程,其目的是不断增进老年人及全体公民的福祉并服务于国家现代化建设,从某种意义上来说,“积极应对人口老龄化”中的“应对”即是治理之义。基于此,老龄化社会的国家治理至少具备以下四个特征。

  第一,老龄化社会治理是一种国家治理。尽管现代化治理强调“去国家化”和主体多元性,但在民族国家事务治理当中国家主导的“元治理”(meta-governance)仍然十分必要,甚至是我国改革开放取得重大成就的重要保障。人口老龄化关涉经济社会发展全局,只有站在国家治理的角度予以思考和决策才能实现治理绩效的最大化。

  第二,老龄化社会治理是一种综合性治理。以事务而非领域为核心是治理的基本规律,因为各自为政的治理往往难以形成系统、整体和协同的治理格局。老龄化社会治理涉及经济、文化、政治、社会等诸多方面,单从任何一方面入手都将难以归纳改革开放的治理成就和问题,更难以剖析老龄化社会治理背后的逻辑。

  第三,老龄化社会治理是一种约束条件下的治理。处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情,注定了我国的老龄化社会治理需要在约束条件下实现治理体系最优化和治理能力最大化,这就要求老龄化社会治理应服务并服从于经济社会转型发展,而对于这一约束条件的考量即体现为老龄化社会治理需要千方百计地减少治理成本。

  第四,老龄化社会治理具有领域特殊性。国家治理作为一种理念,只有与具体领域相结合才能体现出其价值,不同领域都对治理体系和治理能力进行了演绎。老龄问题的特殊性同样决定了老龄化社会治理的特殊性,例如在中国式养老在从平衡到失衡到再次平衡的过程中,整个社会对于人口老龄化、老年人和老龄化社会的认知也是需要治理的,甚至要先于治理体系和治理能力而存在。另外,老龄化社会治理虽然因老年人口增多而引起,但其治理对象却要着眼于全人口和全生命周期,因此这种全域性和持续性的治理与其他类型的治理有着本质的区别。

  基于上述分析并参考其他领域探索,本文构建了治理视域下梳理我国养老改革40年成就与问题的基本框架(见下图),也为推进老龄化社会治理现代化搭建了思考体系。

  (1)老龄化认知。老子《道德经》云:“有道无术,术尚可求也;有术无道,止于术。”如果说治理体系和治理能力是老龄化治理之“术”,那么老龄化认知则是其“道”。国家、政府、社会和民众等对于人口老龄化、老年人以及老龄化社会的认知贯穿于老龄化治理的始终,而且老龄化认知的先进性水平也是老龄化治理现代化的重要指标,更是防止老龄化治理异化(alienation)的重要前提。

  (2)治理体系,是指一整套紧密相连、相互协调的国家制度。老龄化社会治理体系包括四个方面,即强调政府、社会、家庭和个人协同治理的多元主体;推进治理法治化的法规制度体系;引导治理方向和规范治理的政策体系;确保治理体系有效运行的行动体系。

  (3)治理能力,是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力。老龄化社会治理能力体现在涉老事务治理的法治化能力、多元主体履职能力、协同共治能力以及风险应对能力等四个方面。

  (4)治理成本,是指为实现治理目的而付出的成本。大致分为:促进养老由传统向现代发展付出的转型成本,如推进家庭养老、国家养老和单位制养老向社会化养老转型所付出的成本; 为探索现代化养老模式付出的试错成本,如星光老年之家的实践探索; 已经付出但并未获得收益的沉没成本,如养老设施投入、适老环境改造、护理保险试点改革等。

  需要说明的是,该框架是服务于本研究目的而提出的,并不是唯一确定的老龄化社会治理的研究框架,相信学术界可对其规律性有进行进一步广泛深入的探索。

  二、改革开放40年我国老龄化社会治理的主要成就

  我国人口老龄化过程是伴随着改革开放而发展的。20世纪80年代以前,我国一直属于年轻型人口国家,自1980年代初才开始了持续的人口老龄化过程。从经济发展水平来看,除1989、1990年两个特殊年份以外,我国人均GDP自1978年开始一直保持着6.1%~13.6%的高速增长态势,而且人口老龄化并未形成对区域经济增长的负面影响,可以说实现了“边老边富”。

