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卢峰:刘鹤访美意义与中美经贸关系变局

作者:卢峰

来源:英国《金融时报》

来源日期:2018年03月08日

本站发布:2018年03月08日

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过去十余年,中美在培育发展新型大国关系过程中,已建立若干常规性对话交流机制,两国财经高官互访不足为奇。然而这次刘鹤访美时间节点引人注目:其时中共中央十九届三中全会仍在进行,十九大后第一次政协人大两会即将开幕。在中国国内政治生活最重要两件大事进行之际,刘鹤急促访美行程显然负有某种特殊使命。

对应的背景形势,显然是特朗普总统就任后,美国对华经贸政策以至于整体方针经历重要而深刻的调整转变。特朗普主政元年中美经贸关系走势在波折起伏中大体平稳,然而美国相关政策总体上朝强势鹰派方向转变,两国经贸关系实际上暗流涌动张力不减。去年底以来美国政府一系列组合政策所传递信息,显示其对华经贸政策方针调整已大体完成布局。

特朗普政府对华经贸新政特点

美国新政策基本取向,是因应其内外环境变化与全球格局演变时代特点,突出聚焦中美经贸和其他领域竞合关系中的竞争博弈因素,试图扭转美国对华贸易赤字居高不下与对外经济竞争力在动态比较变化层面上的相对弱势,并与美国对华整体方针与全球战略重构相配合,服务其“让美国再伟大”的目标。初步观察,特朗普政府对华经贸新政呈现以下几方面特点。

一是在国家战略层面进一步强调经济问题重要性,聚焦中美经贸关系现存矛盾问题,提升相关政策目标优先度。


去年12月发布的新版《美国国家安全战略报告》提出一个新命题:“经济安全不仅关系到国家安全,经济安全就是国家安全”。依据美国官方分析,目前美国经济表现不佳,既有国内过度管制过高税收等因素抑制经济活力等根源,也有外部贸易伙伴不公平竞争导致美方利益受损等原因,重振美国经济的发展战略需从内外两个方面展开。

在特朗普政府看来,虽然很多国家都在利用美国开放体制占便宜,中国作为主要对象尤其需要聚焦应对。过去一年来美国决策层有关重要文件、报告、演讲,对中国竞争手段造成美国巨额贸易逆差与利益损失提出很多抱怨和质疑。今年元月上旬笔者随团在华府四部会访谈,也具体感受到美国有关官员对中美经贸关系的不满和责难。

二是在贸易方针上突出强调对等性原则,试图为对华经贸政策强势调整提供合理性依据。自由贸易是美国竞争力强盛时信奉宣扬的贸易方针,上世纪90年代克林顿总统仍在倡导自由贸易方针。然而随着新世纪初年美国国际竞争力相对衰落,特别是美国经济遭遇金融危机打击之后,到奥巴马时代转而倡导公平贸易。现在特朗普政府进一步后更多强调经贸关系对等性。

2017年3月美国贸易代表办公室发布的2017年贸易政策议程报告中,就强调美国贸易政策“首要目标”包括“促进与贸易伙伴对等性”。特朗普1月26日在达沃斯论坛演讲强调:“我们支持自由贸易,但必须是公平也必须是对等的”。他去年11月在APEC演讲中,提到中美之间“当前的贸易失衡是不可接受的”。强调“从今以后要在公平、对等的基础上竞争”。依据美方诠释的对等性标准,早先国际经贸关系中各国由于发展阶段差异存在的关税差异不再被接受,贸易不平衡也可被看作不符合对等性原则。

三是选择从会谈对话到贸易制裁各种手段实施政策调整。2017年《美国国家安全战略报告》指出,“抵制不公平贸易行为:美国将采取一切适当手段,从对话到执法手段,以应对扭曲市场的所有不公平贸易行为。”报告这段文字虽然没有挑明特定对象,然而中国显然是美国在经贸领域需要应对的最重要博弈对手。

给定这个强势政策立场,美国不排除双边会谈交流,然而对话更可能由于美方一味责难施压与漫天要价而变得更难取得积极进展。从发布官方文告报告,到领导人与高官频繁喊话施压,将成为某种常态性现象。对双边投资采取更加挑剔与负面政策立场,年初蚂蚁金服收购速汇金、华为与AT&T分销协议等商业投资与市场合作项目被CFIUS叫停就是具体例证。

通过发起贸易调查与制裁制造摩擦则是更为常用手段。特朗普政府就任后对中国发起数量空前的贸易争端调查,为后续加大制裁和升级贸易摩擦储备了大量弹药。据统计,2017年美方对中国企业贸易争端立案总数,从2016年44起历史峰值进一步增长到51起创纪录水平。根据历史上立案数与制裁数统计关系推测,今年美方对华贸易争端制裁数很可能会比去年有较大幅度跳升。

