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马晓野:经济内外循环形成的历史、现状和政策转向(上)

作者:马晓野

来源:英国金融时报

来源日期:2020年09月29日

本站发布:2020年09月28日

点击率:86次



最近经济圈和学术圈的热搜词是扩大内循环。在中南海最近召开的经济专家座谈会上,中央也就这一问题与与会者开展讨论。对国际经济环境重大变化进行思考时,人们的第一反应是直觉性的反应,而直觉来自于过往的经验。经济直觉很重要,但是对这种重大的外部情况变化,我们除了1949年的经验之外,自经济体制改革以降我们还没有可以利用的成型经验。与苏联交恶则是在两个同类型计划经济体之间的事情,这与当前的情况借鉴意义不大。一个涉及社会经济形态较大变化的政策,如果能够伴随着有益的讨论,会有助于政策目标的实现。舆论圈里有些讨论是没有实际意义的,而执行层针对实施政策的讨论则很有必要。通过讨论可以帮助我们弥补经验直觉的不足,有利于在政策调整中做到趋利避害。

大致区分一下,落实扩大内循环的政治决定有两个不同的路径:1,通过调整令人生畏的,牵连较广的社会经济利益安排,通过建立新的社会契约,结构性地提升内循环经济消费方的可支付能力;2,直接对现有的分隔内外循环的政策措施进行调整。第一种情况需要对经济社会改革的联动影响和负面冲击效果多做思考。第二种情况需要时时清醒自己在做什么,想清楚历史告诉我们应该做什么。结构性的释放经济潜力和具体的调整内外循环分立的政策是两个完全不同的思考方向,一旦做出了选择,会生发出大相庭径的政策效果。重点还是要防止调整的结果错误地导向了“自循环”的泥沼中。


政治是讲意愿和立场,学术要讲状态,讲因果,讲规律,而具体政策讨论要更实在一些,讲的是利益调整的取舍。政治决策的理想目标与客观现实之间存在差距这一点也不奇怪,否则就没有所谓政治远见之类的说法了。对于一项政治决定的成功落实,少不了依据经济理论进行推断,以及依据历史的政策过程和经验进行思考。区分上述不同的讨论,适当划分讨论界限是有益的。对涉及取舍和利益调整的实施政策问题,有必要通过研究还原历史场景,溯源政策演进的过程,厘清政策手段的现实效果,这样才会对下一步的扩大内循环政策调整会有一定的帮助。


对大部分没有政策过程经验的学者来说,进入这样的思考有些困难。四十年的改革开放绘就的宏大的经济发展图景,令人眼花缭乱。对于改革成功的政治总结大家都是耳熟能详。但是对于具体的实施政策许多人还是不甚了了。比方说,国内外经济学家都在探讨:中国经济取得了持续高速的发展,一定是有什么事情做对了。可各方面推出的答案并不曾统一,而且林林总总的说法中鲜有从具体实施政策过程推演的令人信服的解释。在这方面经济学家似有认知短板。溯源就是从图画的底色开始去理解政策演进的过程,看清不同层次政策技巧和局限。而本文局限于通过回顾历史中看清政策演进的脉络,如能帮助大家分辨孩子和洗澡水,也许在新的政策调整时可以有所借鉴。

本文拟通过“记录—回放”方式介绍内外循环形成的过程及相关的政策手段,让关心这场讨论的各方对经济理论和国际经济循环的实施政策建立联想。本文后面也多少讨论一下更高阶的问题,但重点还是谈造成内外循环格局的实施政策,以期各方能对未来的政策调整有所心得。

中国经济循环的情况是,内外循环在初期的设计是要相互隔绝,继而由外资的介入开始了两个循环外循环部分向内循环经济部分逐渐切入、共享国内市场的融合阶段。重要的事实是两个循环基本上是分立的,而铸就这一状况的政策法规历经调整目前依然有效。


必不可少的历史回溯


再谈经济内循环,恍如隔世。历史上中国经济经循环经历过由内向外的过程。始于80年代的经济循环内外转向的基本理论,和社会政策环境值得花些时间回顾。这可以为我们进行有效的讨论提供事实基础。回顾基础理论,理清政策的延展,观察到达一定结点的政策偏好的变化,方能就政策主张、效果、手段进行有效的线性思考,因为经济本身的发展就不是跳跃性的。

