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周汉华:“行政审批制度改革就是虎口拔牙”

原标题:——访原国务院行政审批制度改革专家咨询组成员周汉华

作者:陈中小路

来源:南方周末

来源日期:2012年10月31日

本站发布:2012年10月31日

点击率:3196次


    改革的出路取决于两个因素:一是改革的决心和勇气,是否动真格、碰“硬骨头”;二是时势,即经济发展方式转变的压力机制。

  2012年10月10日,中国政府网公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》,除了公布国务院决定第六批取消和调整的314项行政审批项目名单,在民间被广泛传播的,还有其中的一段重要表述──“要进一步取消和调整行政审批项目。凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可,要限期改正。”

  这样的声明是否意味着政府决心加速取消不应有的各项行政审批,并使得中国的行政体制改革更快推进?为此,南方周末记者专访了中国社科院法学研究所宪法与行政法研究室主任、原国务院行政审批制度改革专家咨询组成员周汉华。

  
  有进步,待检验
  
  南方周末:从民间反馈来看,这一段表述鼓舞人心,各媒体也都把这几句话放在显著位置。你怎么看?

  周汉华:媒体比较关注这“两个凡”,其实我不是那么乐观。早在2003年发布的行政许可法,就已有类似的表述——“公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设行政许可。”

  当时我也参与了国务院法制办行政许可法的起草工作,是唯一参与条文草拟工作的外部人员,这个提法最早还是我提出来的。

  从文字上说,相比行政许可法“可以不设行政许可”的表述,这一次的“政府都要退出”、“一律不设前置审批”的提法,确实是有一些进步的,如果能够实现,这是革命性的一步,对中国整个行政体制改革都会有革命性的影响。但对此不能过于乐观。

  当年起草行政许可法,最重要的立法意图,是想使所有的行政许可行为,不管叫什么名称,都受行政许可法的调整,排除适用的范围是很小的。当时进行过梳理,找到诸如许可、审批、核准、备案、登记、保荐函、无异议函等九十多个名称,五花八门。但行政许可法出来没多久,就出现了“非许可审批”、“备案制”、“核准制”等提法,都游离于行政许可法之外。所以对此次决定里附带提到的表态,尚待实践检验。

  南方周末:行政许可法颁布已快十年,为什么保障制度还没有发育出来?

  周汉华:我感觉实践中最大的问题是,如果有部门制定的规章制度违反行政许可法,由谁来执法,谁是最后的裁断者,这个主体一直没有。

  现在很多机关,都是用核准、登记备案、非许可审批等方式来规避行政许可法,这种情况该谁来制止,一直没有强有力的权威执法机关存在。所以行政许可法一些规定被架空,难以落实。

  南方周末:其他国家的这套机制是怎么样的?

  周汉华:国外是事前、事后两头都有控制机制。在起草行政许可法时,我就曾建议过,我们国家需要设立一个类似美国OMB(总统预算和管理办公室)的机构。OMB下辖一个信息与监管事务办公室(OIRA),负责对所有部门的规定、措施草案的最后审核,并可以说No,这个机构的特点是既懂法律又懂经济,里面一半专家是经济专家,一半是法学专家,非常有权威。

  在其他发达国家,也普遍会进行一个规制影响分析(RIA),等于是说,如果要设立许可,就要进行RIA,分析规制的成本和收益,也都有类似OMB的机构进行最终审核,来明确是否需要设许可,这已经是一个全球监管制度改革的大趋势。中国如果大部制改革能够进行更大层面的宏观政策部门整合,也许可以实现这个功能。

  我们有国务院法制办和全国人大法工委,某种程度能起到事前审查、把关的作用。理论上说,如果他们有足够的权威,是可以拦下滥设的行政许可的,实践中也有一些时候他们发挥了这个作用。但现在只靠这个机制来裁断,还是靠不住,因为我们的法制办和法工委都是纯粹的法律部门,基本就法论法,没有进行成本收益、规制影响分析的能力,所以这样的机构天生有能力不足的问题。另外,立法过程中有各种利益纠结,需要拍板的时候,他们未必敢拍板、能拍板。所以有时候这两个部门也很委屈,作为办事机构和工作部门,他们权威不高,也没有对他们有明确的法律授权。

  还有一个机制,是靠法院来定夺,如果你增设的许可违反了行政许可法,可以通过司法诉讼来事后解决。目前这方面的困难也不小。
  

  存量和增量分割
  
  南方周末:这十来年中国的行政审批制度改革经历了什么样的过程?

