Google
  • Google
  • 百度

中国特色社会

首页 > 中国治理 > 国家治理 > 中国特色社会主义道路

英国金融时报:威权协商:中国政治发展的协商转向(二)

作者:何包钢 , 马克•沃伦

来源:FT中文网

来源日期:

本站发布:2019年04月15日

点击率:1470次


编者按:本文系何包钢与马克•沃伦撰写的论文,由田飞龙与张瑞翻译为中文,中文版由作者和译者授权FT中文网发表。何包钢系澳大利亚迪肯大学国际与政治研究学院国际研究讲席教授;马克•沃伦系加拿大不列颠哥伦比亚大学哈罗德和多丽•梅里莱斯民主研究讲席教授。田飞龙系北京航空航天大学高研院/法学院副教授、中央社会主义学院统一战线高端智库驻站研究员、法学博士;张瑞系北京航空航天大学法学院硕士研究生。本文分上、中、下三部分刊发,这是第二部分;刊发时略去原文注释。

三、理想类型与中国案例

当然,理想类型并不描述经验案例。但它们确实有助于识别规范性利益案件的特征。中国的案例呈现出多种类型;命令和咨询威权主义凸显,民主的某些形式也是如此。事实上,正如我们将要论证的那样,部分原因在于精英们不具备命令威权主义甚至咨询威权主义所需的全部资源,因此第三种威权主义——协商威权主义形式已经出现。它的发展应该放在政治和行政权体系的背景下加以理解,在这个体系内决策权力过于分散而无法单独支撑命令威权主义。权力分散是诸多因素的后果,其中包括植根于儒家和毛时代的政治文化,这些文化使领导人遵循道德标准;多重否决者并存的经济发展类型;行政管理能力不足以统治一个庞大而复杂的国家;最后但最重要的是下放了大量决策权的政治制度。此外,还有一些投票权,例如村级选举和越来越多的党内选举。公民享有越来越多的权利,尽管由于支持性司法结构的发展相对较新并且不均衡,这些权利在可诉性上还存在着差异。中国有一些问责机制,如对村级官员的任职表现进行投票表决的权利,以及公民可以起诉官员的某些原告资格,尽管这种地位高度不平衡。他们也享有抗辩权和事实上的请愿权;中国公民通常坚持巧妙地组织抗议活动或参与官方控制的公开讨论,尽管是在利用官方的规则和承诺。

表2也是政权策略的理想类型,将基础性的政治资源——阻碍和抗议——引导到功能上明确的、受控的参与领域,通常处于政府的行政和司法领域,并且在公民社会(阴影细胞)中议题明确的讨论正寻求避免政权层面的民主化。简而言之,表2详述了具有协商——有时是民主——维度的众多参与模式,但这是在没有独立政治组织、自主公共领域、独立监督机构和权力分立、开放议程的会议和多党选举的情况下出现的。

这些区分有助于认清中国案例中明显矛盾的事态发展。一方面,我们同意裴(Pei)的观察,即中国政权层面的民主变革停滞不前。我们也不应该将这些发展确定为政治自由化。自由之家的政治和公民自由指数(The Freedom House Index)显示,中国的相关记录在过去十年间几乎没有变化。另一方面,在政权层面的机构之外,我们发现了治理方面的重大变化,中国产生了一个特别体制,该体制将威权控制的领域与“足够”民主化的议程——用中国官方术语来说是“有序参与”——结合起来,以实现可控的协商。实际上,中国与已建立的民主国家之间的区别并不在治理层面自身的出现上:如上所述,在已经建立的民主国家中,治理层面的参与也正在迅速演变。中国与它们的区别在于这些参与的模式,在没有政权层面民主化的情况下,其中的协商政治形式正在演变。事实上,它们有时被证明是对“西方”对抗式、多党民主的替代。