始于八十年代的历史画卷是逐步展开的。“开放”的实施政策有先有后,有时互相促进,在一定阶段互为条件,也有时互为掣肘。政策过程并不像事后粗线条总结的那样是三箭齐发:沿海对外开放,吸引外资,利用劳动力优势加入国际大循环,云云。而且,政策导入的过程差异造成的中国产业特点正是我们下一步加大内循环需要重点面对的事实基础。一些作者已经陆续发表过的历史溯源,按此思路添加一些事实与观点,对后来未经历过这一政策转变过程的经济研究人员,政策实践相关人员,企业家会有些帮助。


01

初始状况


计划经济下的经济计划是以产品的物理量作为管理目标。统计体系是MPS物资生产统计,产值只是一个统计上的对应指标。用一句话简单概括改革开放前,计划经济框架下中国国际经济贸易理论是:通过对外贸易“互通有无、调剂余缺”。而这个工具性的“调剂余缺”是针对国内经济循环不能自行解决的具体产品逐年相机处置的。长期的外贸计划重点关心的是出口换汇的计划任务以及配套的银行贷款规模。


国际大循环理论的突破性贡献在于,让政策思路摆脱了原计划经济“调剂余缺”的实物量的局限,从经济生产要素的角度理解和思考经济发展。有人说这个国际大循环不是什么重要的理论发明。经济学家的这个说法也许是对的,但是经济发展的事实证明,把重要的基础理论导入中国经济政策制定中,这的确是功效不可没。


中国在改革初期的基本经济情况是:缺少资金(那时候还不许说资本,因为资本有剥削的嫌疑),缺少机器设备和技术,这使得一些重要的自然资源无法转换成制造业的要素投入。那时中国不短缺而且过剩的生产要素就是劳动力。在这一背景下,年轻经济学家王健根据这样实实在在的比较优势,提出了“两头在外”的参与国际经济大循环的政策理论,这引起了很大的争论,但也受到了高层的重视。这个理论能够在后来成为政策调整的理论基础,是因为它在经济改革还没有上路的情况下,抓住了经济理论的基本要素条件中可以利用的部分,使习惯计划经济专注于实物指标管理方式的经济管理者,通过辅助经济要素转向国际市场,使中国明显的比较优势得到了发挥。

那时候美国的劳动工资是中国工人的一百倍。中国劳动力价格比较优势十分明显。这么大的差值足以支付中国低素质劳动力的培训成本,管理欠效率的成本,远距离运输的成本,供应链低效的附加成本,以及全员聘用外方管理人员来华管理、运营企业的成本。

评论:

改革开放这四十年,我们出台了许多政策促进出口贸易。其中劳动力要素参与国际经济循环就像古语讲的“纲举目张”的纲。其他政策也重要,有的政策还需要反复更新内容,比较而言大多都只相当于渔网的“目”,其长期作用以及对中国经济增长的影响远不能与“经济增长要素”参与国际经济大循环的功用大。这是理论上解释经济对外开放政策的重点词,而不是“利用剩余劳动力”这样肤浅的说词。


02

为什么要“两头在外”?


后来人在谈到当时的国际大循环理论时,经常会忽略了在当时引起争议较多的“两头在外”。这里讲的“两头”是指原材料供应和产品市场在中国之外。而当时对此提出疑虑的是部分政府经济管理部门,除了担心产品是否能被国际市场所接纳之外,还担心原材料、零部件对国内类似产品行业的冲击,担心会“一头在外”。

从国际国内统一的经济观察视角,将两个经济循环体系过程的要素进行政策衔接,便利企业将内外经济要素进行跨境组合,“两头在外”是基于中国当时的经济社会政策现实提出的正确思路,两头在外的实施政策就得关照到政策冲突的方方面面。初期的两头在外政策设计,要求外循环部分冲原材料到成品,到工厂设立管理运营都隔绝于内循环经济部分。

当时中国的现实是:有生产单位但是没有市场经济意义上的企业,也就没有关于企业设立和管理的任何成型法律;除了大集体、乡镇企业外,当时还不能设立私人企业,也就不可能有外资企业存在的空间;生产原材料供应都在计划管理系统当中分配;没有计划外的资金渠道,没有外汇兑换渠道;在生产和销售方面没有任何有意义的竞争;政府对物价实行管控。如要将中国劳动力要素与国外的原材料供给和市场需求进行跨境组合,必须通过对上述情况做出适当改变才能使政策落地。“两头在外”运营的外资企业主体,在当时只能是外资企业。