  老年人福祉也因为经济发展、党和政府的高度重视而得到了持续改善,如《老年人权益保障法》的颁布保障了老年人的基本权益、养老金实现了“十五连涨”、城乡基本养老保险实现了制度全覆盖、养老服务由补缺型向普惠型发展且内容不断丰富、老年人福利水平不断提高等等。2016年国际社会保障协会将“社会保障杰出成就奖”授予中国就是我国养老保障全方位、快速发展的最好证明。总之,改革开放40年我国较好地处理了老龄问题的“发展方面”和“老年人方面”,实现了两者的互为协调、相互促进。从治理本身来看,改革开放40年我国老龄化社会治理取得的成就大致如下。

  (一) 老龄化认知的科学性逐渐提高,实现了从单一的老年人问题向老龄化社会进而到可持续发展的老龄化社会的转变

  改革开放之初,学界由关注计划生育政策实施后果开始关注底部老龄化。1982年中国派代表参加联合国第一届老龄问题世界大会,老龄化一词正式进入中国政府和学界视野。由于人口老龄化是中国社会几千年来面临的一个新问题,加之预测显示老年人口规模将空前增长,有一段时期,不论是学界还是政府都将人口老龄化视为“洪水猛兽”。

  随着研究的不断深入,学界和政府认识到人口老龄化是经济社会发展的一种成就,需要统筹布局和积极应对,无需过分恐惧。这种认知上的转变可以说为老龄化社会的科学治理奠定了重要基础。治理对象也在不断探索实践中逐渐清晰。最初(大约1978-1994年)对于老龄化问题治理的理解就是要解决好老年人问题,比如关注无子女老人社会保险问题、离退休干部及退伍军人养老问题、老年人住房保障和老年福利、城市和农村老年人养老保险问题、老年人医疗保健问题等。

  随着认知的深入,学界和政府认识到应对人口老龄化不仅关乎老年人,更是一个系统工程,因此在1994年出台了我国首个老龄事业发展规划纲要,即《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000年)》,明确提出“把老龄事业纳入国民经济和社会发展总体规划”,这为2000年进入老龄化社会后的总体治理指明了方向。2000年底中国进入老龄化社会,加之贯彻落实2002年联合国第二届老龄问题世界大会倡导的“建立不分年龄、人人共享的社会”,我国对于老龄化的应对站在了老龄化社会的角度来加以统筹布局。

  2002年以来特别是2006年以来,政府和学界对于老龄化的认知在科学发展观等的指导下向纵深发展,关注代际和谐与代际公平、养老保险可持续性、养老模式可持续发展以及家庭与社会的可持续发展等,关注个体全生命周期的健康问题、老龄事业与产业的融合发展、老龄社会向高龄社会甚至超高龄社会发展如何治理等等,也就是说老龄化社会治理站在了动态与可持续的视角下加以布局,这是老龄化认知上的又一大进步。关于治理思路,也是在国际社会的影响下从健康老龄化发展到成功老龄化、积极老龄化,2015年又重新回到健康老龄化的视角来思考全人口全生命周期的健康促进问题。

  另外,虽然国家全面放开了“二孩”生育政策,未来还有可能全面放开生育政策,但老龄化社会治理不能再寄希望于人口政策调整也是认知上的一种进步,至少政府和学界已达成共识。综上,暂且不考虑老龄化科学认知向社会大众的传导效果,单就政府和学界对于老龄化的认知而言,实现了由恐惧向理性、由单一向综合、由静态向动态、从截面向纵深的转变,目前仍在不断深化认知当中。

  (二) 治理体系实现了从传统向现代的历史飞跃,为治理现代化奠定了重要基础

  几千年来,家庭一直是中国老人养老最重要甚至是唯一的主体,从南北朝到中华人民共和国成立,政府通常以救济的形式帮助极少数弱势老人养老。随着现代化发展和家庭功能嬗变,我国政府加大了对养老活动的参与力度,并由救济型向福利型转变。例如1979年“全国城市救济福利工作会议”明确了养老机构的福利属性,政府开始成为更多老人养老的第二个重要主体。

