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问责制

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刘辉:中国行政官员问责制度概况及其完善

作者:刘辉

来源:共识网

来源日期:2014年01月03日

本站发布:2014年01月06日

点击率:3435次


  摘要:行政官员问责是指行政官员因其职责和义务履行情况而受到质询进而承担否定性后果(谴责和制裁)的治吏机制。应然视角下行政官员所承担的领导责任是比行政责任和法律责任更高、更深层次的责任类型,应当以人民意志和公共利益需要为根本出发点。在我国现实语境中,行政官员所承担的政治责任以及道德责任的总和即体现为行政官员所担负的领导责任。行政官员领导责任的构成要件包括责任主体、过错、损害结果、因果关系共四个方面。解决被问责官员复出程序的规范化问题,关键是要确保被问责官员复职的全过程(具体包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序以及任职公示程序等)都能在“阳光下”运行,以充分满足公众知情权、参与权和监督权的客观需要。

  关键词:行政官员;领导责任;法律责任;问责程序;公众参与

  引言:解决行政官员的责任区分与衔接问题

  所谓行政官员问责是指行政官员因其职责和义务履行情况而受到质询进而承担否定性后果(谴责和制裁)的治吏机制。[1]问责正式进入我国公众视野乃是源自于2002年我国香港地区政府于2002年6月28日正式刊宪、7月1日正式实施的《问责制主要官员守则》,香港地区政府14位主要官员[2](即问责高官)从公务员队伍中分离出来,成为以合约方式聘用的政治官员,任期5年,并直接因政策成败[3]和个人操守问题向行政长官承担政治责任,以彻底改变原先香港政府高级官员有权无责以及权责不等的状况。[4]2003年非典问责事件作为我国大陆地区正式掀起问责风暴的导火索事件,将行政官员问责正式确立为我国为官的政治逻辑;而2009年5月22日中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《问责暂行规定》),则从制度依据层面开启了我国理性问责的新篇章,对党政领导干部问责有了统一的制度依据,为实现官员问责的法治化迈出了关键性的一步。[5]

  我国行政官员行政职务与党内职务交织在一起的特殊性是导致当前问责实践中党政难以分开的根本原因,故建构能够切实符合中国国情需要的行政官员问责机制,必须首先处理好党内问责和行政问责之间的竞合问题。[6]《问责暂行规定》共计26条,包括总则、问责的情形、方式及适用、实行问责的程序以及附则共四章内容:其中第一章分别对立法目的、问责对象、实行问责的基本原则、问责与党纪政纪处分以及刑事责任追究的衔接问题专门作了明确规定;第二章规定了问责的情形、方式、适用以及被问责干部的考核、使用问题;第三章则对实行问责的具体程序,包括问责情形的发现、调查、提出问责建议、做出问责决定、执行问责决定、受理不服问责决定的申诉等内容做出规定;第四章则规定了《问责暂行规定》其他适用对象和参照执行范围以及解释机关和施行时间问题。[7]根据《问责暂行规定》第7条对有关责任竞合条款的规定,问责显然是与党纪政纪责任以及刑事法律责任并列存在的一种责任追究形式,相应地,《问责暂行规定》第7条对有关问责形式的规定就体现为包括引咎辞职在内的五种情形。[8]

  一、行政官员领导责任的内容

  行政官员是指根据《中华人民共和国公务员法》第16条有关对公务员领导职务层级的规定,享有行政领导职务的,涵盖国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职共10类人员,具体包括在中央和地方各级政府以及所属职能部门任职的前述行政领导,也就是我们常说的领导干部。[9]在我国现实语境中,行政官员所承担的政治责任以及道德责任的总和即体现为行政官员所担负的领导责任。领导责任的涵义非常广泛,既包括行政官员对其所管辖领域内出现重大事故或危机但却未及时采取有效措施进行补救或阻止危害继续蔓延的失职行为而被迫承担的不利后果,也包括对其下属在执行政策过程中出现的违法或不当行为而承担监督不力的后果责任。[10]应然视角下行政官员所承担的领导责任是比行政责任和法律责任更高、更深层次的责任类型,应当以人民意志和公共利益需要为根本出发点。[11]

