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英国金融时报:垃圾分类的社会成本

作者:李牧之

来源:英国《金融时报》

来源日期:

本站发布:2019年07月07日

点击率:811次



6月27日,美国驻上海总领事馆举办美国独立243周年纪念日暨中美建交40周年活动,活动中,一个上海的嘉宾在致辞中说“垃圾分类,人人有责……”,现场一片欢笑。这句话很能引起人们的共鸣,垃圾分类已经成为当下上海市民生活中的头等大事,网上流传着很多段子,描述垃圾分类过程中出现的问题。

继上海之后,6月28日,住建部宣布,到2020年底,全国有46个重点城市先试先行,要基本建成垃圾分类处理系统,在2025年前,全国地级及以上城市要基本建成垃圾分类处理系统。这是一项全国性的工程。

就垃圾处置本身,分类是一件好事。将垃圾分为可回收与不可回收两类,前者如纸张、塑料,可以回收制成新的纸张和塑料,可以降低树木和石油的使用,提高资源的利用效率。不可回收垃圾中,有一些是有害的,如电池等含有重金属,混入堆肥中,铬等重金属容易在大米中富集,对人体有害。其余的不可回收垃圾,一般采用堆填或焚烧,这两种方法,不论哪种都需要剔除易腐或湿度较大的垃圾:易腐的垃圾容易产生异味,在堆填后容易产生沼气和垃圾渗出水,会爆炸或污染土壤;湿的垃圾在焚烧时,也会燃烧不充分,产生有害气体,加大处置的成本。

既然垃圾分类这么有用,为什么还会遭来这么多吐槽?目前的段子大多集中于垃圾分类的标准,比如湿尿布是湿的,却是干垃圾,香菇干是干的,但它是湿垃圾;如果以生物质、易腐解为标准,粽叶、椰子壳、甘蔗皮、玉米叶是可以腐解的,但它们是干垃圾。仅以生活中产生的干、湿两类垃圾为例,一个完整的桃子和粽子,如果因发霉要丢弃,需要先进行分离,把桃子皮与肉、粽子里的米肉归到湿垃圾中,而桃核、粽子叶则是干垃圾。

垃圾分类的标准虽然被吐槽的最多,但这些被吐槽的环节可以动态调整,最终应该可以在方便垃圾清运处置和符合人们通常的认知上做到平衡。垃圾在分类后,虽然降低了处置的成本,但处置的成本只是垃圾处理全流程中的一部分,垃圾分类的细致程度,至少会直接影响家庭端垃圾分类的成本,这个成本可能是垃圾分类政策实施中的最大障碍。垃圾分类的最大障碍并不是分类标准的制定,而在于分类本身。

首先,所有人都参与的垃圾分类是一个去专业化的行为。哪怕最简单的垃圾分类,都是一个高度专业的事情,比如只分为可回收和不可回收两类,可回收的标准虽然有文本上的定义,但最终是否可以回收,取决于废品回收站等回收企业以及终端的资源利用企业,同样是纸,碎纸无法重复利用,纸板可以,不同状态的纸在不同地区、不同时期的再利用的价值都有不同,这个信息是不断波动的,有一些看起来可回收的物品,在特定地点、特定时期,再利用它得到的收益可能还抵不上成本。这些信息,只有需要一定的专业性以及对市场动态的掌握。

以往大城市里的可回收垃圾主要是靠到处可见的拾荒者和收垃圾的人回收的,像饮用水的塑料瓶、报纸、纸包装盒,他们甚至可以从腥臭的厨余垃圾中翻捡出空塑料瓶,还会向家庭整理好的可回收垃圾支付金钱。这个过程是高度市场化的,是高度劳动力密集型的,回收的垃圾一定是高度可回收的,他们因此获得了收入,养家糊口,这是一个比较有效的市场。

现在因为一些原因,大城市清退了低收入的拾荒者等收垃圾的人,垃圾分类中的可回收垃圾几乎是另起炉灶,基本摒弃了原有的参与者。当然,我们并不能美化原有的拾荒者,他们能解决的可能只有可回收垃圾,对于不可回收的垃圾,他们没有分类、处置的兴趣。尽管如此,垃圾分类的主体由专业的、市场化的拾荒者退回到普通居民、拿固定工资的街道干部和小区志愿者,他们并不比普通人专业多少,也无法从回收垃圾中获利,可回收垃圾的质量必然是降低的。激励机制也决定了,财政必然要大量贴补资金或者给他们压力,才能让垃圾分类的这个系统运转。