  20世纪80、90年代,随着国际上“社会福利社会办”的影响,我国在1989年召开了全国社会福利事业单位深化改革工作座谈会,鼓励国家和社会力量相结合兴办养老福利事业,至此社会力量开始在养老活动中扮演重要角色。由1996年《老年人权益保障法》和2010年《社会养老服务体系建设规划(2010-2015)》等文件也可看到老龄化治理已经由单一主体向家庭、政府、社会、老人自身等多元主体转变。可以说,改革开放40年是实现老龄化社会治理主体由传统向现代转变的决定性阶段。

  法规制度和政策同属于老龄化社会治理的规范体系,是制度主义国家治理的重要内容。据不完全统计,改革开放以来我国出台的涉老文件多达1000余项,多个部委参与其中。经过萌芽期之后,老龄化社会治理的规范体系在改革开放特别是1982年之后进入了加速发展期,《老年人权益保障法》(1996年)、《关于加强老龄工作的决定》(1999年)、《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》(2005年)、《社会养老服务体系建设规划(2010-2015)》等都产生了里程碑式的影响。党的十八大以来更是加快了统筹决策部署的步伐,老龄化社会治理法治化进程取得了前所未有的重大进展,老龄公共政策体系不断成熟,养老与医疗保障实现跨越式发展,老龄政策性红利不断释放等,都标志着我国老龄化社会治理取得了全方位和开创性的重大成就。

  老龄化治理的行动体系不断成熟且行动效率实现飞跃式发展。在老年人工作管理体制基础上,我国1982年成立了社会团体性质的“中国老龄问题全国委员会”,从社会福利事业的视角开展并推进老龄工作;1995年更名为“中国老龄协会”,属于由民政部代管的国务院副部级事业单位;1999年成立“全国老龄工作委员会”,定位是国务院主管全国老龄工作的议事协调机构,办公室仍由民政部代管;2018年全国老龄工作委员会日常工作转由新组建的国家卫生健康委员会承担,中国老龄协会亦由其代管。可见在国家层面,我国老龄工作部门的规格不断提高,重要性日益凸显。

  同时,在2006年《关于加强基层老龄工作的意见》和2011年《中国老龄事业发展“十二五”规划》等的指导下,我国乡镇(街道)、村(居)委会等基层老龄工作体制和老年群众自治组织也得到了同步发展。而且,得益于信息科技的发展,我国老龄化治理中诸如老年人信息化管理、养老保险异地领缴、医养结合转诊、智慧健康养老、多部门协同工作等的行动效率也在不断提高。通过梳理不难发现,很多时候我国老龄化社会治理的行动体系是受到制度执行的倒逼而进行改革的,未来如何打造更加高效的行动体系至关重要,需要超前部署。

  (三) 治理能力在法治化的护航下不断提升,基本实现了由被动应付向积极应对转变

  从治理的规律性加以审视,改革开放40年我国老龄化社会治理的重心在于科学认知老龄化、搭建治理体系,对于治理能力的关注并不充分。尽管如此,我们还是在治理能力上取得了许多成就。

  一是法治化能力获得了历史性进展。1996年首部《老年人权益保障法》极大地推动了老龄化治理的法治化进程,其影响堪比1961年日本的《老人福祉法》和1965年美国的《老年人法》。2009年、2012年和2015年我国又适时对《老年人权益保障法》进行了修正或修订,为保障依法治理奠定了重要基础,同时也为我国老年立法开启了良好的开端,后续《上海市老年人权益保障条例》《北京居家养老条例》《天津市养老服务促进条例》等的颁布无不受其影响。

  二是政府、社会、家庭、社区等多元主体参与老龄化问题治理的积极性和能力都有了提高。政府在城乡、区域和不同群体之间的资源配置和平衡上发挥了较大作用,其监督职责也在不断增强;企业、社会组织参与老龄化治理的积极性以及参与水平都得到了空前发展;虽然家庭养老因现代化发展不再像传统社会那样不可替代,但在多方努力之下其履职能力也在不断加固与重塑;老年人本身和老年组织也成为老龄化治理的重要力量,发挥着自我管理、自我教育、自我服务的积极作用。

  三是多元主体的协同共治能力取得了一定进展,主要体现在纵横双向协同治理。从横向协同来看,一方面体现在政策发布主体由单一部门向多部门联合发布转变;另一方面体现在跨部门协同治理不断加强。以医养结合为例,国家通过合署办公、利益绑定和部门合并等方式推进医养部门的协同共治[21]。从纵向协同来看,一方面体现在中央政府和地方政府的财政支持和职责分担上,比如养老金的统筹范围不断扩大;另一方面体现在科层制的治理职责分担上,比如北京市的“三边四级”养老服务体系。