  (一)政治责任与道德责任

  事实上,政府官员的政治责任早已发展成为现代民主政治的核心内容。所谓政治责任,是指政府官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时,也包括消极意义上的政治责任的承担,承担方式主要体现为政府官员在政治上受信任的程度降低,具体方式随失去信任程度的不同而有所差异,最严厉的形式就是失去行使政治权力的资格。[12]所谓道德责任是指行政官员在履行职权时必须承担的道德义务以及违反道德要求所应受到的责任追究。[13]行政官员的道德责任包含两个层面的内容,首先要求公务员应当具备一个普通公民所应具有的道德素质;第二个层面要求行政官员必须承担与其领导身份和职位相匹配的道德责任,即行政伦理责任。虽然道德责任的实现主要依靠行政官员内在的自我约束,但随着民主法治化程度的不断提高,社会公众对行政官员道德责任的诉求必然愈加强烈,仅靠行政官员的自我约束显然无法达致,许多国家都相继对公务员的道德责任进行专门立法。[14]

  (二)行政责任和法律责任

  鉴于我国行政官员大多具有双重身份,既享有行政职务,同时又兼具党内职务,而法治视野下的问责应当重点关涉行政官员行政职务和级别的减免,党内问责显然无法取代权力机关参与的政治问责以及行政系统内的政纪处分,毕竟党并不享有直接撤换执掌公权力的行政官员的法定权力。对于在法定问责范围内,依据党内法规等相关规定,所涉行政官员同时也应当受到党纪处分的,即党内问责对行政官员的制裁并不能抵消国家法定问责机构对行政官员做出的问责决定。[15]问责视角下行政官员的行政责任,是指行政官员职位分内应做之事以及未做好分内之事在行政组织内部所受到的谴责和制裁,包括两个方面的内容,其中积极意义上的行政责任要求行政官员执政为民、尽职尽责,而当行政官员不能尽职尽责地完成其本职工作或者违法行使职权时,行政官员将承担消极意义上的行政责任。行政责任旨在以最合理的技术手段,高度的稳定性以及严格的纪律性,敦促行政官员履行岗位职责并完成好上级交派的任务,以保证行政目标的顺利实现。[16]根据我国现行法律规定,基于违法性质的不同,行政官员承担的法律责任主要可以细分为行政法律责任以及刑事法律责任两种类型。[17]我国刑法典专辟第八章(贪污贿赂罪,共15条)和第九章(渎职罪,共23条)对公务员利用职务之权力、机会和方法从事违法行为构成犯罪的基本构成要件做出了明确规定。虽然刑事责任构成最为严厉的法律责任类型,但因同一违法行为受到刑罚也不能免除行政官员依法所应承担的行政法律责任,毕竟行政法律责任和刑事责任系属于针对侵害两种截然不同法益的违法行为所实施的性质迥异的法律制裁机制。[18]

  “引咎辞职”在字面上就可以被定义为因把过失归于自己身上而请求解除自己的职务,显然,既然称之为“引”,就意味着是将别人的过失归于自己,即对非因己过引起的行为或损害后果承担责任,而非根据“责任自负”原则的自我责任。基于此,问责语境中的引咎辞职,是指行政官员认为自己存在失职行为而使其丧失了担任公职的民意基础,从而主动向法定机构辞去现任领导职务的一种问责方式,可见引咎辞职更多地体现为一种道德责任。[19]引咎辞职并非纯粹受行政官员自身的良心谴责而发,而是由于弹劾制度、不信任案制度、责任辞职制度、免职制度等潜在保障性制度的存在,才能得以确保其仍然具有一项法律制度所不可或缺的强制性。[20]

  二、行政官员领导责任的构成要件

  问责语境中的行政官员,对决策失误或者某些客观事件(或事故)的发生承担领导责任,乃是基于行政官员(主要是行政首长)对外负总责的管理体制。[21]行政官员领导责任的构成要件包括责任主体、过错、损害结果、因果关系共四个方面。[22]行政领导责任中的过错要件,本质上是一种基于职责要求的推定过错,为了降低对行政官员的主观过错认定的难度,采用这种将主观认定标准客观化的尝试,将不仅有利于最大限度地保护公共利益,实现对行政官员职务行为的严格而又严密的监督和控制,同时也符合问责法治化旨在借助法律实现对问责机制进行理性规制的预期目标。[23]