四、中国协商政治的发展

协商的鲜明特征——对理由、讨论的回应和注意别人的意见——这在中国政治文化中具有深厚的根源。有些特征是传统的,以儒家的咨询实践和共同讨论为基础。几个世纪前,儒家学者建立了他们协商国家事务的公共论坛。虽然参与者都是精英主义者,但儒教传统认真地赋予精英对冲突进行协商的职责,以及参与讨论程序的某些义务。这些传统在今天依然存在,体现在高尚的知识分子和许多领导者的决策上,他们的决策结合了合理的协商、科学论证和基于实验的政策循环。 在近代中国,“咨议局”(咨询和协商的机构)在协商并支持辛亥革命前的中国宪制改革中发挥了重要作用。在毛泽东时代,精英们被灌输一种“群众路线”(mass line)——一种强调通过直接介入其生活条件和斗争而从人民身上学习的领导方法。也就是说,如上所述,虽然今天的公开协商是包括协商元素的毛时代咨询的延续,但它也具有许多鲜明的特征。毛时代咨询缺乏程序和权利的基础架构,而且大部分都未能实现高质量的协商。大多数情况下,他们是思想政治学习中精英导向的运用。相比之下,今天中国的公共协商侧重于治理的具体问题,往往是针对矛盾做出直接回应。而且,正如我们后面会注意到的那样,与毛时代咨询不同,当代协商论坛越来越多地受到程序保障的制约,以促进实现平等的发言权和公平性,以及主张协商美德的规范。此外,我们也会注意到,与毛时代咨询形成鲜明对比的是,某些程序是被直接授权的。但也有时代延续性。毛式群众路线强调人民与政治精英之间的包容性、平等性和互惠影响。事实上,正如毛式群众路线一样,目前的体制仍然以儒家的“民本”(以民为本)观念为依据来治理。根据这一理想,精英表达了人民的声音并为之服务。毫无疑问,这些遗产有助于解释为什么“协商民主”现在是中国学界和政界的共同话题。事实上,中国共产党已经为能够发展出新协商程序的党员干部制定了激励制度。

当代的协商实践浪潮可以追溯到20世纪80年代后期,伴随着村级选举和其他参与性实践的引入 以及行政改革而出现。象征性的证据包括官方术语的变化。例如,在毛时代中国,参与式活动被称为“政治学习”,它们是有意识形态导向和政治强制性的。协商论坛现在通常被称为“恳谈”(倾心交谈),或其他具有协商内涵的名称。1987年,党的总书记将“社会协商对话制度”列为党的十三大政治体制改革的一项重大举措,随后便在全国多个地区实施全民协商制度。这些试验因1989年事件而受阻,导致了一段时期的威权压制和紧缩。尽管如此,为将协商实践制度化而设想的初级形式仍然保留了下来,不仅是因为中共的精英们敏锐地意识到了那次事件所造成的损害,并且即使在他们参与压制的时候也在有意识地寻求争端解决的方式。

1991年,江泽民主席强调,中国需要发展选举和“协商民主”,把全国人民代表大会确定为发展前者的合适场所,把中国人民政治协商会议(政协:组织协商的机构,协商过程经常比较漫长,但缺乏决策权或否决权)确定为发展后者的合适场所。2005年,中央党校副校长李君如曾公开提倡协商民主——在中央党校官方报刊《学习时报》上刊登了一篇文章以支持浙江温岭市泽国镇协商民意测验的试验。 2006年,在作为党中央官方报刊的《人民日报》中,“协商民主”被认为是改革人民政协的一种方式。2007年,党的十七大报告中明确提出,所有重大国家政策都要在人民政协中协商。更一般地说,协商场合已经变得普遍,尽管它们在层次、规模、设计和频率上都有很大的不同。协商展现出了各种形式,如各级人民代表大会上的精英辩论,通过互联网进行的公民讨论,公共领域的正式讨论以及非政府领域的非正式辩论。更正式的活动可能通常每一两个月举办一次,甚至每季度都会在街道、村庄、乡镇和城市举行。

在农村地区,伴随着例如村级选举、村代表大会、地方人民代表大会的独立代表选举的授权,协商政治开始出现。从20世纪90年代开始,许多村庄开展了官员与村民共同协商村庄事务的会议,这种创新很可能受到选举、重选和批准投票的迫切性的激励。事实上,乡镇选举的含义不是选举会导致多数人的统治——正如我们可能会在西方设想的那样——而是它们可以作为协商机制——在实践中特别是在问题存在争议的情况下,它们可能产生协商。选举授权往往受到抗议、阻碍和“合法抵抗”运动的支持,这些运动已经对和人民一起商议的精英产生了压力。实际上,这种压力可能会导致协商。

有迹象表明,这些趋势得到了广泛的传播,尽管还不是普遍现象。2004年,带有协商元素的村级会议总数预计为45.3万次,远远高于同年政府预估的抗议活动的次数(74,000)。 2005年的全国普查(National Survey)提供的一些迹象表明了我们可能期望产生协商的村级民主机构的(不平衡)情况。据10%的受访者(298人)报告说,在过去三年中,他们的乡镇或城镇中关于学校和道路议题的决策是由每个家庭都参加的全体村民会议作出的。相比之下,有616人(20.7%)表示这些决策是由村代表会议作出的,有744人(25%)表示决策是由村领导人作出的。比重最大的一部分,有1318人(44.3%)表示对于决策的具体主体不确定。同一调查还发现,有547人(18.8%)的受访者表示,农村土地合同由村民会议决定;有524人(18%)认为农村土地合同由村民代表会议决定;有650人(22.3%)认为由村干部决定;而有1192人(40.9%)对此不确定。调查还发现,28.3%的人报告说,他们的村庄在2004年举行了两次村民代表会议(59.3%的人对此不确定)。这样的调查结果表明,从诸如全体村民会议等协商手段的推行情况来说至少是达到了足够广泛的示范效应,并且可能足够广泛到开始改变中国734,700个村庄中320万名村官的激励机制。