  四是具备了一定的风险应对能力。尽管我国对老龄化风险的预判能力还不足,但对于涉老风险的处置能力因为国家应急管理体系的整体完善而不断提高,例如养老院火灾的处置、灾害中老年人救援的安排等。另外,涉老科学决策能力也随着国家决策机制不断完善、多次高规格的战略性研究和多项全国性老年调查的开展而明显提高。

  总的来看,法治化为我国老龄化社会治理能力提供了重要保障,最初的被动应对已经向通过预判、评估和超前部署等积极应对转变。

  (四) 治理成本在不断试错过程中逐渐降低,为形成高效的中国治理方案积累了宝贵经验

  40年来,我国在老龄化问题治理当中付出了诸多成本,比较典型的有以下三种。一是转型成本。除却为增添涉老办公人员、出台并执行老龄政策、应对更多涉老公共事件等常规成本外,还有为推进养老方式由传统向现代转型所付出的那些成本,比如补偿因传统孝道衰微、新孝道未建立[23]而付出的养老失序治理成本,补偿因现代化和快速城镇化(如家庭小型化、人口流动、土地流转等)导致的家庭养老能力弱化而付出的治理成本,推进非缴费型退休金向缴费型养老保险转型所付出的治理成本等。

  二是试错成本。“摸着石头过河”的治理方针和“未备而老”的老龄化挑战,使得我国在治理老龄化问题时往往先行动再总结,这就不可避免地要付出试错成本。例如,在老年人究竟靠什么养老的问题上,由最初的靠家庭“急剧”转向了靠福利,出现了很多公办养老机构,政府“包揽”的养老福利日渐增多。然而后来又认知到福利养老并不适合中国,于是又转向了通过夯实家庭养老能力来实现养老。这一“依靠家庭——去家庭化——家庭基础地位”的转变过程使我们付出了巨大的代价。另外,在现代化养老模式探索过程中我们也付出了很大代价,例如养老院定位由“补充”到“支撑”又回归“补充”的曲折历程、星光老年之家探索失败、农村互助幸福院遭遇发展瓶颈等,都付出了高昂的试错成本。

  三是沉没成本,主要是指为应对老龄化不得不付出但又难以获得收益的成本,比如荒废的诸如健身器材之类的养老设施、地方政府出于“跟风”或观望而投入的建设成本,还有养老机构在最开始的3~5年内投入的固定资产、人员成本和维护成本等。另外,还有为维护现代化养老模式而增加的成本,比如养老保险基金管理与保值增值等。

  总之,过去40年是我国为老龄化社会治理付出较多成本的一个阶段,这是由人口老龄化的快速发展、未备而老的客观事实和着眼于未来的治理部署所决定的。随着现代养老模式的日趋成熟、服务型政府的全面建设、各类公共服务的齐头并进、信息化助推后发优势、决策科学化水平提高等,未来老龄化问题治理的各类治理成本将会有所下降,但前提是国家、政府和社会能够把握好老龄化问题治理成本的规律性,有意识、有计划地规避过高成本的产生。

  三、老龄化社会治理存在的问题

  改革开放40年来,我国应对老龄化问题遵循着发挥大国优势和坚持党政领导的治理自信、依托并服务于经济社会转型发展的治理方针、延续中国养老传统又超越传统的治理理念、外部驱力和内部需求相结合的综合性治理动力这样一个基本逻辑。上述逻辑虽然为改革开放40年我国老龄化问题治理提供了重要支撑,然而针对未来我国超大规模的老年人口、超快速度的老龄化进程、超高水平的老龄化程度和超级稳定的老龄化形态[3]而言,当前的老龄化社会治理仍存在不少问题。