  周汉华:2001年中国启动行政审批制度改革的一个特殊背景,是当时中国要加入WTO,WTO是建立在市场经济基础上的国际规则体系,当时“入世”对我们来说是一个“狼来了”的挑战,再加上当时有作风雷厉风行的总理朱镕基力推,那时大家改革决心很大,心气很高,除了成立高规格的领导小组,还连续发文推进改革,废除审批项目的频率也很高。

  即使在审改办成立初期,最高峰的时候,它也只是一个临时性机构,主要工作是清理已有的审批项目,并没有对新设项目进行统一集中论证,或进行成本效益分析、规制影响分析,它既没有这样的职能,也没有这样的能力。

  于是,这些年就出现了边清理、边新增的现象,对于增量部分,到现在都没有专门的控制机制。我们的改革,存量和增量明显是分割的。比如说,我们在行政审批制度改革中,审改办只负责对“存量”审批项目的清理,对于新增的行政许可行为,走的是立法程序,和审改办就没有关系了。

  现在的改革机制,只是对存量进行清理,增量部分缺乏集中审查、控制机制,有些改头换面为其他名称、其他形式出现,比如核准制、备案制乃至其他一些冠冕堂皇的名称,其实是借其他包装来达到实际审批的目的,而且还因为形式的隐蔽,很难有全面的统计和掌握。

  从政府公布的数字来看,行政审批取消调整比例已达69.3%,但与社会的感受有些差距。前段时间广东得到行政审批制度改革先行先试的授权,是前所未有的,这些举动,需要社会更广泛的关注和支持。

  
  时势会倒逼改革
  
  南方周末:剩下的三成未改革部分到底是一些什么权力?

  周汉华:改革越到后面越难改,剩下这些是相对含金量更高的权力,改革就是虎口拔牙。比如这次清理的314项,很多还是细枝末节,甚至不太常用的项目,“硬骨头”不多。大家普遍关注、觉得需要改革的项目,比如垄断行业的市场准入、放开竞争、政府对要素市场的干预等,并不在列。

  行政审批项目主要是在经济和社会领域,除了经济领域比较关注的垄断行业,社会领域其实问题不比经济领域少。比如教育,我们教育落后,和教育领域行政审批太多不无关系,办学主体很多精力都放在“跑部”上。现在招生、设博士点、评职称等等什么都要教育部批,这种严苛的审批管理,也制约了学校的创新能力。社会领域事前审批太多,除了教育,卫生、科技等领域也一样,我们科教文卫事业亟待改革。

  南方周末:行政审批制度改革的出路在哪里?

  周汉华:2001年这一改革的出现,有中国加入WTO的“时势”,也有领导强推的因素。接下来改革的出路,也取决于这两个因素。一是改革的决心和勇气,是否动真格、碰“硬骨头”。

  二是时势,即我们的经济发展方式转变的压力机制。

  国外的研究表明,如果行政审批制度改革动真格,对拉动GDP是有直接效果的,并且非常明显,因为审批阻碍了资源有效配置,必然会阻碍经济增长。

  所以,时势就是一个倒逼机制。为什么改革难以推进,因为日子好过,房地产弄一弄,财政也有保证,国际经济形势不错,企业日子也好过,水位上来了,礁石就淹没了,不觉得有问题。如果水位下去了,国际经济形势不能很快好转,我们自身也面临经济发展问题,倒逼改革的时势就会出现。

  还有一个时势,就是社会、市场的力量。以教育为例,每个人的孩子都被现有的教育制度扭曲,大家不能用嘴投票就用脚投票,现在越来越多家长都把孩子送国外去接受教育,这种压力越来越大,教育制度不改能行么?南科大的出现,正是这种压力在起作用的一个结果,这就是社会的力量。

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