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李铁:“经营城市”理念亟须纠偏

作者:李铁

来源:财经杂志

来源日期:2019年06月18日

本站发布:2019年06月18日

点击率:539次


前些年在地方调查的时候,经常与城市政府官员们讨论“经营城市”的问题,很多城市政府官员对此津津乐道。

我们曾经在发达国家城市进行考察,“经营城市”是他们的城市政府官员经常运用的概念。就是把城市当作一种资产来运营和管理,要精打细算,切实保证城市居民的长远利益,不至于因城市管理失败,导致城市的“破产”。

但是在中国的城市,城市政府官员们理解的“经营城市”与国外有着根本的区别。我们“经营城市”的重点,这些年大多指“以地生财”,也就是如何把城市政府征用的土地卖出好价钱,以便解决城市的招商引资成本问题、基础设施建设资金来源问题、以及各项公共服务开支不足问题等等。

至于精打细算的管理和城市居民的长远利益,可能很少被纳入中国城市政府官员们的视野中。他们更关注个人执政理念的贯彻落实,关注政绩的效果,关注能否给未来的升迁带来更好的眼球效应等。否则,也不会在全国的各类城市出现大面积的地方债务,有的城市地方债务余额甚至数倍于公共财政收入,因此也导致城市政府的“经营”面临着一系列的困难。

“经营城市”理念中外有别

对“经营城市”理解的不同,导致了城市政府官员的工作方式和行为的差异。对于发达国家的城市政府官员们来说,更像一个城市管家,管理好城市的公共资产,运营好城市的公共设施,并进行有效的投资和建设,同时也要在管理和经营过程中发挥最大的社会效益。

而“经营城市”对中国的一些城市政府官员们来说,可能更像一个企业家,日常最重要的工作经历就是要进行招商引资,要和各类可能来投资的企业家进行谈判,并且利用城市政府所掌握的资源,特别是征用的土地资源,换取企业的进驻,亦或者是如何引进地产商,把土地卖出个好价钱。

有了这些类似企业家的前期工作,城市政府官员们才可以大展宏图,实践自己执政的抱负以及各种政治和经济的发展理念。

在所谓“经营城市”的前期工作中,城市政府官员的行为尤其像一个企业家。例如,如何把城市的各类土地都卖出更好的价格?如何通过各种政府资源的兑换来引进各种招商引资的伙伴?如何通过规划把城市的土地变成最有利于卖地的用途?如何利用行政手段以最低的成本从农民手里拿地?当然,也可以采取各种方式去寻求上级政府的政策支持和项目支持,这也有点像企业的政府公关,等等。

但是一旦“经营城市”前期工作结束之后,城市政府官员们的工作与企业家的工作性质就相去甚远。因为政府的投入是不追求效率的,也不要求有投资收益,更不能寻求项目财务利益的最大化。

城市政府官员与企业家的不同之处还有,城市政府官员的任期有限,资源是公共的,而不是他们个人的。城市政府官员考虑的是如何在行政等级上提升,以及如何在有限的执政时间实现最大政治目标。对于企业家来说,基本没有所谓任期的问题,当然国有企业例外。民营企业家的财产是自己的,他们必须要精打细算,降低成本,并且实现经济效益的最大化。因为企业要面临同行的竞争,要面临着市场的营销挑战,要降低成本和提高效率,还要进行研发和创新,提高自己的竞争力,等等。

为何发生畸变?

当然,城市政府官员面对的是公共性问题,“经营城市”也是要达到所谓的公共效果,只是我们的城市政府官员在现有体制条件下,必须要通过升迁来解决人个发展的问题,所以,“经营城市”的动机和效果也在一定程度上带有强烈的个人痕迹。

“经营城市”的核心是要通过土地财政获取巨额收益,这对国外的城市政府官员来说很难能做得到。毕竟土地是私人的,征用的谈判要涉及数年甚至更长的时间。而在中国,一次性地获取土地出让收益,足可以让城市政府赚得盆满钵满。

2018年,中国国有土地使用权出让收入达6.5万亿元,是2000年的109倍。在“经营城市”的理念支配下,政府可以通过规划把闲置的和待开发的土地集中整合,以规模扩张的方式实现土地收益最大化。2000年-2017年城市建成区面积从22439平方公里扩大到56225平方公里,扩大了一倍。2000年-2015年城镇人均工矿用地面积由128平方米增加到149平方米,而农村居民点人均用地面积由191平方米增加到300平方米。