  (一) 老龄化认知的科学性有待提高且传导机制不畅,全社会恐老情绪仍然比较高

  一方面,虽然40年来我国老龄化认知的科学性不断提高,但目前对于老年人的认知仍然比较偏负向,这可能与近几十年来国家一直对养老压力和养老事业的关注度比较高有关,也可能与学界和新闻界较多关注老年贫困、老年歧视、老年虐待、老年抑郁、空巢和独居老人等负面话题有关。老年人和老年群体的暮气(apathy)无形中被渲染放大,这与《联合国老年人原则》所提出的“独立、参与、照料、自我实现、尊严”形成了鲜明对比。这也提示我们,在老龄化社会治理过程中更多地需要思考应该怎样做,而不是不应该怎样做,今后的老龄化社会治理的视角可能需要调整。

  另一方面,对老龄化的科学认知大多停留在政府和学界层面,没有及时、有效、畅通地传递给社会大众,这种认识不统一、步调不一致甚至相左的情况导致老龄化治理出现事倍功半的现象。加之,试错性的治理实践难免会出现反复,进而波及到民众的老龄化认知。比如网上流传的关于养老靠谁的宣传口号,从“只生一个好,政府来养老”(1985年)到“只生一个好,政府帮养老”(1995年),再到“养老不能靠政府”(2005年),近年来还出现了“推迟退休好,自己来养老”(2012年)的说法。这种有“摆脱责任”嫌疑的行为使得民众对于政府公信力产生了怀疑,非常不利于治理的顺利推进。

  总的来说,我国民众对于人口老龄化是什么、老龄化社会是怎样的、老年人应该怎样度过晚年等知识仍然是比较模糊的。国家和政府已经认识到这一点,2018年初我国14个部门联合推进开展了人口老龄化的国情教育,努力全面普及积极应对人口老龄化的知识,为老龄化治理奠定良好的认知基础。

  (二) 各治理主体职责不清晰,治理的层级、城乡和区域差异明显

  边界不清晰一直是老龄化多元治理的难点,政府职责不清晰是其中最大的问题,这不仅反映在老龄化治理当中,在社会治理的各个领域都存在,属于国家深化管理体制改革过程中的一个普遍性问题。正因为政府的缺位或越位,导致企业、市场、社会组织在参与养老活动时往往无从下手,其作用也难以充分发挥。以养老机构为例,财政对于养老机构的补贴或优惠政策往往公私有别,并未形成以老年人或养老服务为中心的补贴理念,导致民办、公办养老机构生存“冰火两重天”。

  政府在配置各类养老资源时思路不清,导致“一床难求”和“空床率高”的现象并存,本该起“兜底”作用的公办养老机构常常收住了很多健康活跃老人。在养老服务市场化发展和推进民主自治的过程中,也出现了政府“有形之手”干预过多、市场和社会难以放开手脚的情况,甚至还滋生出了寻租和共谋行为。总的来说,政府在治理老龄化问题时没有很好地区分政权和事权,以政权思维来处理老龄化事务,不可避免地导致养老市场竞争不充分、不公平且无序,民主自治也不充分,不利于多元治理的推进。

  与治理主体相关的另一个突出问题是老龄化问题治理的层级、城乡和区域差异。我国施行“行政矩阵制”的政府治理架构,只有各级职能部门配合得力才能实现治理能力最大化。然而目前我国老龄化治理体系的完备性和治理能力均呈现“逐层递减”的趋势。以老龄办为例,虽然国家层面已比较清晰,但省一级的老龄办有的属于正厅级机构,有的属于正处级机构,有的属于独立设置机构,有的只是某个行政职能部门的内设机构,人员配备也迥异。再到地市级和区县级,老龄工作体制更是杂乱无章,加上老龄办的具体工作并没有相关法规直接授权,其治理能力之弱可想而知。再看治理最末端的社区,它本身并无行政权力,但被分配了包括涉老事务在内的众多事务,“上面千头线、下面一根针”导致社区往往不堪重负,治理能力自然很难保证。

  从城乡治理来看,虽然我国经济体制改革最先发生在农村,但由于当时农村集体经济并未衰退,农村传统养老模式生命力依然较强,所以最先遭遇老龄化治理挑战的则是城市地区,比如老弱病残干部的安置、退休退职、老干部离职休养等。由于城市地区调动资源的能力相对较强,因此涉老管理体制发展较快也较为完善。随着农村集体经济衰退、家庭养老功能弱化和频繁的“乡——城”人口流动,相对滞后的农村老龄问题才日益凸显。由于传统的乡贤治理文化未能与时俱进,加上农村老人赖以生存的土地和户籍制度又发生了深刻变化,单纯依靠农村自身的力量很难建立起完备的老龄化治理体系,亟需在各级政府的支持下予以保障。比如充分调动农村民主自治组织的积极性,探索适合本地本村的养老模式,必要时可以政府购买服务的形式购买老龄工作岗位以迅速形成治理核心,确保农村老龄工作的顺利开展。