  (一)问责范围

  行政职权的合法性、行政裁量的合理性和行政执行的正确性为责任分配提供了划分的标准,是确定上下级责任的基础。在个案中对上下级责任的具体分配就是对这三个因素的有无及所占比例进行综合评定。[24]事实上尽管我国目前缺乏中央层面的统一问责基本法,但在现有法律法规体系中,实际上已有多部行政规范性文件中的具体规定,对增强问责范围的立法在适用上的明确性和可操作性,具有极强的参考价值,比如国务院于2007年发布的行政法规《生产安全事故报告和调查处理条例》第3条对生产安全事故等级的认定[25],以及虽然在形式上不具有法的效力但却在实践中发挥法的作用的国家级应急预案体系[26]中对有关行政官员领导职责的规定等等,不胜枚举,显然都为统一问责基本法的制定与实施提供了宝贵的经验积累和参考依据。[27]

  (二)免责事由

  虽然对行政官员在领导不力等失职行为中的主观心理状态往往难以准确认定,我们却可以根据人民主权原则的基本要求,尝试采用“将主观状态客观化的认定标准”,即通过法律预先设定行政官员对公共利益造成损害或损失的事故或事件具有过失责任,同时也设定免责事由,对于行政官员能够在法定范围内提出抗辩事由的,将给予免责,否则将要推定其存在危害公众或者公共利益的失职行为而受到相应的制裁。[28]根据特殊过错推定原则的基本要求,鉴于在实践中引发问责的原因往往非常复杂,为了最大限度地保护公共利益不受侵害,行政官员能够提出的抗辩理由只能以法定为限,否则就要受到相应的制裁。基于此,对行政官员法定免责范围即排除性条款的规定,也应当尽量采用列举式方式,对纯粹是由意外事件、不可抗力或者第三人侵权而引发的重大损失,显然已经完全超出行政官员主观意志的范围,行政官员将得以免责。[29]

  尽快建立职责清晰、权责明确的管理体制,不仅构成确保问责机制得以良性发展的基本前提,而且对提高问责机制的公信力也会大有裨益。[30]要保持行政首长排他权力与共享权力的良好运作,避免自由裁量权角色与集体决策成员角色之间的冲突,关键在于设置这两种权力的合理运行范围,要明确规定哪些事务属于独占性的权力范畴,哪些决策事项属于共享性的权力范畴。[31]行政首长和行政副职应当分别对自己行使裁量权的事项承担责任,行政副职对其分管的工作承担领导责任,行政首长对本机关的所有工作承担责任,而对不属于分管领导负责,但确属本机关职责权限范围的事项,由行政首长依据行政首长负责制对外承担责任。[32]《湘潭市行政问责暂行办法》[33]将对责任人的认定转化为“一般责任和严重责任”、“直接责任和领导责任”两种路径,并将其简化为“批准人、审核人和承办人”模式,极具可操作性。[34]

  三、国家权力机关的问责程序

  党政领导干部问责程序可划分为七个阶段,即启动阶段、诫勉谈话阶段、初步审查阶段、实质调查阶段、问责决定阶段、复审阶段和执行阶段。[35]在理论上,由国家权力机关主导的问责主体模式应当成为贯彻人民主权原则独一无二的选择。因此,可以说,目前由党委和政府主导的主体模式其实仅是问责机制发展初级阶段的需求而已。虽然现实和理想之间具有一定的差距,但是相信随着我国民主法治进程的不断推进以及政治文明程度的不断提高,权力机关在我国政治生活中位居主导性地位必将成为不可阻挡的历史潮流。[36]