尽管没有关于协商场合运用情况的广泛数据,但农村地区的一些案例展示了一个客观的密度。从1996年到2000年,在温岭市——一个拥有近百万居民的城市,在村一级举行了1190次这种协商和咨询会议,在乡镇一级举行了190次,在政府组织、学校和商业部门举行了150次。温岭以增量形式发展了一种将民意代表与协商结合起来的民主形式。正如温岭市的泽国镇,2005年官员引入了协商民意测验,利用该机制为乡镇的预算确定了优先事项。协商民意测验使用随机抽样来组建能描述性地代表普通公民的小型机构(通常是几百人)。这些机构通常会在一至两天的时间内对一项议题进行简单的学习和协商,并且可以产生代表公众舆论的结果。温岭的官员将协商民意测验的典型咨询功能提升到授权状态,并在该程序开始之前承诺遵守相应结果。2006年,通过协商民意测验选择的十二个项目中有十个得到了实施。该项举措也得到了发展:在最近的运用中(2008、2009、2010和2011年的每年2月-3月),政府向参与者公开了城市预算的每个细节。

鉴于农村地区协商的发生往往与村级选举有关,在城市地区,协商和参与制度更可能是作为行政合理化和行政问责的结果而出现。这些问责措施中的一些产生了(解决)冲突的协商方式。当地领导人正在越来越多地使用协商会议和公开听证会等措施来引起人们对当地项目的支持。据对杭州、福建、上海、北京和其他城市的观察表明,这样的协商实践正变得越来越普遍,每个地区每年举行一百多场公开听证会。

举行公开听证会的实践——一个有时可能会产生协商的咨询制度——在法律领域内也得以发展起来。1996年,第一部关于行政处罚的国家法律引入了一个条款,规定在做出某些特定行政处罚之前必须举行公开听证会。仅仅在1996年至2000年期间,上海便举办了超过359场针对行政处罚的公开听证会。 另一个例子是全国人大在1997年12月通过的《价格法》中著名的第23条,该条款规定公共产品的价格必须在公开听证会上进行讨论。至少有11个省制定了实施这一规定的细则,10个省份专门提到了透明度和开放性的观点,9个省份提到了民主观念。 在1998年至2001年期间,全国举办了1000多场关于价格的听证会。 2000年由全国人大通过的《立法法》要求,公开听证会是新的立法决策过程的组成部分。在1999年至2004年期间,省一级举办了超过39场关于新立法的公开听证会,例如,也包括所得税立法在内的全国性公开听证会。在杭州,政府开创了一个基于网络的公开听证会程序,以征求对各种法规草案的意见。

最后,还有一些包括民主或协商内容的新兴实践,但范围相当有限。尽管如此,它们仍然值得一提,因为它们有助于填补一个由各种高度不平衡的协商实践所渗透的政权的更广泛图景。在一家国有工厂里,公寓的分配是经过普通工人和管理人员的深入研究后决定的。2002年在雅安举行了带有无记名投票的党内选举。还存在一种国家立法机关公开透明协商的趋势,这在2006-2007年关于新《劳动合同法》草案的协商中就可以看到。此外,还有参与式预算领域参与程度不同的参与和咨询经验,在2004年至2008年期间(和 2011年),从无锡高度受限的程序发展到新和县和惠南镇更具包容性和商议性的程序。政府机构之间也有协商的实例,例如深圳市人大常委会审核由深圳市提交的预算。基于权利的代表权实例也开始引起协商。例如,在1999年,义乌市的正式工会开始积极代表工人,推动产生有效的权利实践,从而引起了针对工人权利更为广泛的讨论。2006年,政府出资设立了扶贫基金会,该基金会邀请国际非政府组织(NGO)参与,不仅要投资,而且要让受援助者的扶贫想法得到实施。

根据它们的相关特征将其归入到威权协商,我们可以总结出很多种类的参与、商议以及协商实践。表3根据层次(地方与国家)、参与程度、协商存在的可能性以及民主授权的程度(以粗体显示)这些标准对众多实践加以区分。大多数实践都将政府对议程的高度控制与咨询或协商(由阴影部分表示)结合起来。尽管协商日益成为全国人民代表大会等高级国家机构的特征,但相比于一个高级机构,参与可能会在地方受到更多的激励。一些地方实践与有限的授权相结合,如投票权、启动会议和组织议程的权利、同等对待的权利以及发表意见的权利,以此来产生高度稳健的协商影响。整体模式表明“威权协商”:在高密度场合中协商似乎正在施加影响,但是这是在政府规定的议程和政府对正式结果的控制范围内进行的。