  老龄化治理的区域差异则是由于人口老龄化程度和经济发展水平不同而导致的,比如甘肃、新疆等西部地区与北京、上海、江苏等东部地区的老龄化治理差异明显,如何发挥后发优势避免治理困境值得思考。

  (三) 老龄政策体系定位模糊、政策过程的完备性不足,导致政策的执行效力还比较低

  政策是由老龄化认知转变而来的用于规范和引导社会行为的一种准则。由政策科学可知对于公共问题的认知是政策的基础,因为40年来我国对于老龄问题的认知经历了几次转变,导致老龄政策的定位从最初的老年人政策发展到协调公共利益的一种社会政策或福利政策,再到关涉经济社会发展多个方面的一种综合性政策,近年来学者又提出了应从前瞻、综合和动态的角度来构建老龄政策体系。这种政策定位的不确定性导致政策出台非常混乱,似乎任何一个部门都可以出台老龄政策,而不需要考虑其他部门的政策情况。

  以老年照护政策为例,发改委、民政部、卫计委(现已改为卫健委)、人保部、商务部等都出台过相关促进政策,涉及补贴、服务、不同人群等诸多内容,再加上中国“行政矩阵制”的治理结构,到基层往往不知道该如何执行,长此以往,轻则导致政策执行违背初衷,重则导致政策“名存实亡”。

  除老龄政策的科学定位之外,一个完整的政策过程还包括政策制定、政策执行、政策评估和政策终结四个阶段。显然过去几十年我国老龄政策的重心一直在于政策制定,近年来才开始关注政策执行的问题,有关政策评估和政策终结几乎处于选择性忽视的状态。关于政策制定,由于我国老龄化速度较快,老龄政策历史欠账太多,因此从改革开放特别是进入老龄化社会以来,我国的老龄政策制定就进入了井喷阶段,其出台速度之快、内容之广世所罕见,仅“十三五”期间就出台了300余项涉老政策。

  然而,一项政策的出台需要严格的顶层设计、反复论证(如成本-效益分析)甚至是试运行,但是我国很多老龄政策的出台并没有完全遵守政策科学的规律性,这从政策中关于养老院定位在十年间发生了两次转变可以窥豹一斑。这种相对随意的政策制定过程不免会产生老龄政策重叠、无序和碎片化现象,进而降低政策的渗透性,使得基层和社会大众难以“消化”。政策评估是政策体系不断完善的必要过程,政策终结则是政策退出公共影响的过程。由于我国老龄政策对于评估和终结过程关注不够,导致新老政策并存、无效政策“噪音”严重,影响了政策执行效力,进而降低了老龄化治理效率。

  综上,从制度主义国家治理的角度来看,制度的形成本来是用于规范行为的,但当制度之间出现矛盾或者失效时,其规范行为的功能就会不复存在或者效力大打折扣,难以顺利过渡到行动主义国家治理的阶段,这在涉老制度体系建设中亟需我们深刻反思的。

  (四) 体制机制的壁垒问题严重,全域部门协同共治局面尚未形成

  关于一项事务的理想治理是先进行顶层设计,而后根据顶层设计进行体制机制创设,然而这在治理实践中往往是不可能的,老龄化治理通常需要嵌入到现行体制机制当中,如此一来,壁垒的问题就难以避免了。

  首先,逻辑上一体的事务常常被分配到两个或多个部门,不仅增加了政策执行的粘性(stickiness),而且也造成了诸多阻碍。以医养结合为例,规律显示医疗和养老均是实现健康老龄化的重要方面,但由于我国医疗和养老分属于两类不同的部门,体制机制之间的多重博弈导致了两类保险无法贯通、护理服务发展天壤之别、两类服务无法顺利转介等。虽然自2013年我国开始加快推进医养融合,但仍面临诸多治理困境。再以老年人管理为例,原则上当个体步入60岁其在国家治理意义上就是相同的,但由于我国管理体制机制壁垒,不同的老年人常常归口于不同管理单位。比如农村及大部分老年人归民政部门管理,一般企业退休人员归劳动与社会保障部门管理,公务员及一部分企事业单位的老年人归组织部门管理,还有一部分离退休军人归军队管理等,这就不可避免地造成了治理上的诸多障碍。类似问题还存在于老年教育、老年人社会参与、老年人力资源开发、残疾老年人保障等诸多领域。

