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中国新型城镇化六大命题

作者:邵晨钟

来源:FT中文网

来源日期:2013年01月11日

本站发布:2013年01月11日

点击率:487次


    中国执政党新领导团队形成,“中国梦”备受期待,后半程的改革与后半程的城镇化相遇,未来新一轮发展或将借助新型城镇化换档提速。既已承诺“实干兴邦”,开拓创新,那么,新型城镇化能否托起民族复兴的“中国梦”?

  “原本是用来安置百万人口的街区却很少有人入住,多车道的公路只有少数几辆车驶过,不多的机关单位会在白天开放,偶见的行人会让你怀疑自己是不是出现了幻觉,他们慢腾腾的在人行道上挪动,就像灾难电影中末日来临后的孤独幸存者……” 城镇化是过程而非目的,单纯盲目的追求城镇化作为目的,就会出现某著名杂志上所描写的中国“鬼城”景象。

  城镇化率达到50%,表明一半的人口生活在城市里,同时也表明城镇化过程进入了后半程这一加速阶段。然而,城镇化过半不仅意味着人口的迁移,同时,似乎也意味着社会各领域变革的时空格局最终到来。

  1850年,英国率先成为城镇化率达到50%的国家,此时的英国正处在被称为帝国巅峰的“维多利亚时代”,在这一时期,英国率先完成工业革命,成为“世界工厂”,其钢铁产量占世界总产量一半以上,进出口贸易占世界总额的三分之一以上,伦敦成为了国际金融、贸易中心。1851年5月1日,因为强大所带来的召唤力,世界上第一届世界博览会成功在英国召开。然而,英国批判现实主义作家狄更斯对当时英国潜伏着的严重的社会危机表现出了担忧。1854年底,他说:“我相信,不满情绪像这样冒烟比火烧起来还要坏得多,这特别像法国在第一次革命爆发前的公众心理,这就有危险,由于千百种原因——如收成不好、贵族阶级的专横与无能把已经紧张的局面最后一次加紧、海外战争的失利、国内偶发事件等等——很可能变成一场从未见过的可怕大火……这是一个最好的时代,也是一个最坏的时代……”

  2010年底,中国的城镇化率无限接近50%,此时的中国经过被称为“改革开放”时期三十多年的经济快速增长,终于一跃超过日本,成为仅次于美国之后的世界第二大经济体。同时,中国成为“世界工厂”,也是世界第一出口大国。因为快速发展所带来的影响力,2010年5月1日,历史上第一次以城市为主题的中国上海世界博览会成功召开,在超过50%的地球人口生活在城市的背景下,城市的问题成为了整个星球可持续发展的关键问题而受到关注。

  然而,多位专家在媒体上公开撰文指出,此时正值中国社会迫近一个新的历史转折点的关键时刻,即改革进入深水区。以低成本、强势政府主导为核心特征的中国经济模式和以高消耗、城市要素供给不可持续为核心特征的传统城镇化发展模式,积累了巨大的社会风险:劳动力“刘易斯拐点”现象出现;城乡两元化导致农民融入城市难题;城市发展不可持续;社会贫富差距接近警戒线;社会保障不完善引发疑似“中等收入陷阱”初级阶段的现象;以出口和投资为驱动力的衰减共振;地方政府“公司化”并陷入GDP崇拜综合症不能自拔;法治不断给经济发展让路;生态污染危机日趋严重;食品安全危机和公众信任危机爆发;企业在“国进民退”的同时上演着“国强民弱”;政府监管过度导致成为权力寻租的乐园;地方“造城运动”和“鬼城”频现……

  2012年11月29日,中共中央总书记习近平在参观中国国家博物馆“复兴之路”展览现场提出了“中国梦”的说法。就在一天前,中国国务院副总理李克强会见会见世界银行官员时说:“未来几十年最大的发展潜力在城镇化”。他尤其强调,这有利于中国成功跨越中等收入陷阱。之后的中央经济工作会议提出,积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量。要把生态文明理念和原则融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

  新型城镇化的设想是多样的,各种流派和观点各有侧重、有些甚至是互相排斥的,但无论怎样,新型城镇化的核心离不开“创新、和谐、公平、自由”等词汇。新型城镇化的核心归根到底是人的城镇化,其能否托起“中国梦”,关键取决于能否深层次地理清和解决好以下六个问题,这些也是新型城镇化的深层路径内涵:

