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城市基层治理中的居民参与与基层管理体制优化——基于四个异质性小区的调查

作者:赵聚军 张雪莉

来源:政治学人

来源日期:2019年09月05日

本站发布:2019年09月05日

点击率:494次


积极而富有成效的居民参与不仅是良好社区治理的重要基础,也是基层治理能力现代化的重要目标。本文通过四个案例小区的观察发现:“村改居”Z小区和公租房L小区的居民参与主要限于政府性力量主导的社区事务,但参与效果较差;商品房J小区和F小区则对业委会等自治组织发起的社区事务参与程度更高,且参与效果较好。上述差别主要源于案例小区内嵌的差异化利益关系网络以及人口结构和社会资本。在类似J小区的商品房小区,由于政府性力量无法对居民与物业矛盾这一核心利益关切实施有效的协调,导致其在社区治理中日趋边缘化。造成这一现状的更深层次原因则是由于在现行的城市基层管理体制下,政府性力量无心也无力对居民与物业关系进行有效的协调和仲裁。鉴于此,优化基层管理体制就成为完善基层治理体系的必然要求:短期来看,可以通过强化党建的引导串联作用来缓解主要由于职权不对称和属地管理原则所诱发的基层政府不作为倾向;长期来看,则有赖于“条块矛盾”的实质性化解。

一、问题提出

在城市基层治理的参与主体中,居民无疑是是最重要、最广泛的主体。积极而富有成效的居民参与不仅是提升社区治理的重要基础,也是推动基层治理能力现代化的基本目标。在现阶段我国的基层治理体系中,无论是强调政府的主导作用,还是重视居民的自治,其中的一个核心的影响变量,无疑就是居民参与的意愿与效果。


大国治理的基石在基层。长期以来,国内外有关城市基层治理,尤其是社区治理的研究可以说是长盛不衰,积累深厚。梳理相关成果,可以发现研究者普遍将基层治理的目光聚集到了社区层面,社区治理被等同、乃至涵盖了基层治理。而且,多数研究仅将社区治理视作社区内部问题,缺乏对社区治理与基层管理体制内在联系的考察,对基层管理体制的研究明显不足且与社区治理存在一定程度的割裂。


2018年2月出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出要“深化行政执法体制改革”和“构建简约高效的基层管理体制”。因此,在现实需要和政策推动的双重因素下,沿着从社区治理到基层治理的逻辑进路,破除将社区治理视作社区内部问题的认识倾向,深化对社区治理与基层管理体制互动关系的系统深入考察,最终服务于基层管理体制改革,已成为基层治理研究中一个紧迫的课题。鉴于此,本文的基本思路,就是透过四个典型案例小区,勾勒出不同治理模式下居民参与的现状,并主要从社区利益关系网络的视角挖掘其背后的深层次原因,进而遵循着从社区治理到完善基层治理体系、优化基层管理体制的逻辑进路,探讨优化基层管理体制的策略路径。


二、案例小区社区治理与居民参与的现状

(一) 案例小区社区治理的整体现状

为探讨异质性社区居民参与及对基层治理的影响,本文选取了天津市三个不同类型的住宅小区作为案例,即商品房J小区、公租房L小区和“村改居”Z小区。同时,为增强案例的信度和效度,增加了杭州市的商品房F小区作为比较案例。四个小区的基本情况如下:


商品房J小区共有住户838户,是一个典型的城市中产阶级居住社区,是其所在社区六个自然小区中居民自治最为成熟的小区。自建成入住以来,小区居民与物业公司的矛盾始终比较突出,并经历了多次的物业公司更换。目前,J小区的物业公司是由业主和业委会于2017年初自主选聘引进,居民与新进物业公司的关系处于“蜜月期”。总体来看,J小区的治理模式可以归纳为业主和业委会主导的居民自治模式。


“村改居”Z小区共有住户1044户,物业公司为原村委会自办的物业公司,并对原村民免征物业费,属于物业服务中的“保底服务”,整体服务水平较低。与J小区相比,由于强大的集体经济所附着的利益控制机制,以及熟人社会的人际关系特点等因素的综合影响,Z小区的社区治理模式可以归纳为居委会(集体经济组织)主导的治理模式,同时街道办事处对社区治理的影响也非常明显,整体上属于传统的自上而下治理模式。


公租房L小区共有住户2020户,物业公司属于房屋的权属单位区房管局指定的前期物业公司。与前述两个小区相比,L小区的一个突出特点是房屋产权归政府,只能提供给满足特定条件的中低收入者租住。在L小区,居民的利益诉求主要反映为由政府承担相当责任的房屋租金补贴和社区服务等,居民对政府的依赖性较强,社区治理模式总体上属于自上而下的政府主导模式。