  (一)问责调查与决定

  问责发起主体在法定权限内有权向问责启动主体即国家权力机关提供问责线索来源以申请问责。对于问责发起主体提供的问责信息,问责启动主体有义务在法定权限内进行初步审查。[37]为了查清案件事实,问责主体必须听取当事人意见,提供给包括问责发起主体以及所涉行政官员等与查清案件事实有关人员充分陈述自己立场和观点的机会。虽然听取意见程序本身并不必然产生公正合理的处理结果,但是其所蕴含的程序正义的基本价值,将不仅有利于问责主体获取充分、全面的案件信息,以确保问责过程的理性、避免问责权力的恣意与专断,更重要的是,通过在程序上满足公民合法权益得到尊重并保障的基本愿望,将有助于消解当事人对最终问责决定的不满情绪甚至抵触,从而促成其主动认同问责决定的心理基础。[38]对问责启动申请进行初步审查之后,问责启动主体有权做出以下三种决定:1、对于完全符合问责申请条件的,应当受理,并将正式启动问责程序;2、对于问责线索来源事实不清或者查不属实的,不予受理;3、对于审查后认为应当由其他机关管辖的,又分为两种情况,对属于问责范围的,应当移送至有管辖权的人大管辖;对于不属于问责范围,但所涉行政官员存在违法失职行为而应受到党纪政纪处分甚至刑事处罚的,则应当根据具体案情需要移送至有权机关处理。[39]公务员权利救济制度作为各国公务员制度的重要组成部分,都不同程度地纳入了行政救济和司法救济两种途径,这对我国完善目前的官员权利救济制度具有重大的借鉴意义。[40]

  在启动阶段,鉴于引咎辞职是行政官员“良心发现”后的自责行为,为了充分体现出对行政官员这种主动认错行为的尊重和鼓励,原则上只要行政官员申请引咎辞职的,问责启动主体都应当予以受理,而无需对其是否符合问责申请条件进行严格审查。[41]在调查阶段,考虑到引咎辞职本身已是自责方式中最为严厉的形式,调查的主要目的并不仅仅在于确认实践中是否发生了符合法定问责情形的客观事实,关键是要查明该官员在问责个案中是否还存在违法乱纪行为而应受到法律以及党纪政纪责任机制的追究,以防其避重就轻,将引咎辞职作为逃避其他责任追究机制的洗责工具。[42]

  (二)被问责官员复出的程序

  解决被问责官员复出程序的规范化问题,关键是要确保被问责官员复职的全过程(具体包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序以及任职公示程序等)都能在“阳光下”运行,以充分满足公众知情权、参与权和监督权的客观需要,无疑这是回应公众质疑最有力的抓手。同时,也可以考虑建立跟踪、评估和考核机制,专门负责对处于任职试用期官员的监测,试用期结束后,根据监测结果做出最终任职决定。[43]从问责制本身来看,被问责官员能否复出是问责结果的核心问题,也是社会上对问责制争议最大的问题之一。从国外的情况看,如果被问责官员属于决策类或政务类官员,一旦被问责,复出的可能性微乎其微,除非是公众原谅并重新通过选举上台。按照惯例,被问责官员应该大部分不复出才对。[44]

  根据权责统一原则的基本要求,不同职务和级别的行政官员享有的领导权不同,其被问责的“度”自然也应不同,两者应当具有一一对应的关系,特别是要区分好我国党政官员之间、正副职官员之间、不同层级官员之间的责任分担及其问责方式。因此,充分立足于我国的基本国情和现实需要,建构科学适度的问责机制成为决定问责能否发挥预期功能的关键性因素。[45]纵然问责机制应当突出强调它的制裁功能,但制裁本身不是目的,充其量仅具有工具的效用,问责方式还应当具有更深层次的价值功能,即问责方式的选择应当更多地突出其对行政官员纠偏纠错的作用,以从根本上得以促成行政官员“鞠躬尽瘁,执政为民”的为官理念。[46]