更大的去专业化体现在居民端。家庭进行垃圾分类需要时间,也需要消耗注意力,上海目前实施的分类虽然比日本还有差距,但相较不分类或者粗分类,肯定会额外多出不少时间,每天每人哪怕只有5分钟,汇总到上海市所有人,时间量也非常可观,每年合计7.3亿小时,按标准工作时间计算,损失时间相当于36万个全职职工全年的工作。

中国的政策实践,很少会考虑居民家庭的时间利用(国家统计局和北京大学CFPS有相关的调查),根据CFPS在2010年做的调查,全国居住在城镇的成年人在工作日内(工作时间大于0),工作时间为8.25小时,家务时间为1.07小时,个人卫生时间0.86小时,用餐和饮食为1.34小时,五分钟虽然少,但相当于平均家务时间的8%、工作时间的1.01%,这个时间对GDP和家庭幸福的影响并不小。

垃圾分类放在居民端执行的一个隐性的前提,就是所有人的时间成本和专业性是差不多的,但城市里的人是高度异质的,时间成本大不相同,工资的差距可能高达10倍以上,工作时间的范围也很大,全国城镇职工,超过25%的人,工作时间在10个小时及以上,他们的睡觉时间少到7.3小时,家务时间只有0.7小时,对于这些人,家庭端的垃圾分类并不经济。越大的城市,不经济就显得越明显。

其次,除了去专业化,中国一些城市垃圾分类的实践,也突显了社会治理的困境。每个人都在无时不刻的产生垃圾,时间不定,地点不定,随着居民收入的提高,消费的东西多了,垃圾自然也会多起来,其中不乏因浪费产生的食物和生活垃圾。

对于大多数人来说,垃圾分类是没有收益的,尤其是湿垃圾,往往要用塑料袋装着,扔的时候,要先把湿的部分倒进湿垃圾桶,再把塑料袋扔到干垃圾箱里,这个过程中,很难避免手被弄脏。他们的动力主要来自两块:1,道德上的快感与自我约束;2,对惩罚的恐惧,遵守规则以避免惩罚。假设宣传和教育得当,居民素质提高,相信居民中的大多数对垃圾分类会有比较强的认同感,愿意主动分类,但全国多个城市已经执行垃圾分类多年,为什么会效果甚微?

社会治理的难点就在于,大多数人的极少数时刻会有不遵守规则的冲动,也会有少数人一直漠视规则,拒绝执行。一旦当少数人或少数违反规则,就会让遵守规则的人感受到不公平,进而让整个政策崩塌。这种现象在“闯红灯”、“随地扔垃圾”等领域非常明显。上海用了二十年时间,城区基本达到了垃圾不落地,这个成绩靠的是遍地随处可见的垃圾桶,大幅提高了人们扔垃圾的便利性,再加上环卫工人的高度紧张。目前绝大多数城市,垃圾不落地都没有治理好,可见依靠道德快感的自觉是没办法解决垃圾分类的问题。

所以,在上海的实践中,家庭端垃圾分类的动力主要源自避免惩罚。这意味着家庭扔垃圾的过程,必须要有人盯着,扔错了惩罚,以倒逼家庭必须遵守分类的规则,有限的人手和经费预算,必然要求撤桶并点和定时投放,原有每个楼下两个桶,变成十几个楼共享四个桶,并且只有两个时段可以投放,成本约束倒推出居民丧失扔垃圾的自由。部分媒体梳理了国际垃圾分类国家的实践经验,垃圾分的越细,扔垃圾的时间就越受限,这是逼不得己的办法。显然,政府部门对此有清醒的认识,自觉并不可靠,外部的监督最重要,上海市政协常委、人口资源环境建设委主任陆月星提出,“定时定点的大方向不能改变,我们要在社会动员中让全体市民对垃圾分类形成特定的意识和习惯”。

除了小区的工作人员和志愿者对居民的监督和投放垃圾的限制,小区之间的垃圾清运也对小区进行了限制,上海提出小区垃圾“不分类、不清运”,拒不改正的移送城管处罚。这意味着少数家庭不分类,如果小区监督不到位,小区整体将会被惩罚(不清运),几乎等同于连坐的机制。

由于社会中总是存在个别不遵守规则的人,为了避免他们乱扔垃圾,设计了监督和执行机制,使得全社会所有人一起承担被监督的成本,其中大多数是遵守规则的人,这个制度设计的逻辑就存在问题。