杭州市的商品房F小区2006年建成,住户共计2108户。与J小区相类似,F小区也曾存在突出的居民与物业公司矛盾。2015年,F小区业委会在街道和社区居委会的积极协调下解除了与原物业公司的服务合同,选聘了新的物业公司。目前,F小区已经度过了各治理主体之间矛盾冲突最为激烈的阶段,居民与政府、居委会、物业之间的关系较为和睦,社区治理模式大致属于政府与社会协作治理模式。


(二) 案例小区居民参与的程度与效果

在以往的相关研究中,往往将居民社区参与的程度与自治程度联系起来,认为居民参与社区事务越多,社区自治程度也就越高,反之则自治程度较低。实际上,二者之间并无必然联系,甚至就本文所调研社区的情况来看,二者还有可能出现负相关的情况,即有可能特定社区居民参与社区事务的积极性很高,但自治程度却很低。关于居民参与与社区自治的关系,有学者从职权来源和居民参与程度两个维度出发,将社区居民自治分为四种基本模型,即“低自治—低参与”型、“低自治—高参与”型、“高自治—低参与”型和“高自治—高参与”型。本文将参考上述分类模型,主要从居民参与程度(参与意愿)和自治程度(参与效果)两个维度来对案例小区的居民参与展开分析。同时,考虑到居民参与程度和自治程度是两个较为抽象的概念,实现量化难度较大,且本文的重点并不在于确定四个小区的治理模式是什么,而在于分析和比较不同治理模式下的居民参与情况。因而,我们将简单就四个小区在上述模型的分布依据进行分析说明:


就居民参与程度而言,可依据社区公共事务的发起主体大致分为两大类:一类是由业主或业委会等自治组织发起的社区事务;另一类是由政府及其外延组织(居委会、社区工作站等)发起并主导的社区事务。本质上看,居民参与程度实际上从侧面反映了基层治理各主体之间的关系。就J小区来说,由于2017年之前居民与物业公司之间的矛盾尖锐,而街道、社区工作站(J小区目前暂无居委会)又未能从中发挥有效的调解作用,导致小区居民普遍不愿参与由街道和社区工作站发起和主导的社会事务,更愿意参加由业委会发起的维权类事务;在F小区,由于街道和居委会在协调居民与物业矛盾的过程中发挥了积极的作用,所以相对于J小区,F小区居民参与由政府及其外延组织发起的社区公共事务的频率更高,但居民囿于时间和自身偏好等原因,参与频率依然明显低于Z小区和L小区;对于L小区和Z小区而言,由于居民对于政府及其外延组织的依赖性较大,再加上不存在业委会等自治组织,所以居民对于由政府及其外延组织发起并主导的社区公共事务的参与程度整体上非常高。

就居民自治程度而言,本文主要考虑业委会等自治组织是否存在、若存在的话独立性如何两个维度来进行衡量。由于Z小区和L小区不存在业委会等自治组织,所以尽管居民的参与程度较高,但更多地是一种被动参与,自治程度总体较低。相对而言,J小区和F小区都成立了业委会,且居民参与由业委会发起的社区事务的积极性较高,因而自治程度远高于前两个小区。但就J小区和F小区比较而言,J小区的自治程度更高一些,这主要考虑业委会等自组织的独立性程度:F小区作为一个自治历史更长的小区,其内部各治理主体之间也经历过斗争、矛盾的阶段,但目前已趋于平稳,各治理主体处于一种较为和睦的状态,所以当一个治理主体要做出决策的时候,往往会考虑与之并存的其他主体的情况,有时候不得不采取一种委婉、迂回的方式,而这在一定程度上就让自主性打了折扣;而J小区由于自治时间较短,目前各治理主体在刚刚经历了矛盾过后的磨合期,像业委会这样强势的治理主体往往会将自己的利益置于首位,并要求其他治理主体尽量给予配合,这就使得业委会在做决定的时候往往不会考虑太多;同时,很多职权也还不愿意跟其他主体分享,所以自主性更强。

综合上述分析过程,将本文的四个案例小区嵌入关于居民参与与社区自治关系的四类分析模型中,可得到如下分布图:

三、利益关系网络与人口结构、社区资本:差异化居民参与的成因分析

不同类型社区内嵌的利益关系网络构成了社区结构中最为核心的变量,是社区结构内部诸要素关系的基础。在完善社区治理的过程中,关键点之一就是根据不同的社区结构,找到合适的利益整合点,进而搭建起与之相适应的治理模式。总体来看,改革开放前的中国城市基层治理结构主要呈现为以单位体制为主轴,熟人社会为依托的前现代社会治理结构。20世纪80年代,特别是1998年的“房改”以来,经济收入开始成为影响居住格局的主要因素,社区结构的异质性程度随之不断增强。在这一过程中,政府已经无法借助于“单位”这个隐形之臂实施有效的社会整合,进而对城市基层社会实施有效管理。于是,不同类型的社区亦开始在差异化的社会整合机制牵引下,走向多元化的治理模式,同时亦对居民的社区参与产生了基础性的影响。在本节内容中,将从参与程度和参与效果两个维度出发,主要基于四个案例小区内嵌的利益关系网络,同时综合考虑人口结构、社会资本等其他可能的影响因素,系统归纳案例小区居民参与状况差异化的成因。


(一)案例小区内嵌的差异化利益关系网络

1. J、F小区:以物业服务为主要聚焦点的利益关系网络

与很多商品房小区相类似,居民与物业公司的矛盾冲突构成了J小区社区公共事务的主要聚焦点。从2007年交付入住以来,J小区先后经历了4个物业公司。在经历了频繁的物业更换之后,社区的生活环境出现了明显的恶化,无论是卫生、绿化,还是道路、公建等,纷纷出现了各种问题,且得不到及时的维护。不过,相比较上述问题,真正激起业主们普遍性参与热情并达成利益共识的导火索事件是恶劣的物业服务环境诱发的房产相对贬值问题。2016年开始,天津和其他国内大中城市一样经历了房价的猛烈上涨,“房价”再一次成为全民关注的话题。在这一过程中,J小区的部分业主发现:虽然与H小区属于同一个开发商的同一个楼盘项目,但J小区的房价却比房龄比他们更老的H小区平均每平米低近4千元。


在房产已经成为大中城市居民主要存量资产的今天,“房价”的敏感性不言而喻。J小区房产的相对贬值问题,可以说深深地刺激了业主。在分析原因时,相当部分业主都认为物业服务质量的差距是主要原因。事实也确实如此:在2013年自主引进了D物业公司之后,H小区开始由一个纠纷矛盾不断的“问题”小区,逐步向一个生活环境优良、邻里关系和谐的小区转型。而与H小区形成鲜明对比的是,J小区在聘请了H物业公司后,小区的生活环境、公共设施等不但没有得到改善提升,反而在持续恶化。可以说,H小区这一合适的横向比较对象的出现,使得J小区的业主开始将物业服务质量与房产保值增值问题直接联系起来,进而成为凝聚业主参与社区事务的主要利益聚焦点。


在业主围绕物业服务质量与房产保值增值问题达成利益共识后,如何调动业主们实际参与到问题的解决过程并避免搭便车行为,就成为能否达成集体行动目标的一个主要影响因素。在这一过程中,小区内部意见领袖的出现和业主微信群这一新媒体平台发挥了重要的作用。可以说,在利益共识达成后向实际集体行动迈进的过程中,社区意见领袖发挥了主要的引导和组织作用,而业主微信群则成为业主们沟通协商的有力平台。


在以上两个条件具备以后,J小区的居民参与情况较之以往有了很大的改变:大家纷纷开始关注小区内部的公共事务,如道路的修建、绿化的改善等等,参与积极性显著提高,并且通过业委会等自治组织参与到小区事务当中,并最终于2017年初自主聘请了新的物业公司,居民自治的能力得到了很大提升。


与J小区类似,商品房F小区居民参与社区公共事务的主要利益聚焦点也是物业服务问题。然而,如上文所述,F小区与J小区最大的区别在于各治理主体之间的关系更为和谐,小区居民不仅仅关注由业委会等社会性力量发起的公共事务,对于政府性力量发起的公共事务同样有一定的参与度。这其中的关键原因的是,F小区所在的街道和居委会在协调业主与原物业公司矛盾以及更换物业公司的过程中,有效发挥了协调仲裁作用,受到了业主的广泛认可。而J小区所在的社区工作站则在处理业主与物业公司矛盾的过程中出现了一些失误,没有扮演好协调者的角色,一定程度上影响了政府性力量在居民心中的公信力。例如,我们在对社区工作人员的访谈中了解到,社区工作站认为2016年底J小区改选业委会并决定不再续聘原物业公司,属于“瞎折腾”,乃至于“不服从党的领导”,甚至抱着一种等着看新当选业委会“笑话”的心态。以上言行很容易招致居民的反感,不利于社区工作站开展工作,最终导致政府性力量在社区治理结构中被边缘化。反映在社区参与层面,直接后果就是J小区居民对于由政府和居委会发起的社区事务严重缺乏参与热情。