  结语:以公众参与为基础的问责法治化

  问责应当时刻以“人民意志和公共利益需要”为依归的宗旨,正是人民主权原则的根本要求的直接体现,问责机制的良好运转必须依托于有效、有序的公众参与,这其实也是问责与传统责任追究机制相比最大的亮点所在,更是问责机制之所以成为现代民主社会必不可少的控权模式的根本原因。然而,我国公民的权利意识不强,参与政治生活的热情不高,而新闻媒体又囿于其自身独立性和权威性不足,无法圆满完成其民意代言人的重要使命,在这种情境之下,问责机制的真正效用必然难以得到切实发挥。[47]提出提高公民问责有效性的制度基础,包括:明确公民问责的对象和范围、加强信息公开制度建设、健全公民问责的程序机制、制定与公民问责配套的评估机制、完善公民问责的路径和重塑公民问责文化等。[48]问责信息和问责过程的全面公开,这既是问责法治化的内在要求,又是关乎问责法治实现所必需的辅助性制度。基于正当程序原则的基本要求,确保问责依据[49]、过程和结果都能够在阳光下运行,并主动接受公众的监督,显然对于实现问责结果的合理公正、树立问责机制的权威和公信力都将大有裨益。[50]

  [参考文献]

  [1]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第50页。

  [2]根据《问责制主要官员守则》第一章第一条规定,“本守则适用于所有司长和局长,即问责制主要官员”,具体包括3位司长和11位政策局局长,分别为政务司司长、财政司司长、律政司司长、民政事务局局长、政制事务局局长、房屋及规划地政局局长、教育局局长、环境及卫生福利局局长、运输及工务局局长、经济发展局局长、工商及人力资源局局长、财经事务及库务局局长、保安局局长、公务员事务局局长。

  [3]问责高官直接进入行政会议,参与制定香港政府的整体决策,为行政会议的决定承担集体责任,同时,问责高官还需统领各自所辖部门的工作,制定、解释并推行政策,以争取获得立法会和市民大众的支持,并因政策的成败直接向行政长官负责。

  [4]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第64页。

  [5]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第19页。

  [6]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第44页。

  [7]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第23页。

  [8]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第31页。

  [9]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第43-44页。

  [10]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第69页。

  [11]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第82-83页。

  [12]张贤明:《政治责任与法律责任的比较分析》,载《政治学研究》2000年第1期。转引自曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第54页。

  [13]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第61页。

  [14]最为典型的国家为美国和日本。美国在1978年通过《政府道德法案》,规定政府官员、国会议员和政府中某些雇员必须每年公开自己的财产状况,并且详细规定了对包括总统在内的高级政府官员所提出的指控进行调查的程序。美国国会在1989年通过《伦理改革法案》。美国国会于1992年颁布、1993年施行、2002年10月修订的《美国行政机关工作人员伦理行为准则》对公务人员收受礼物、避免经济利益冲突、公务回避、离开国家公职后的再就业、防范滥用职权等方面均做出了详尽的规定;日本专门制定的《国家公务员伦理法》是一部专门对公务员职业伦理进行规范的法律,分为总则、国家公务员伦理规程、接受礼品等的报告与公开、国家公务员伦理审查会、伦理监督官以及杂则六章内容,《人事院规则》也专门对国家公务员违反《国家公务员伦理法》的处罚标准做出了具体规定。而我国虽然没有专门对公务员道德责任进行立法,但有关公务员道德责任的规定散见在宪法、法规、规章以及党的文件之中,比如我国《公务员法》第二章第12条和13条对公务员权利义务的规定乃是对公务员道德责任的法律规定,而以党内“法规”形式出台(中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定)《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》以及《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等文件,都是对包括行政官员在内的党政领导干部有关道德责任的追究做出了具体规定。曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第62页。

  [15]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第130页。

  [16]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第56页。

  [17]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第58页。

  [18]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第60页。

  [19]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第164页。

  [20]姚国建:《违宪责任论》,知识产权出版社2006年版,第425页。转引自曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第130-131页。

  [21]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第124页。

  [22]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第113页。

  [23]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第120页。

  [24]胡建淼、郑春燕、张艺耀著:《领导人行政责任问题研究》,浙江大学出版社2005年版,第90-91页。

  [25]根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第3条规定,“根据生产安全事故(以下简称事故)造成的人员伤亡或者直接经济损失,事故一般分为以下等级:(1)特别重大事故,是指造成30人以上死亡,或者100人以上重伤(包括急性工业中毒,下同),或者1亿元以上直接经济损失的事故;(2)重大事故,是指造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重伤,或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故;(3)较大事故,是指造成3人以上10人以下死亡,或者10人以上50人以下重伤,或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故;(4)一般事故,是指造成3人以下死亡,或者10人以下重伤,或者1000万元以下直接经济损失的事故。国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门,制定事故等级划分的补充性规定。本条第一款所称的“以上”包括本数,所称的“以下”不包括本数。”