  第一,从硬件环境建设到软件政策创新与提升的变迁

  新型城镇化到底包含什么?仅仅是城市基础设施加强和城区生态环境的改善这些硬件建设?如果是这样的话,那是旧式城镇化的升级版和“鬼城”的初级版。毫无疑问,新型城镇化还包括其他重要内容:经济、人口和社会等方方面面的协调发展,最终形成新型城镇化的过程。可以想象,新型城镇化的铺开将带来史上最大最广泛的政策创新时期。

  在打破城乡两元方面,新型城镇化必然要逐步完成:首先是城乡空间一体化;其次是城乡市场和产业结构一体化;最后是城乡经济社会发展一体化这三个阶段。农村政策创新方面着重体现在与城市的全要素对接:如公共服务的均等化、城乡规划统一化、机制体制的一体化等。

  从合并乡镇,到扩权强镇,再到撤镇设市,包括浙江在内的不少地区一直在探索小城市发展的思路,试图找到镇域城镇化发展模式的路径。政策创新一直在探索,未来的趋势应该是将区域中心城市和大城市发展成为城市群,把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。数据显示,全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设发展都将与新型城镇化关联。

  在新型城镇化过程中,现行的土地和户籍管理制度是两个主要的障碍。户籍制度和土地制度改革应协调联动,户籍上,让农民工就地市民化并和城市市民享受同样的社会保障体系;土地上,提高农村征地补偿达到同级城市的参考标准,逐步实现城乡土地同权同价。

  在新型城镇化下,应该重新反省已有的土地财政政策的种种弊端,要把财政体制改革的突破口放在土地财政改革上,着眼点就是让土地的成本大幅下降,让城市土地真正成为外来人口落户的载体,使其安居乐业,只有这样,城市发展才能享受中国人力资源的巨大红利,抑制“刘易斯拐点”的过早到来。没有土地财政的改革,新型城镇化过程就会被牵绊并止步不前。

  第二,从身份天壤之别到幸福以人为本的体现

  未来,新一届政府的思路可能不仅包含新型城镇化,还有民生幸福的概念,而城镇化的最终目的必然是以人为本,以注重和提高人的发展和幸福感知为诉求,这是相辅相成的。

  上海世博会的主题是“城市,让生活更美好!”然而,具有讽刺意义的是,中国的城镇化发展中有太多的反其道行之的现象,如在城市中,年轻人的就业和创业环境恶劣,“官二代”、“富二代”这些名词凸显出社会公平竞争的问题严峻,这足以说明平等公平透明的环境是何等重要,如果年轻人没有上升的通道,必然引发不公,激发社会矛盾。

  包括个人所得税在内,目前的很多政策是打击踏踏实实干活的白领和农民工,相当一部分年轻人成为了现行土地财政政策为源头导致的“房奴”、拍卖车牌制度导致的“车奴”和各类消费型银行贷款的“银奴”,这些人成为了中国最先陷入“中等收入陷阱”的一群人。

  大量找工作的异地大学毕业生涌入京、津、沪、深等机会较多的城市寻找工作,使当地劳动力市场形成供远远大于求的态势,竞相压价导致人力资源回报大幅降低,较低的工资回报和较高的生活成本最终导致部分白领逃离这些全国中心城市,返回家乡工作。

  老龄化社会的养老难题也在长期困扰着城市,尤其是长期奉行独生子女政策和社会化养老产业幼稚的情况下,必然使城市和家庭的负担加重,衰减城市发展的活力。另外,城市贫富区域自然分割所导致的“城中村”、棚户区的脏乱差与市中心高档社区的优美环境的反差,折射出的恰恰是城市中财富分配不均带来的城市空间差异。

  农民工难以融入城市也是一个棘手问题。2011年外出农民工超过2.5亿人,约六成是长期在城市生活的新一代农民工,他们为城市建设做出了巨大贡献,但是却在各类权益和保障上被视为都市另类而被城市拒之门外,成为“城市游牧一族”。同时,他们远在外地的留守子女儿童在教育和成长上面临失管、失教和心理失衡问题。

  城市里的白领越来越成为“垮掉的一代”,城市里的第一代农民工则成为是被牺牲掉的一代。在新型城镇化的过程中,这些问题能不能得到破解,将决定其最终的成败得失。

  第三,从分裂的城乡到社会主流价值观的形成

  城市使生活美好和幸福。在城市中,人的幸福感一般来说来源于两个方面,一个是社会服务业的发达与否,服务业越是发达,人的幸福感越是高;另一个是社会主流价值观形成与否,如果社会形成了主流价值观,那么各阶层生活方式和意识形态上的冲撞就会越少,显然幸福感就越大,但是从这一点上来看,中国分裂的农民或农民工与城市的市民,即“农村中国”与“都市中国”这两型社会之间显然带有强烈的对峙、隔着深深的鸿沟和难以融合的价值观差异。