2. Z小区:以集体分红为主要“抓手”的利益控制机制

Z小区是典型的“村改居”小区,总体上处于由农村社区向城市社区转变的过渡阶段,在社区治理中通常也保留着一些“村治”特点。


首先,Z小区强大的集体经济附着了相应强大的利益控制机制。在Z小区,大到作为村民重要收入来源的集体分红,小到由集体经济组织代为缴纳的物业费等,构成了原村民与集体经济组织和居委会联系的主要纽带,也是集体经济组织和居委会实施利益控制和社会整合的主要抓手。例如,Z小区居民对于治安、消费、家政、医疗等等在内的九大类社区服务的满意度,在四个案例小区中均高居首位,全部选择“非常满意”的居民在八成左右,L小区为五成,J小区则不足一成。这之间的差距也反映了利益控制对满意度的影响:对于这些低价甚至是免费的服务,Z小区居民心满意足。


再次,这类作为一个“村改居”小区,Z小区仍具有熟人社会的特点。例如,Z小区居民对“小区里和您见面会彼此打招呼的邻居数量”一题的回答,选择“上百个”的人占50%,远远高于J小区的4%左右和L小区的9.8%。在J小区中,最多的居民(40%左右)选择了“几个”,L小区最多的居民(32.9%)选择了“十几个”。在“您是否有可以登门拜访的其他小区居民”一题回答中,Z小区99%选择“有”, J小区和F小区则只有40%左右的居民做出了相同的选择。因此,对Z小区的居民而言,虽然由村变为社区,但居民还处在原有的由血缘、亲缘、宗缘和地缘共同塑造的熟人社会关系网络中。


在自上而下利益控制机制和熟人社会式人际关系网络的共同影响下,Z小区居民对社区事务的参与呈现出一些明显的特点:就参与程度而言,虽然居民的积极性很高,很多事情都是“一呼百应”,但其参与过程却是“蹑手蹑脚”、“瞻前顾后”。而且,这种利益控制机制使得业委会等自治组织难有发育的土壤,居民的自治能力一定程度上被束缚了。


3. L小区:以租住资格和租金补贴为主要“抓手”的利益控制机制

作为公租房小区,L小区居民的利益诉求主要反映为由政府承担相当责任的房屋租金补贴和社区服务等。政府通过申请资格确定、租金补贴等方式,掌握着社区利益整合的主导地位:一方面,由于公租房只能提供给满足特定条件的中低收入者,因此在中低收入的条件认证中,政府的作用是非常突出的;另一方面,L小区住房的租金主要通过政府直接补贴体现出价格优势,而社区服务也主要由政府提供,居民对政府的依赖较强,从而导致社区工作的行政化色彩非常浓厚,政府中心主义凸显。


在L小区,社区居民因为严重依赖于政府的政策及资源支持,因此街道办事处和社区工作站开展的各项工作往往能够得到较好的响应。比较典型的反映是,在“您认为未来社区服务和治理的主体应该是谁”一题中,59.7%的L小区的居民选择了居委会,而J小区仅一成左右的居民做出同样选择。此外,在“您是否认识居委会的工作人员”一题中,比起J小区超六成的居民选择不认识,L小区则有超九成的居民选择了认识,居委会对居民的渗透之强在悬殊差别中可见一斑。


关于L小区居民参与的特点,在2015年的居委会成立选举过程中得到了比较充分的体现。在此次居委会选举中,L小区的投票率高到85%,在街道位居前列。L小区罕见的高投票率,一方面是来自社区工作站工作人员电话通知到每一户登记选民,但更多地则源于L社区居民对政府和居委会的依赖,积极参与投票更像是借此表达“对政府工作的支持”。与之形成鲜明对比的是,在几乎同时进行的J小区居委会选举中,社区工作站前期的通知工作也做的比较到位,但最终还是因为选民登记率过低而流产。然而,L小区居委会选举的高参与率并不等同于好的参与效果和质量,更多呈现为一种虚假繁荣。比较典型的表现是,由于社区工作站人员缺少必要的介绍,使得居民对候选人不甚了解,在投票时也无从比较。同时,L小区的大部分选民也并没有切实行使和珍惜手中的权利、真正的表达意愿,而更多的是出于“配合政府与居委会工作”的需要:很多居民在对候选人不甚了解的情况下,仅根据以往经验、性别偏好、学历认知,甚至姓名偏好进行选择。可以说,居民的高参与度是利益驱动下的表象热情,选举过程中出现的不了解和无所谓则体现出居民参与的实质冷漠。