  [26]国家级应急预案体系包括以下文本:《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》、《国家安全生产事故灾难应急预案》、《国家处置铁路行车事故应急预案》、《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家海上搜救应急预案》、《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》、《国家通信保障应急预案》、《国家核应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《国家通信保障应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《国家突发重大动物疫情应急预案》、《国家重大食品安全事故应急预案》。

  [27]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第145页。

  [28]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第120页。

  [29]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第147页。

  [30]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第185页。

  [31]陈绿平、林琰瑜:《我国官员问责制的缺陷与对策》,载《华南师范大学学报(社会科学版)》2007年第6期,第52页。

  [32]胡建淼、郑春燕、张艺耀著:《领导人行政责任问题研究》,浙江大学出版社2005年版,第92-95页。转引自曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第116页。

  [33]该办法第19条对责任人的认定做出了极具可操作性的规定,“问责对象所负的责任根据问责事项造成的后果可分为一般责任、严重责任。根据问责事项发生的原因可分为直接责任和领导责任。(一)问责事项属于承办人未经审核人审核、批准人批准,直接做出具体行政行为,承办人负直接责任;属于承办人弄虚作假、徇私舞弊,致使审核人、批准人不能正确履行审核、批准职责影响行政效能的,承办人负直接责任;属于承办人不按照审核、批准事项落实的,承办人负直接责任。(二)问责事项属于承办人提出方案或者意见有错误,审核人、批准人应当发现而没有发现,或者发现后未予纠正的,承办人员负直接责任,审核人、批准人负领导责任。(三)问责事项属于审核人不采纳或者改变承办人正确意见,经批准人批准的,审核人负直接责任,批准人负领导责任;属于审核人不报请批准人批准直接做出决定的,审核人负直接责任。(四)问责事项属于批准人不采纳或者改变承办人、审核人正确意见的,批准人负直接责任;属于未经承办人拟办、审核人审核,批准人直接做出决定的,批准人负直接责任。(五)问责事项属于领导人直接干预具体行政行为导致的,该领导负直接责任。(六)问责事项属于集体研究、决定导致的,主要领导人负领导责任。(七)问责事项属于上级机关改变下级机关做出的决定导致的,上级机关具体承办人员负直接责任,上级机关负责人负领导责任。(八)问责事项属于复议机关改变原具体行政行为导致的,复议机关负责人负领导责任。(九)问责事项属于两人以上故意或者过失导致的,按个人所起的作用确定责任。前款所称批准人一般指行政机关行政首长或者主管业务工作的负责人,审核人一般指行政机关内设机构负责人,承办人一般指具体承办行政管理事项的工作人员。依照内部管理规定或者经行政授权,由其他工作人员行使批准权、审核权的,行使批准权、审核权的人员即为批准人、审核人。”

  [34]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第186页。

  [35]参见邹健:《社会主义政治文明中的党政领导干部问责制研究》,中共中央党校2007年博士学位论文。

  [36]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第139页。

  [37]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第148页。

  [38]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第150页。

  [39]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第149页。

  [40]参见郭政:《行政问责之救济机制研究》,中央民族大学2010年硕士学位论文。

  [41]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第165页。

  [42]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第166页。

  [43]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第170页。

  [44]竹立家:《问责官员复出应更加慎重》,《中国社会科学报》2011年9月5日。

  [45]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第81页。

  [46]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第157页。

  [47]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第191页。

  [48]参见孙国良:《我国公民参与行政问责的路径研究》,河南大学2010年硕士学位论文。

  [49]包括行政官员职责权限的公开,显然公众在知晓行政官员法定职责的基础上,才能有效地行使其监督权。

  [50]曹鎏著:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第188页。

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