  农村精英流失造成“农村失语”问题。长久以来农村积贫积弱的现实,使农村出生的大量精英最终离开农村,人才的匮乏使农村失去了与城市比肩的创新能力和竞争能力,使现代农业和乡村旅游业等产业止步不前,这必然导致农村成为越来越严重的弱势地区,加重了“农村失语”问题,部分农民遭受到特权阶层的侵害后,缺乏基本的表达申诉能力和法律援助渠道,最终造成群体性事件。在现实情况下,中国新型城镇化的发展如何保证农村、农业和农民的观点得到表达,如何平衡好城镇的观点与三农观点,是一个需要认真思考的问题。

  农民的土地不能随意变成资产流转,造成农民在农村必须依附土地并靠劳力生存,而传统城镇化过程中,用城市人单方面的观点来规划和发展农村,难免忽视农村特色和农民习俗,用很低的补偿金把农民“赶上楼”,损害农民的利益,这是另一种形式的“圈地运动”,是另一种版本的“劫贫济富”,新型城镇化如何避免陷入这样的逻辑将需要实践来检验。

  第四,从消耗型城市化要素供给方式到城市可持续发展方式的实践

  这里面涉及一大堆的问题:新型城镇化由谁来主导以及如何主导?依然是之前惯用的强势地方政府通过土地出让和融资平台双箭齐发的主导模式?是否仍然是新一轮的基础设施投资热潮和GDP崇拜泛滥最终造成城市资源供给的不可持续?以前是造地运动,现在换成造城运动吗?政府在城镇化过程中的角色是无形的手还是“到处乱摸的手”?

  新型城镇化必将更关注城市可持续发展的理念,甚至从某种角度来说,新型城镇化就是城市可持续发展的一个公约子集。中国传统城市发展的三大动力:城镇化——统筹城乡发展、工业化——工业反哺农业和区域一体化——周边借势与融合,未来将会与城市可持续发展的理念相嫁接,由新型城镇化来换档提速和版本升级。新型城镇化需要找到城市发展的长期动力和城市发展的核心能力,在该城市发展所处的阶段背景下同时关注城市的发展水平、持续水平和资源能力的协调水平三大维度,从而指导城市的决策者建设新型城镇。

  第五,从产业粗放模式到“产城融合”模式的升级

  新型城镇化必然涉及城市产业的发展及其与城市发展的关系,而中国大大小小的各类城镇势必在新型城镇化过程中走向“产城融合”的新阶段。从早期成本效率为追求的工业集中阶段,到目前竞争优势为追求的产业集聚阶段,再到未来创新驱动为追求的新城区新社区阶段,是“产城融合”的标准路线图。基于此,该路线图也指出了在新型城镇化过程中,未来城市应更注重以下一些要素的提升,包括市场规范、人文特色、生产性服务业和企业家群体等这些关乎城市根植性优势与区域创新优势的软性指标。值得注意的是,这些往往难以复制并有可能形成各个城市的差异化发展能力。短期看需求,长期看供给,新型的城镇发展需要培育自身独特的核心能力,从而形成真正的长期发展驱动力,仅仅靠短期投资热潮和GDP崇拜是无法达成的。

  第六,从粗放型社会管制到高效性社会治理的提升

  “治大国若烹小鲜”,城镇化的不断发展对城市的公共管理提出了新的要求,当前首先是爆发公共安全和群体性突发事件的概率在加大,其次是外来人口激增带来社会保障和治理压力在加大,新型城镇化或许将倒逼政府对城市的公共管理从当前的粗放型社会管制提升到未来的高效性社会治理阶段。

  根据欧美日韩的经验,中国城镇化率超过50%后将会经历一段快速的城镇化阶段,即是一个人口快速导入城市的阶段,一方面是城乡一体化带来的农村人口入城,另一方面是由区域一体化产生的产业转移、承接或升级带来的产业人口迁移。高效性社会治理的难点是如何做到城镇人口持续和有序的导入。房地产及市政基础设施配套的合理化,劳动力市场和人才引进政策的完善,城市壮大后新老社区管理模式的创新,促进农民进城就业和市民创业的力度,加强城乡统一社会保障体系的建设等,都是十分重要的课题。       

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