(二)居民构成和社会资本的异质性

尽管本文对于四个案例小区居民参与问题的研究主要是基于其内嵌的异质性利益关系网络,但不可否认的是,其他一些因素也对不同社区治理模式下居民参与的差异性产生了一定的影响,因而有必要进行适度的分析。


1. 年龄因素

比较普遍的看法是,社区居民的年龄结构对其参与意愿有着较大的影响,60岁以上,尤其是70-79岁之间的老年人往往有着更高的参与率,而中青年的参与率则相对较低。然而,虽然就居民参与程度(参与意愿)而言,老年人更加活跃,但是就居民自治程度(参与效果)而言,老年群体的作用则不如中青年群体明显和重要。


就案例小区而言,J小区以及F小区居民的年龄结构显然更为年轻,L小区和Z小区则偏向老龄化(详见表3)。在L小区和Z小区,虽然居民参与程度较高,但这种参与更多的是一种在政府、街道或者居(村)委会引导下的有序的被动参与,显然这并不利于提升居民的自治能力,反而在一定程度上促进了现行的自上而下的传统社区治理模式的形成。J小区和F小区居民的整体参与程度虽不如L和Z小区,但更多的是一种自发的主动参与,更有利于形成社区居民自治,也是居民自治社区治理模式形成的重要基础。

2. 受教育程度、职业分布与家庭收入

通常而言,居民的受教育程度、职业分布与经济收入存在着高度的正相关关系。受教育程度较低的居民多数也难以觅得较为高端的职业和优厚的收入,多处于社会分层的底端,往往也是对政府依赖程度较高的弱势群体。从样本情况来看,相对于商品房J小区和F小区而言,Z小区和L小区居民在受教育程度、职业分布与家庭收入方面,均存在明显的差距(详见表4)。一定程度上可以说,Z小区和L小区属于社会弱势群体聚集地,而J小区和F小区则是典型的“中产阶级之家”。

居民参与方面,虽然Z小区和L小区的参与程度整体较高,但参与的社区事务多是由政府性力量发起并主导的,这种参与在一定程度上是源于他们对政府、社区的依赖而主动或被动选择“配合政府工作”的结果。再加上上述两个小区居民的就业情况较差,居民空闲时间较多,也在一定程度上促进了参与。但这种被动、“配合式”参与对于提升居民自身的自治能力和意识、促进社区居民自治的作用并不大,反而在一定程度上巩固了传统的自上而下的社区治理模式。而在J小区和F小区,高学历者所占比重更高,居民的就业和收入情况都较之Z小区和L小区更为理想,政府及其外延组织在此类新型商品房社区缺乏有效的利益控制手段,再加上很多居民因平常普遍忙于工作而缺乏时间参与社区事务,因此除非出于自愿,否则他们一般不太会参加到一些由政府及其外延组织发起并主导的社区事务当中去。但是一旦危及到切身利益,他们的参与热情又很高,而且所参与的社区事务往往是由业主和业委会发起的,这也在一定程度上促进了居民自治社区治理模式的形成。


3.社会资本量因素

从样本中居民的社会资本因素来看,四个小区同样存在明显的差异。结合问卷和访谈的情况来看,J小区和H小区的居民由于其居民职业、年龄等因素的影响,使得其绝大多数居民的重心不可能落在社区,尤其是工作日的白天很难在社区聚集,从而使得社区居民之间熟悉度不高。同时,由于这两个社区的居民较少的参与街道、社区工作站发起的社区事务,从而也使得他们对于社区工作站工作人员不够熟悉,最终导致社区社会资本不高。


相对于以上两个小区,Z小区和L小区居民中的老年人的比例偏高,而且即使是中青年群体,赋闲在家的比例也相对较高,这使得居民的空闲时间较多,有利于相互交流和增强居民间的熟悉程度。而且,Z小区的居民绝大多数是原村的村民,熟人社会的特点比较明显。此外,如前文所述,Z小区和L小区的居民对政府和居委会(集体经济组织)的依赖性较高,使得他们能够被有效地动员起来,经常参与由街道办事处、居(村)委会发起的社区事务,所以对相关工作人员也很熟悉,最终使得这两个社区的社会资本量较高。


需要引起注意的是,L小区和Z小区较高的社会资本只是有利于调动居民参与由政府及居委会主导的社区事务,与社区自治程度高低不存在直接的联系。比较典型的表现就是,Z小区的住房产权虽然完全私有,但至今仍没有成立业委会的打算。由此来看,社会资本量的差异虽然会影响到居民参与的频率和意愿,但是对于居民自治的影响却很小。