政府还可以以超出现有人口规模数倍的规划目标,获得建设用地的计划供给指标,以便把更多的土地变成可开发用地,赚取土地出让金。由此而引发的问题是,在很多开发区和新区为了卖地而实行扩张的规划,并试图通过基础设施投入形成招商引资所依赖的门面。当城市规模扩张后,实际人口和产业规模并没有及时填充到规划的蓝图中,前期的基础设施投入很可能就会变成闲置的资金。这种“经营城市”的做法,实际上是把短期获取收益的动机转化为长期的债务。

从另一个方面看,由于中国的体制特点,所有的土地出让收入,可以不受约束地由当届政府在年内花完。因此城市政府官员们可以大手笔地把这些土地出让收益转化为项目投入,一部分用于基础设施建设,一部分用于招商引资,低价出让给投资者用地的征地补偿,另一部分解决城市政府官员们主观设想的视觉和政绩工程。但是当投入的项目与城市的实际需求有较大差距,且与城市居民的生活并没有发生密切的关系时,结果不仅仅是造成了投入资金的浪费,而且会带来后期维护费用的增加。如果卖地的资金链断裂,还会导致城市的债务负担攀升,2018年地方政府债务余额达18.39万亿元,比2017年增加了近2万亿元。

所以,当“经营城市”的公共利益导向与个人的主观愿望相结合时,有了以卖地为主导的“经营城市”理念的支撑,靠卖地利益最大化形成的公共收益,要转化为主观意志的体现,并且要在短期内实现,形成政绩。在这种利益动机下,“经营城市”的理念发生了实质的变化。

例如,我们看到的各种政绩工程,各种粗放型的城市发展模式,各种以卖地、过度开发房地产、追求短期支出效果的城市建设工程等,到最后都给未来城市发展带来了严重的财政负担,甚至形成了债务的危机。

经营城市≠卖地赚钱

其实,我们应该借鉴发达国家城市发展过程中“经营城市”的经验,就是最大限度地实现资源的合理利用,促进城市集约节约可持续发展。要当好城市的管家,而不是只管卖地挣钱并用于短期的支出行为,更是要考虑到城市所有居民长期未来的发展。

我们的“经营城市”,不是要把重点放在卖地和发展房地产,而是要把有限的资金用于民生和奠定城市未来发展的基础。在“经营城市”的过程中要特别注意处理好短期收益和长期利益之间的关系。要处理后收入和先支出之间的关系,要把短期的一次性收入通过制度的调整转化为长期的收入,这样就可以防止一次性的过度支出,导致城市成本的提高和未来收入的压力。

纠正“经营城市”理念的偏差,还是需要城市政府官员们进行探索的实践。例如,如何调整城市发展模式,政府不要再以卖地为目标为房地产市场推波助澜;如何通过房地产税的改革,把短期卖地模式转化为长期收益;如何限制城市政府的当期支出,特别是防范各种政绩工程和景观视觉工程的出现;如何从规划理念上根据发展的实际,稳定人口的增长预期,防止过度投资;如何增加城市的包容性,把更多的收益用于民生工程和促进就业。

“经营城市”纠偏,最重要的是建立城市政府官员们的理财观念,通过精打细算实现城市的集约节约发展。当然,我们还是要推进一系列改革,从制度和体制的源头上约束城市政府官员和城市政府的短期行为,让“经营城市”更多地受到公众参与的制约。

很多城市政府官员们会疑惑,如果没有卖地,我们拿什么招商引资,拿什么与其他城市竞争,拿什么资金去进行基础设施建设?

其实办法很多,例如允许集体经济组织利用集体建设用地与企业进行合作,可以大大减少企业的一次性投入成本,也会为集体经济组织带来长期的收益,可谓一举两得。又如改善营商环境,通过行政效率的提高,加快城市治理方面的各类创新,也会为城市的营商环境加分。再如把基础设施的建设项目引进企业管理,也会提高运营效率,甚至还会更具有前瞻性。还有,发挥周边中小城市和小城镇的功能,也会大大降低企业的投入成本。如果在人口管理上提供适度的基本公共服务,可能会有更多的人口来这里创业和就业。

当然,增加城市包容性,给更多的人口提供创造就业的空间和创新的空间,也应该是重要的选择。但前提是,要真正地理解“经营城市”的真谛,就是以民为本,以城市发展的长远利益为本,以集约节约利用城市资源,实现可持续生态绿色的发展理念为本。

(作者为中国城市和小城镇改革发改中心首席经济学家)

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