当时较多关注政治经济问题的学术界则因为邓小平提出的“不争论”戒条而对剥削问题可以暂时不去纠缠。按经典的国际经济理论分析中国劳动力的比较优势,很少会有异议。这才使得政策部门可以别无旁顾地去想办法落实这一“两头在外”参与国际经济大循环的设想。但是,政府需要同时特别小心处理好保护国内工业这一政策边界。


王建是当时国家计委下属的研究人员,他的位置提供了恰到好处的政策视野,使他能把经济理论与政策研究打通。因为环境所限,他人很难做出王建这样的政策贡献。其他只接触经济数字,无法深入经济政策过程却努力提政策建议的学界朋友会感到较难进入状态。


03

中国经济要素加入国际经济大循环

有一个相当复杂的“摸石头过河”的政策试探过程


“春天”那首歌的歌词中讲的一个老人在南海边画了一个圈,改革开放就一路向前,那是高度艺术抽象的美声唱法,强调的是政治意愿起了关键作用,这其中缺省了复杂的政策过程。随着改革开放一路走来的政策实践人员普遍同意说,中国制造业今日的成功是不可复制的,这说法的依据是:政策调整过程有“不可化简的复杂”的特性。

中国制造业经济能够达到现在的内外循环状态,是依从了比较优势理论,先确定了总的“两头在加入国际大循环”的目标,再经过十分复杂的、一系列的内外政策手段调试才有了目前的成功。这其中实施政策调整的内容比较广泛。经过了很多的政策创新和政策试错,才使得基于比较优势理论的政治决策得以逐步在制造业行业稳步推行并产生了突出的效果。

现在强调加大内循环,也是审时度势做出的新的政治决定。执行、落实政治决策,与学术上依据目前产业状态来分析政策转向的影响,进行理论验证和对接,是并行不悖的必做工作。现阶段对过往参与国际经济循环的政策调试历程做梳理,有助于“加大内循环”的政策转向的设计,有助于避免政策目标与政策手段的脱节,也有助于防止政策超调。

当初能够做出这样的“开放“举措,很重要的社会经济原因是城市就业问题和农村劳动力剩余问题国内根本无法解决。只有打破经济自循环,社会政治经济生活中的痛点、弱点才能够反转,(把那么多的嘴变成那么多双手)才能够实现生产要素的国际比较优势,经济增长才有了新的出路。


理想中的新的政策目标本身,不会通过政策宣示自我实现。政策目标需通过以下具体的实施政策手段,即政策过程来推进。了解了这些政策历史过程,可更好的了解目前中国经济循环问题的现状。让我们通过下面的这几点回顾了解一下复杂的政策创新过程:


1,改革开放之初,中国在没有本国企业法和公司法的真空状态下,制定了中外合资企业法、中外合作经营等三个外资企业法。另外专门针对参与国际经济循环的需要,制定了来料加工、补偿贸易的管理的法律规定。然后在后续配套的实施条例及细则规定中又对水、电、劳动力指标,进口设备税务,管理人员办公设备,外籍人员留华等都做了变通管理的规定。外汇管制也逐步开了专项口子。中国有比较优势的经济要素加入国际大循环由此开始起步。

2,出于保护国内民族工业的需要,一开始利用国内比较优势参与国际经济大循环是严格守住两头在外的原则界限。原材料、生产用设备都在保税状态下虚拟进口,产出的产品完全不进入国内市场,经加工后径行监管出口,甚至边角余料也不得随意内销。2020年度世界银行的发展报告是一篇关于全球化背景下多年国际价值链生产的专论。报告观测到,在全世界各国都是以进料加工为主参与国际价值链生产,而中国却是以来料加工为主。为什么会这样?这是我们长期执行内外循环隔绝,保护国内内循环部分经济不受、或少受外来冲击的管理政策的实施效果。

以经济要素对接国际市场为目标,以三来一补业务为先驱,外资企业的法律存在作为落地形式,一旦在公有制计划经济的水泥板上出现了政策空间,市场机制的作用就开始萌发,然后市场的作用开始推动政策快速演进。