四、提升居民参与效能的策略导向

社区治理模式作为调节社区利益相关者权利义务关系的基本结构,其有效发挥作用的核心条件是符合不同社区差异化的利益关系网络,否则就难以形成持续的激励机制,也难以保证居民参与的实际效果。考虑到现阶段我国城市社区的异质性程度已经十分明显,各类社区已经具有的要素和缺乏的要素差异明显,所以需要采取分类治理和精准治理的策略来提升居民参与的效能,完善基层治理体系。


(一)传统治理模式:积极培育多元化的参与主体

联系前文的分析过程,在“村改居”社区、公租房社区以及城市老旧社区等类型的社区中,政府及其外延组织通过诸如提供社区服务、物业收费补偿、集体分红、房租补贴等利益控制抓手,对社区居民实施了比较有效的纵向社会整合,并在此基础上构建和维持着政府主导的传统社区治理模式。从居民参与的视角来看,在此类社区,由于“群众基础较好”,居民参与程度通常较高;但参与的事务主要是由政府及其外延组织发起并主导的社区事务,因而实际的参与效果普遍并不理想。


整体来看,城市老旧社区、“村改居”社区、公租房社区目前普遍存在的传统社区治理模式大体上符合社区内嵌的利益网络结构,有利于保障社区的和谐稳定。长远来看,随着上述社区内部利益关系网络的变化,居民、业委会和物业公司等治理主体在社区治理结构中的角色总体上会愈发积极,因此社区治理模式最终的演化方向亦应是建构多元共治的新型治理模式。鉴于此,上述社区应积极培育居民的自主参与能力与热情,尤其是提升居民参与的质量和效果,并随着社区利益结构网络的变化而适时调整社区治理结构,最终为迈向居民主导的多元共治模式奠定社会基础。


(二)新型治理模式:构建“平衡的三角关系”

不同于前述社区所存在的自上而下的利益控制机制,在类似J小区和F小区这样的新式商品房小区,社区服务主要依靠物业公司,基层政府及其外延组织对居民的切身利益影响有限,无法借助于利益控制手段推进社会整合。于是,部分新式商品房的社会整合开始呈现出这种一种趋势:即以居民的利益共识为主要聚合点,以业主(业委会)为主要载体,并在此基础上形成多元共治或居民自治等新型社区治理模式。结合J小区和F小区的情况,从居民参与的视角来看,在新型社区治理模式下,居民的参与政府及其外延组织发起并主导的社区事务的积极性可能不是很理想,但参与由业委会等自治组织发起的社区事务的积极性却比较高,参与的效果也比较理想。


显然,相对于城市老旧社区、“村改居”社区、廉租房和公租房社区,新型商品房社区目前已成为城市社区类型的主体。同时,新型商品房社区通常也是社区治理中矛盾关系最为复杂和突出、社区整合最为困难的社区类型。从社会整合的视角来看,对于新型商品房社区,完善其社区治理的关键之一就是合理界定业主和业委会、基层政府和居委会(社区工作站)、物业公司等直接利益相关主体的角色定位,求同存异,寻找各方的“利益交汇点”,构建起社会、政府与市场之间“平衡的三角关系”。


社会性力量方面,即对于业主和作为业主利益代言人的业委会而言,要真正成为社区治理中“三角关系”的一极,关键是提高维权行为的组织化程度,避免“搭便车”现象的普遍化。结合J小区和F小区的实践来看,一个具有广泛民意基础的业委会和业主利益共识的达成、妥协精神的养成,对于业主群体集体行动的有效组织化发挥着关键性的影响。此外,业主和业委会也应处理好与政府性力量、市场性力量的关系:一方面,应尊重和理解基层政府、居委会的工作;另一方面,在处理与物业公司的纠纷时,应避免对物业服务提出不切实际的要求,将物业公司视为合作伙伴,致力于构建双方都接受的“利益共同点”。


市场性力量方面,即对于物业公司而言,关键是要加快推进自身服务的市场化和专业化。目前,物业服务企业普遍存在的市场化和专业化程度不高的问题,是导致业主与物业公司纠纷矛盾的一个深层次原因。物业服务行业的根本出路在于主动提升服务质量,忠实地履行委托合同内容,将物业服务视为一种正常的市场契约行为。为此,一是要继续推行和完善招投标制度,打破“谁开发、谁管理”的局面,实质性提升物业服务的市场竞争;二是鼓励物业公司实行资产重组,促使其向集团化、规模化发展;三是实现物业服务的专业化,打破统包统揽的经营模式,可尝试将保安、清洁、绿化等专项业务承包给专业公司,籍此降低经营成本,从而形成小区业主、物业公司和相关专业公司多方共赢的局面。