四是在经贸关系领域自设标准,区分“守规矩”与“不守规矩”两类国家,通过督促各国选边站对中国施加压力。2017年《美国国家安全战略报告》提出,“美国将经济竞争对手按照是否遵守公平和自由市场原则进行区分。我们将与在经济领域志同道合的国家展开竞争,特别是存在贸易不平衡的地区,同时认识到,只有当国家间共享价值观并建立公平、互惠的关系,竞争才是良性的。任何国家违反规则获取不公平的优势时,美国将采取强制措施。”

特朗普在APEC峰会演讲中强调,“我们必须确保所有人都守规矩,现在人们都不守规矩。守规矩的人是我们最亲近的经济伙伴。不守规矩的,美国肯定不会再对违犯、欺骗或经济侵略视而不见了。那样的日子到头了。”“我将同想成为我们的伙伴并遵守公平、互利贸易准则的印太国家签署双边贸易协定。”在达沃斯演讲中,特朗普再次批评不守规矩的国家。

五是去年11月上旬美国商务部发布新版《中国非市场经济地位》报告,为美方对华反倾销继续采用第三国价格和成本这一违背WTO规则做法制造借口。该报告从人民币汇率与工资形成机制,外资政策、国有企业、政府控制与配置资源、法治和监管透明度等诸多方面,对中国经济制度、政策与运行方式进行了考察。与2006年同名初版报告比较,新版篇幅从80多页扩张增加到200多页扩大一倍多,各类资料文献注释1000多个,可见特朗普政府为此下足了功夫。

报告分析阐述的核心观点,是认为在中国“国家在经济中作用及其与市场和私营部门关系导致根本性扭曲”,依据这一结论,报告认为中国是非市场经济,因而“美国商务部不足以允许在进行反倾销分析时采用中国的价格和成本”。与11年前初版比较,新版更加重视中国经济制度的某些基本特点,例如强调我国政府和党指定和引导资源配置以实现经济规划目标,派生不同于基本由市场机制作用的经济结果。值得注意的是,这份报告在去年11月特朗普访华前夕全文公开发布,显示美国政府对华经贸政策朝硬化方向调整是既定方针,不会因为一次国事访问成果如何而改变。

六是质疑二战后由美国自身及西欧国家主导建立的WTO多边贸易规则体系,指责中国等WTO成员国利用多边规则获取不正当利益,要求在贸易领域获得超越多边规则约束的法外施法权力。

中国入世以后开放经济发展进入新阶段,货物进出口额从2001年5097亿美元增长到2017年约4万亿美元,16年增长6.85倍,年均增速13.7%,同期中国对美贸易顺差也数倍增长。美方对此极为不满,认为中国等新兴国家经济发展对对WTO规则可适用性带来挑战。如特朗普去年底在APEC峰会演说中抱怨:“各国得到世界贸易组织支持,然而他们没有遵守原则。简单说,我们在世贸组织受到不公平待遇。”

美国对WTO责难锋芒所向也涉及包括其盟友在内的很多WTO成员国,集中体现特朗普政府以我为中心与单边主义政策立场。然而中国是美国瞄准的主要对象。特朗普APEC峰会演讲责难:“美国促进私人企业、创新和产业,其他国家却支持政府主导的产业计划和国有企业。我们遵守世贸组织关于保护知识产权和保证公平、平等市场准入的原则,他们却倾销产品、补贴商品、操纵货币并推行掠夺性产业政策。”话里话外显然剑指中国。笔者近年与美国智库专家与官员交流对话,不乏听到美方后悔当初允许中国入世、认为WTO制度设计不适用于中国这样所谓“国家驱动经济”的观点。

特朗普在大选期间曾扬言美国退出WTO。虽然这个被美国媒体评论为“疯狂”的想法并未付诸实施,特朗普就任后美国一直对WTO施加压力要求按美国利益行事。去年初美国贸易政策议程报告,强调美国加入WTO并不妨碍其依据国内贸易法实施对外贸易管制,主张在WTO多边规则之外法外施法特权。美国尤其反感WTO争端仲裁机制,美国贸易代表莱特希泽抱怨WTO已成为一个专注诉讼的机构,并且对中国等发展中国家过于偏袒。美方一再否决WTO启动对空缺上诉法官职位的遴选程序,试图阻扰WTO争端仲裁机制正常运作。