  其次,理论上完整的事务因体制机制壁垒出现了管理真空,给治理带来很大挑战。一方面,老龄化治理关乎整个社会的可持续发展,需要加快构建积极的发展型公共政策体系,而非仅仅是老龄政策。目前诸如家庭发展支持政策、包容性的社会发展政策、贯通当前与未来的社会制度建构等都还没有出台,有的甚至尚未进入议事日程,诸如老年工作者的工伤保险、犯罪人员养老保险、离退休军人养老保险等也都没有明确说法。另一方面,由于我国老龄化治理的顶层设计尚未成熟,还存在很多治理空白区域,比如在老龄化社会的政治治理方面,我国有关老年政治(特别是社会主义国家老年政治问题的规律性)的研究尚未起步,诸如此类的空白领域还有很多。

  总的来看,虽然国家关于老龄化治理的顶层设计已现雏形,但是全域协同共治的局面尚未形成。

  (五) 重投入轻绩效的治理倾向还比较明显,决策的科学化水平有待提高

  治理绩效是评估治理能力的核心指标之一,也是发现治理症结、防止治理失灵并实现国家善治(good governance)的重要手段。然而,过去几十年我国应对老龄化的重心似乎在于“迈开步子”解决现实问题,各方都急于加大投入,而缺乏对治理绩效的评估。最典型的是星光老年之家的探索,国家大张旗鼓地投入大量资金,最后却不了了之。而且正是由于缺乏绩效评估,导致这种低效的治理方式一再重复,比如地方政府“拍脑袋”批量建设大型养老院、“运动式”地建设农村幸福互助院、不考虑需求盲目地推进社会养老服务等,结果往往是投入与产出严重失调、养老乱象丛生。绩效意识薄弱必然会导致决策的科学化水平较低,甚至滋生寻租和共谋行为。例如政府对于养老机构的土地优惠政策有时竟会成为某些企业获利的重要渠道,不仅无法惠及老年人,还严重损坏了政府的公信力。不可否认,有的项目虽然增设了绩效评估环节,特别是试点推进的养老项目、财政关于养老投入的绩效考核等,但也存在着一些问题。很多时候评估者与决策者相互不独立,甚至是同一主体,导致绩效评估的形式化倾向严重。而且,绩效评估通常只是针对项目本身,忽视了对治理经验的总结与归纳,可复制或可推广性仍然不得而知。总之,如果说在经济高速发展和老龄化的初始阶段,尚且允许一定程度的试错性治理,那么在未来经济新常态和老龄化近乎翻倍增长的情况下,试错性的治理则是要不得的,这就迫切需要我们关注治理绩效,提高决策的科学化水平。

  另外,涉老风险的治理能力还比较弱,难以适应未来老龄化的深度发展,比如涉老事件经常会成为舆论的暴风眼而无能为力,有关灾害救助与老年人的探讨仍然停留在学术探讨阶段,依法治理的局面仍然还有很长的路要走,等等。

  总的来说,政府和学界关于老龄化社会治理的理论思考还比较匮乏,作为治理主体的国家、政府、社会、市场和个人都在向前奔跑,但究竟跑向哪个目标还需要进一步明确,这也是我们需要对老龄化社会治理现代化的规律性进行研究的必要性所在。

  四、新时代老龄化社会治理现代化的实现路径

  改革开放40年的老龄化社会治理是由经济社会发展和人口老龄化的阶段性决定的。当前中国已进入新时代,社会主要矛盾的转变也使得老龄化治理的主要矛盾转向了老年人日益增长的美好生活需要和老龄事业发展不平衡不充分的矛盾,同时现代化强国建设也对老龄化社会治理提出了更高要求。在反思过去40年治理经验的基础上,结合未来我国人口老龄化发展趋势和国家治理转向特征,本文尝试提出新时代我国老龄化社会治理现代化的实现路径。