政府性力量方面,在缺乏利益控制手段的新式商品房社区,应因地制宜地改变工作策略和重点,在做好上级交办事项和社区服务的同时,将工作的重心适度向协调业主和物业公司关系,监督物业服务质量和行为等方面转移。或者说,基层政府及其外延组织在新式商品房社区治理中比较合适的角色定位,应该是业主与物业关系矛盾纠纷的协调者和仲裁者。尤其是对于物业服务质量问题,应从入住前的前期招标选聘、入驻后的监管,以及后期发生纠纷矛盾后的协调,全程给予协调和监管。


需要承认的是,社会性力量、市场性力量和政府性力量三者建立起一种“平衡的三角关系”更多是一种理想的状态。现实中,商品房小区业主和物业公司普遍关系复杂且矛盾重重,二者之间很难仅仅通过交流和对话解决问题。在这种情况下,就需要政府性力量站在一个中立客观的角度来协调、化解双方的矛盾纠纷。但现实的普遍情况却是,基层政府对于这类问题“看得见却管不着”,处于一个十分尴尬的境地。这种局面的出现,不能完全归结于基层政府的不作为,其背后隐藏着复杂的体制、机制原因。对此,下文将展开专门的讨论。


五、从社区治理到基层治理:优化基层管理体制的逻辑进路

值得注意的是,相较于业主和物业公司因为直接的利益纠葛而产生的矛盾纠纷不同,基层政府及其外延组织推进社区工作的根本利益就是维护社区的稳定和谐,因此在现阶段的社区治理中,尤其是在物业纠纷矛盾频发和最为激烈的商品房社区,其工作重心似乎理应适度转向调解居民与物业公司的矛盾纠纷。然而现实中,街道办事处以及作为其外延组织的居委会(社区工作站)似乎普遍“心不在此”。表面上看,这种局面的出现着实令人费解,但如果结合目前的基层管理体制与运行特点,就会发现这种局面又存在一定的必然性。


(一)基层政府“不作为”的体制、机制原因

第一,城市基层管理体制缺乏统一的法律规制。准确来说,虽然街道办事处在法律意义上具有合法地位,但是其自身的组织法目前却仍处于缺失状态。《城市街道办事处组织条例》自2009年被废除后,再无任何国家层面的专门法律对其进行详细规定,街道办事处管理体制缺乏统一的法律指导。而且,即使各地存在自行颁布的相关条例,许多也存在滞后性问题,与现实严重脱节。在这种情况下,街道办事处的作用的发挥就受到了一定的限制。


第二,权责不对称。虽然物业纠纷已经成为城市基层、尤其是商品房社区中最为突出的矛盾,但目前各地对于物业公司的管理监督权限却仍然普遍归属于市辖区的房管局。在这种情况下,街道办事处和居委会(社区工作站)对于物业纠纷,只能是协调、斡旋,却缺乏必要的监督执法权。再加上“上面千条线、下面一根针”式的职责配置模式下街道办事处及其外延组织的工作任务繁多、琐碎,应付各种上级的活动、测评已经是疲于奔命:一方面,政府职能部门借助管理重心下移的趋势,将原本不属于街道职责的大量行政、社会和经济事务交给了街道办事处,存在一定的“甩锅”倾向;另一方面,街道办事处并没有真正意义上获得这些行政权力,反而因为这些附加的职能成为了各级政府的考核对象。即,街道办事处并未因此获得与额外工作配套的资源,反而还可能承担问题解决失当的行政责任。在这种情况下,街道和社区工作人员可以说没有动力、亦没有精力将工作的重心适度转移到调解物业纠纷工作中。


第三,日渐强化的属地管理原则导致工作策略上的过度维稳倾向。属地管理原则是我国地方行政管理体制的基本特征之一,所谓“条块结合,以块为主,分级管理”,要求地方各级政府全面负责地方治理。在属地管理原则日渐强化的背景下,虽然对于物业公司的管理监督权归属于区房管局,但如果出现了物业纠纷矛盾,特别是业主集体维权事件,街道办事处和居委会(社区工作站)却依然是被问责的对象。于是,为了维稳,街道办事处及其延伸组织长期以来大多对成立业委会持消极甚至压制的态度,认为业主成立业委会就是“要闹事”、“不服从党的领导”。因而,业主维权不仅经常遭受房地产公司和物业公司的阻挠和破坏,而且经常会受到基层政府的牵制和打压,导致业主与物业公司之间的私权冲突最终向公权冲突升级转化。