按这个逻辑推演下来,靠近居民区的马路边垃圾筒,会逐步的被撤桶,因为居民小区定时定点不能满足他们的垃圾投放,马路边上没有垃圾筒了,那么城市的垃圾不落地应该如何做?既然老百姓没办法自觉,就只能多布监控探头、多搞人脸识别。媒体报道,上海市多个区县的居委会干部都提及,将在垃圾厢房安装摄像头进行取证。

我们进一步分析这个政策的逻辑,可以看到,上海的垃圾分类政策,形成了简单的监督和被监督的关系,你监督、我执行,并不是基于居民的一致同意的产物。也就是说,上级政府必须不断的投入监督的人力物力才能维系这个体系,财新的报道中援引的观点验证了这一点,上海静安区的某咨询公司人士认为“基本的监督机制是必须长期存在的,否则很容易发生倒退,即便普遍养成分类习惯后也不能停止”。这个体系和此前拾荒者为分类主体的机制完全不同,后者是一个自运行的体系,用不着外部的压力就可以运作良好。

但基层的事务太多太杂,很多事务都依赖于居民的多数同意,只有多数同意,才能大幅降低政策执行的成本,比如物业费的收取、绿化改造等。一项政策,如果多数居民心不甘情不愿,仅靠监督和惩罚来执行,这个政策对基层机构权威的耗损就太严重了,上级机构给他们的压力越大,执行的越严格,就会导致基层居民越重的怨气,这个怨气直接由基层机构色承受,会降低了他们对其它更关键议题的掌控能力,进而大大降低他们在危机时候的应对能力。

回过头来,我们看一下日本的垃圾分类制度,谈到垃圾分类,总会有人提起日本。一般认为日本的垃圾分类做的好,很重要的原因是日本人的执着,他们几乎把垃圾分类做成了一种宗教,一个人从幼儿起,就参观垃圾处理厂,过细的垃圾分类让他们可以以此为自己的民族、地区而自豪。这个和垃圾分类为他们带来直接的环保利益可能关系不大。

另一个很重要的因素就是日本的垃圾处置机制有很强的自治的因素,如果A处的垃圾在B处焚绕,那么A处的人很难有积极性去做好分类。所以日本的垃圾处理机制有地方自治的特色,每个地区都会有自己的垃圾处理厂。1970年初,日本开始推行垃圾分类后,东京地区发生江东地区的民众反对东京政府将垃圾集中到江东区海湾焚烧的做法,最终形成“排放者负责制”,即垃圾的来源地负责处理该地区的生活垃圾,拒绝将垃圾转移到其他地区。所以日本的垃圾分类,每个地区(甚至街道)都有自己的分类标准。为了避免政府和居民之间的冲突,日本还有相应的民间自治组织来平衡各方利益,居民自治会对上代表居民和政府、企业对话,对下解释政策、宣传教育。

尽管如此,日本垃圾分类的效率并不高,这个很容易理解,除了前面提到的家庭垃圾分类的时间成本以外,过细的垃圾分类,导致一个小区的每一种垃圾的总量不多,物流和储存没有规模效应就显得不经济,在公寓、高层为主的小区里,寸土寸金,他们的房子里还要分割一块地方来存放垃圾,家庭的舒适感会明显下降。城市里最贵的就是物流、房租和人工,这些成本之和可能比最终垃圾处置的成本高多了。垃圾处理的属地原则,导致早先东京每个地方都有一个垃圾处理厂,缺乏规模效应,处理起来不经济。

垃圾分类好不好?当然是好的。任何一个公共政策,都能找到做的理由,找理由是最简单的事情。但政策要实施,找到“做的理由”只是第一步,我们还要看,要花多少钱、多少时间去做这事情,所以我们需要基于居民同意的原则去设计实施公共政策,漠视他们的声音往往意味着社会成本被忽视了,这种社会治理只会在解决一个问题的同时,带来更多、更大的麻烦。

更重要的是,中国还是一个转型国家,流动人口规模持续保持在高位,基层机构面临太多的挑战,在推行需要基层执行的政策时,决策者更需要考虑在所有的政策需求里,这件事情是不是最重要的,值不值得我们耗费基层机构的精力(甚至他们的权威)去做这件事情,这样的事情不能只看上面的意见,自上而下、全局一盘棋的推动,不仅损失了效率,也会挫伤地方和基层做好事的努力和冲动。民生政策,更多应该从下面汲取政策需求,顺水推舟,唯有此,才能避免过高的社会成本。

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