最后,特朗普施政手法更为灵活多变,对短期和长期利益都来者不拒。特朗普总统可以在私家海湖庄园热情接待我国领导人表达友好,也可安排孙女小辈朗诵中文演唱华语歌曲显示对中国文化尊重,然而这些与他对美国现实经济和战略利益高调诉求并行不悖。其策略灵活性还突出表现在,对实施“百日计划”与访华获得的短期利益欣然接受并赞赏有加,转身就会提出更高要价回归强硬立场,显示既捞浮财又争地盘的精明算计特点。

需要指出,美国对中国经贸政策调整不是仅限于经贸领域的孤立变化,而是美国对华整体战略转变的重要组成部分。特朗普就任以来,美方对华整体战略方针正在偏离过去几十年总体合作的方向轨道。在特朗普政府看来,美国传统对华政策“基于这样一种假设:即与竞争对手的接触以及将其纳入国际机构和全球贸易,将使他们成为良性的参与者和可信赖的合作伙伴。在很大程度上,这个前提被证明是错误的。”基于所谓“有原则的现实主义”方针,特朗普政府耸人听闻地指出,“一度被称为上个世纪现象的大国较量再度出现。”

为此别出心裁地给中国和俄罗斯戴上一顶“修正主义”帽子,指责中俄“为代表的修正主义势力”是对美国全球主导地位和国际秩序的首要挑战势力。虽然美方也意识到“竞争并不总是意味着敌对,也不一定会导致冲突”。“中俄两国的意图不一定一成不变。美国随时准备在两国共同关心的领域进行合作。”但是美方对华强硬战略已和盘托出,去年初美国众议院议员提出“台湾旅行法”,到今年2月28日完成两院立法程序,如果特朗普总统签署就有望变成法律,是显示美国对华整体方针阶段性转变的具体表现之一。

刘鹤访美意义何在

可见目前中美经贸领域矛盾,不同于小布什与奥巴马政府时期,美方在对华总体合作政策方针前提下,双边就汇率、知识产权、贸易不平衡发生意见分歧和争议对话,因而可能通过就事论事的政策调整,或者中方一次较大规模组团采购得到阶段性化解。目前美方对华经贸政策转变,成为美国对华政策整体调整的重头戏,发展下去有可能对中美经贸和整体双边关系形势带来全新考验。如何全面研判形势做出系统性应对,将成为两会后中国新政府面临的重要课题。

这次访美提示刘鹤将是未来中美经济对话中方牵头人。从过去十多年中国政府领导分工情况看,刘鹤大概会在新政府中分管对外经贸与金融工作。刘鹤早年曾就读于美国哈佛大学肯尼迪政府获得公共管理硕士,对开放宏观与全球经济有长期丰富的研究和参与高层决策经验。在目前中美经贸关系面临新考验环境下,刘鹤临危受命对管控分歧并推动形势朝符合双边根本利益方向发展,应是一个利好因素。

在特朗普政府率性而为甚至鲁莽冲动的政策转变形势下,中国当然不会一碰就跳跟着美方鼓点节奏起步跳舞。依据中国对美政策一贯方针,应会坚持不冲突不对抗立场,面对变化环境首先冷静低调处理,努力寻求通过对话合作解决矛盾分歧的管道。中国外交部发言人对刘鹤此行定位也是“为下一步深入合作创造了必要条件”。刘鹤访美的第一点意义,在于释放了中国方面力求稳定中美关系大局的善意。

另外,在特朗普政府对很多国家挥舞贸易制裁大棒广泛树敌形势下,刘鹤暂时放下国内繁忙重要的政治日程,愿意对美国安排一次急促访问,本身就有助于向国际社会显示,在中美经贸冲突风险增长环境下,中国秉持合作谅解与人为善的政策立场。得道多助失道寡助,刘鹤访美有助于中国未来应对政策在国际社会得分。

最后,刘鹤访美也应有实地摸底的作用。春节前一段时期以来,中国学界对美国相关政策转变多有讨论。如笔者所在工作单位,元月21日和29日分别召开内部座谈会和公开报告会,讨论中美经贸关系问题。有关形势演变当然会在中国决策层密切关注之中。刘鹤访美与美国官方及社会各界广泛交流,了解一线信息和实地感知情况,对中国决策层在知己知彼基础上制定应变方略政策,显然具有积极意义。

在美方政策转变为中美经贸以及双边整体关系引入前所未有不确定因素背景下,刘鹤访美并非意在马上全面解决中美经贸关系分歧和问题,而是要对双边关系演变究竟出现了什么问题做出更为准确的研判;他大概并未带去一揽子解决方案,而是要明示中国政府一贯立场:就是不论发生什么情况,总要在坚持不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢方针前提下寻求解决之道。面对中美经贸关系新考验新形势,预期两会后新一届中国政府会相应出台高招、妙招加以应对。

(注:本文仅代表作者观点)

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