(二)优化基层管理体制的短期举措与长效机制

在完善社区治理、优化基层管理体制的过程中,期待基层政府及其外延组织真正将工作重心适度向协调业主和物业公司关系、监督物业服务质量和行为等方面转移,成为业主与物业关系矛盾纠纷的权威仲裁者,就须沿着“推动治理重心下移,使基层有人有权有物” 的基本思路。相应的改革措施应主要围绕完善基层政权权责配置方面,让街道和社区工作人员有动力、有责任投入到物业纠纷调解工作中去。


首先,应当完善相应的法律法规。街道管理秩序的紊乱在很大程度上是因为街道办事处法律地位的被模糊化,因而要想完善基层管理体制,首先需要明确街道办事处的法律属性和设置原则。法律属性是指街道办事处的性质和地位,设置原则主要是指其设立、变更或者撤销的原则和程序。只有从法律层面上给街道办事处以合法性,才能够真正发挥其在基层治理中的引领作用。


短期来看,可以通过强化党建的引导串联作用,采取诸如“街乡吹哨、部门报到”的形式,推动基层管理体制的过渡。现有基层管理体制的形成不是一蹴而就的,改变现在这种条块矛盾与属地管理原则之间的困局也不是朝夕就能完成的,因而需要在在部分地区先行试点、并通过渐进的方式逐步完善。而在“条块矛盾”和政府间纵向间职责配置存在的问题无法在短期内彻底扭转的情况下,通过强化党建对街域内各个部门的引导串联作用,就成为短期内疏解街域内“条块关系”矛盾、提升街镇统合能力的有效措施。近年来,沿着上述思路,各地出现了不少创新举措,并取得了一定的成效。例如,杭州市余杭区自2015年上半年就开始谋划“以大党建为统领的大基层大平安大联动大治理格局”,即以基层“大党建”为统领、以综合执法改革为抓手、以管理服务平台整合为基础、以社会治理大联动为手段、以大督查考核为保障的社会治理创新模式。通过这一机制,明晰了各主线的构成单位及其工作职责,一定程度上缓解了条块关系混乱的局面。而2018年开始在北京市推广的“街乡吹哨、部门报到”机制,则得到了中央全面深化改革委员会第五次会议的充分肯定。这一机制的核心内容也是借助于街域大党建的引导串联作用,实际在一定程度上赋予街道办事处和乡镇政府对辖域内部分“条条”部门考核权和召集权:面对一些需要部门协调及条块合作的治理痼疾,街乡可以“吹哨”召集各职能部门现场“报到”,参与联合执法。


长期来看,则需要通过调整“条块关系”、完善街道办事处的职责配置,才可能从根本上优化基层管理体制,推进基层治理现代化。实际上,属地责任和垂直管理都有其合理性,也都存在一定的不足,关键的问题是如何平衡。属地管理原则在当前之所以受到了一定的批评,主要是因为其暴露出了“条条”专权,“块块”有责无权的地方职权配置问题。就街道办事处与其辖域内各类“条条”职能部门之间的关系来看,在现有法律尚未调整的前提下,街道办事处还应被看做是人民政府的派出机关,而非政府职能部门的下属机关,因此不应该受到职能部门的指挥和调动,只需要在区县人民政府的授权范围内协调政府职能部门在街道开展工作即可。通过这种方式,剥离不属于街道的公共管理和公共服务职能,给其“减负松绑”,可以有更多的时间和精力投入到以社区为中心的公共服务和管理上。同时,如果的确有一些行政和管理事务更适合交由街道办去办理,那么也需要将相应的权力、人事和资源下放给街道办,让其拥有真正的行政执法能力。比如,针对武汉市原有的“区属街管街用”的执法模式,有学者就提出由于这一模式并没有对明确街道办事处对执法队伍的管理权力,实际效果堪忧,因而需要通过“强化街道办事处的管理职权,即区级人民政府职能部门派出机构或人员,日常管理以街道为主,服从街道办事处的指挥调度,接受街道办事处的工作考核。相关人员的任免、奖惩、职务晋升应该征得街道办事处同意。” 即通过调整“条块关系”模式的方式,授予街道办事处对街域内各区级职能部门执法人员的考核权,以权力制衡的方式获取管理的权威性。也只有通过诸如此类方式理顺“条块关系”,才能够让街道办事处可以堂堂正正做事,真真切切办事。 

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