一些旨在补偿当初外资(主要是三来一补企业)得不到计划内优惠,外资企业不得不在供给稀缺的不完全市场上另行协商行解决生产需要,政府在初期给予外资企业补偿性的所得税税收优惠政策,在后来国内市场逐步发育,计划逐步退出的形势下,反而成了外企的“超国民待遇”。渐次,政府又对外资税收政策作了相应的调整。客观地看,这一类逐步退出优惠的“逆向”外资政策调整的对价,是对外资更多地放开了国内市场。政策调整的效果之一是将两个循环的边界进一步模糊了。国内外分立循环的市场互相融合部分的“带宽”加大了,让有比较优势的中国生产要素进入国际经济循环带来的新情况是,在市场的推动下,经济政策需要调整的方面越来越多,这也给更深层次的制度性改革提出了新的要求。

3,我们的外向经济部分规模大,对外经济占GDP的比重在峰值年份达到了67%。其中封闭运行的外循环部分占比很大。时至今日,中国经济的内外两个循环分开的痕迹仍然明显,区隔两个循环的政策手段仍在有效实施中。还不能说中国经济已经基本解决了内外循环的共生和融合问题。

通过回顾历史,突出提到这一点是想提醒,设计新的促进经济内循环的实施政策时,应该防止累及国际循环,这方面的政策需要稳定并持续改善。对这一点中央的政策表达是比较明确的,关键是在性政策手段的设计上应予较好的落实。


04

经济外循环设计专项政策

与国内经济改革


经济改革是渐进的,还要在保证内循环部分的主体尽可能地少受外部经济干扰和冲击的情况下容纳外循环经济部分。


为了保护国内既有的国有企业能在不许倒闭的前提下逐步脱离计划管理,而同时计划性质的以最终产品数量为考核指标的产业政策仍需通过国企来落实,寄予厚望的大规模的对国有企业的技术改造仍要推进,在这样的约束条件下参与国际经济循环就需要“两头在外”的外向型循环的管理政策尽可能地隔绝国内外循环。要兼顾两个看似不相容的政策目标—保护国内产业和以比较竞争优势的经济要素与世界市场对接,隔离运行就是唯一的政策选项。


在具体实施开放政策的初期,先是建立了一套适应“三来一补”参与国际大循环的海关保税监管制度。这实际上是建立了一套“境内区(海关关税区域)外”的单独关税管理区域。这也可以说是主权管辖内的经济国中之国,这和经济特区还不一样。当然,这也是国外其他主权国家有益管理经验的移植,也是国际通行作法。

当这一体系与设立特区政策走到一起了之后,参与国际大循环就在特区内很快成了气候。(早期的特区发展先成为计划资金、关税优惠、与配额的特区,这都与外向型的参与国际经济大循环关系不大,为此曾受到不少的质疑。中国在WTO谈判时介绍,特区不是政府推动出口的补贴特区时,就举出了相关统计数据,谈判对手为此大跌眼镜。)

中国的经济体制改革在一开始就有“条条”和“块块”两个路径。“条条“管理进出口及海关制度,这是中央的事权。地方属‘块块“对经济发展机会与中央大一统的政策的衔接有较深入的观察体验。扩大外循环政策更重要的区域突破来自广东和福建。广东积极创造条件,成功地游说中央政府允许省内“三来一补”开放方式落地,全境参与国际经济大循环。分析比较所见,一旦外向型的加工贸易管理在全省落地,广东、福建两省与经济特区的管理政策差别就很小了。再后来,中央又允许“十四个沿海开放城市”步经济特区的后尘,可以沿用“三来一补”政策参与国际经济循环。


经济增长和就业需求的压力使得地方政府以很大的热情推动外循环部分的经济扩大。招商引资甚至补贴措施都是为了扩大经济要素与国际经济循环的对接。从制度设定方面去理解,这些特殊地区政策的关键在于这些地方享有通过监管下的加工贸易便利,将经济增长要素的比较优势参与了国际经济大循环。


从产业发展角度看,“三来一补”这项直接连接生产要素与较高质量的国际价值链生产对接的政策手段,为制造业产业赶上国际制造业发展的步伐提供了重要的基础条件。内陆省份,中西部地区纷纷要求设立内陆海关,与国际市场接轨的加工制造业得以向沿海以外地区扩散。在这过程中,国务院口岸办公室根据参与国际经济循环的产业需求和贸易扩展情况,循序扩大政策基础设施,在境内所有有条件的地区,逐步批准境内关外隔离管理便利以支持更大的区域参与国际经济循环。中国经济扩大与国际市场接轨,外循环经济中的制造业有了地理梯次的演进,中西部也可以继沿海之后依照比较优势参加到国际经济循环中去。

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