五、一个方法论问题

尽管我们可以指出中国的协商政治事例,但是受我们对民主理论的兴趣驱动,我们对此的分析主要是理论性的,并且主要通过理论派生的理想类型与中国案例相关。证据主要是标示性的,并不足以概括出与其他统治形式相关的威权协商的发生。

界定威权协商也面临另一重要的证据问题。因为这个概念确定了说服性影响(协商效果)与威权决策相结合的情形,但是特定决策是否反映了协商产生的影响或决策权(威权)通常是不清楚的。

识别这个概念的“威权”部分并不困难,因为证据是众所周知的,并且是不证自明的。中国政府依然保持着列宁主义的政治结构。大多数权力仍然掌握在非选举精英的手中,在一党统治的结构中运作,而没有民主包容性所必需的各种赋权和保护措施。党的官员仍然决定着是否进行协商会议;他们决定议程以及将人们意见纳入考虑的范围。他们试图避免(协商)延伸到未经批准的主题,而是将协商限定于特定主题。温家宝总理曾说,“一百年之后”——中国成为“成熟的社会主义制度”时民主才是有可能的。

但正是由于威权主义的情境,所以通常很难知道谈论是否被视为协商。这一情境是否产生了微妙的恐吓形式?参与者是否自我审查并预测当局的权力?在威权主义的情况下也很难知道当局是否仅仅向公民咨询,或者他们是否受到了协商的影响。

我们在这里开创的其他理想类型歧义较少。在民主理想类型的情况下,从结果中可以推断出决策权和沟通的相对影响;授权模式与沟通的影响相一致,例如,可以从少数投票中推断出异议,从多数选票中反映出获胜论点。同样,命令威权主义的结果也可以从决策权中推断出来。在威权协商的情况下(在较弱的程度上是咨询威权主义),研究人员必须寻找对决策产生沟通影响的证据。

这种方法论问题反映了一个具有规范意义的问题:历史上,威权政权和极权政权均通过动员(人们的)参与来为基于命令的决策提供正当性。有很多例子,从佛朗哥的社团威权主义到今天的古巴。然而,最明显的比较是,前苏联在公开性改革(glasnost)之前可以广泛地将其描述为一种具有高度制度化参与的独裁形式,以及正式承认的团体参与决策的最初阶段,而斯大林和许多独裁者一样,使用专业团体作为信息“传送带”,主要是传达有关决策的信息。在赫鲁晓夫的领导下,特别是与主要的技术精英阶层进行了更实质性的协商,在勃列日涅夫在任时,设立了许多吸引公民参与公共生活的委员会。但正如霍夫(Hough)所指出的那样,即便列宁、斯大林和赫鲁晓夫利用了协商程序,他们还是对“对涉及重要事务的社会偏好无情地产生了压倒之势”。

在东南亚的诸多威权主义和后威权主义政权中,特别是新加坡,协商现在是治理的正规化特征。这些政权试图通过公共协商为政策赋予正当性; 他们理解透明、高效和廉洁的公共行政所带来的经济效益,并且他们日益放开了各种形式的非政府组织在国家支持的制度程序中的参与——这被命名为“行政并入”(administrative incorporation)。协商完全符合威权主义并可能对巩固威权主义起作用。

但在广义比较的层面上,中国的威权主义与上述动员参与的案例有所不同:大多数中国人现在有机会逃避政治参与的压力,这有效地钝化了该种政治策略。不过,中国毛时代过去也赞成把判断权分散给人民,达到过苏联和东南亚的案例所未达到的程度。我们也发现了诸如村级选举等广泛的协商诱因; 以及越来越多的较大规模的协商实验,如温岭市的协商民意测验。现在,作为一种社会风气,协商在代表机构和政府机构中广泛推行。

然而,正如所暗示的那样,界定协商而不仅仅是咨询的实例面临着在威权条件下推断影响源的困难。但这不是不可能的。虽然中国将协商依据类型化的负担比我们在这里遇到的要高,但原则上可以通过以下方式来解决。首先,案例有时会产生反事实,从中可以推断出因果关系。例如,在温岭市协商民意测验的案例中,城市官员为了回应协商而改变了以前坚持的基础设施优先事项,这表明影响仅仅能被考虑为协商过程的结果。研究人员正在研发协商质量指标,其中一些已经应用于温岭案例。最后,深入的案例研究,包括参与者观察、民族志技术和访谈可以记录协商影响的产生——一切可用于记录温岭案例协商的技术。这些技术是资源密集型的。但是,由于这些方法论的挑战存在着可能会错失中国政治发展中规范性重要动态的风险,所以也无法通过威权协商的概念来建构依据。

相关阅读:

评论:

关闭窗口
此处显示新 Div 标签的内容