  (一) 全面加强社会对老龄化的科学认知

  加强人口老龄化的国情教育,利用多种渠道将学界对于人口老龄化、老年人和老龄化社会的科学认知传递给社会大众,努力打造不焦不躁、从容沉着的社会氛围,为国家蹄疾步稳地应对老龄化奠定社会基础。切实将老年人视作现代化强国建设的重要资源,在各行各业实施年龄管理(Age Management)策略,理顺老年人力资源开发的体制机制,构建老年人力资源库,努力建成“终身积累、持续开发”的老年人力资源开发新格局。充分吸收国内外治理经验,加快研究老龄社会、超老龄社会治理的规律性,构建我国老龄化治理现代化的指标体系。

  (二) 尽快明晰国家和政府职责,加强社会和民主自治

  在掌握老龄化治理规律的基础上,尽快明晰国家和政府的职责,重点防止政府对非公共性领域的过多干预。将老龄化治理与法治治理、经济治理、社会治理、政府治理、社区治理、乡村治理、公共安全治理和全球治理等进行全面融合,尽快形成老龄化治理现代化的国家布局。强化政府兜底保障和监督职责,逐步将治权下移,充分激发基层民主自治,补齐“自下而上”老龄化治理短板。切忌盲目打造统一化的治理模式,要在总结优秀案例的基础上因地制宜,找到适合本土本地的养老模式。

  (三) 提升法治化能力,逐步推进治理重心由制度构建向行动效率转变

  全面了解《老年人权益保障法》的落实情况,尽快完善法律落实的配套政策;进一步完善涉老法律制度建设(如老年照护法律、老年人就业法制法规等),加强政府相关部门涉老法治化能力建设。尽快着手理顺涉老政策与法规,减弱因政策重复、无序和碎片化对于老龄化治理的消极影响。注重老龄化治理的行动效率,在完善相关制度建设的同时,充分利用现代化的科技发展成果,逐步推进治理重心由制度构建向行动效率转变,跟上国家治理发展的步伐。

  (四) 关注老龄化社会治理成本控制,努力提高决策的科学化水平

  进一步掌握老龄化治理成本产生的体制机制,确立政府关于老龄化治理的成本理念,优化政府治理的成本结构,改革创新涉老财政、税收和人事制度,着力调整老龄化治理的利益关系。建立涉老项目绩效和责任机制,加强第三方评估,切实将成本控制理念融入老龄化治理实践。进一步完善涉老项目智库和可行性评估标准,在老龄化治理领域全面落实《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》(2018),必要时引入政策模拟和大数据分析技术,努力提高决策的科学化水平。

  (五) 全面强化协同共治网络,以绩效评估为手段促进深化改革

  掌握阻碍老龄化协同共治的根本原因,深入剖析各方主体之间隐含的多重复杂博弈行为,着力理顺各方主体之间的利益诉求和动力机制,为全面协同共治打通渠道。推进政府绩效管理,加快完善行政绩效评估标准、指标体系和评估机制、评估方法,将绩效考核作为评判和促进协同共治效果的手段,倒逼各部门进行深化改革,变被动合作为主动协同。

  (六) 扩大治理视域,搭建区域性和全球性老龄化治理平台

  伴随着大批发展中国家步入老龄化社会,人口老龄化已成为一种全球性趋势,老龄化治理也需要在全球视域下予以审视。国家与地区之间的老龄化治理将更加复杂,需要综合分析政治、经济、文化和社会等多种因素。近年来,学界已就东亚各国、东南亚地区、亚太地区、金砖国家等的老龄化应对开展过多次学术交流,应尽快将交流成果上升为治理方案,必要时搭建区域性和全球性治理平台。

  改革开放40年我国的老龄化社会治理走过了初级阶段,未来30年将是真正考验我们老龄化社会治理能力的最重要时期。因此应加快研究老龄化治理现代化的规律性,为未来30年的老龄化治理指明方向,也为更长时间内的常规性老龄化治理奠定良好的基础,切实为积极应对人口老龄化做出治理方面的贡献。

  作者杜鹏系中国人民大学副校长,王永梅系首都经济贸易大学劳动与社会保障系讲师、博士后。

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