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新美国安全中心:美国应该重新定义它对印度的“战略赌注”以应对中国

作者:Arzan Tarapore;尚道战略/编译

来源:新美国安全中心

来源日期:2020年07月07日

本站发布:2020年07月07日

点击率:64次


  引言

  美国对印度身上押下了“战略赌注”,认为“印度在世界舞台上发挥更大作用将增进世界和平与安全”。这一赌注是奥巴马政府亚太“再平衡”战略和特朗普政府“印太战略”的核心支柱。近20年来,美国政府一直信奉这样一种战略逻辑:美国应该帮助印度崛起为一个大国,因为一个更强大的印度对于制衡中国的实力和雄心是不可或缺的。在这种战略性的利他主义政策中,华盛顿不应该过分关注印度的具体偏好、战略或能力——印度力量的整体上升将有助于维持一个良好的地区力量平衡。

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  最近,这种战略逻辑开始显示出局限性。这在一定程度上是因为美印在包括双边贸易和印度从俄罗斯购买武器等一系列问题上出现政策分歧。更重要的是,除了政策偏好上的分歧,分析人士还质疑印度是否有能力在全球和地区安全方面发挥更大的作用。印度的经济和军事实力正在扩张,但却非常缓慢,跟不上中国日益增长的实力和自信,也无法满足美国的期望。高级分析师阿什利•泰利斯(Ashley Tellis)是最坚定地支持这一“战略赌注”的人,他曾公开指出:“如果印度继续沿着这条路走下去,我们对它的赌注可能会变得失败。” 由于印度能力的不足,以及无法满足美国的期望,两国如何合作来维持印太地区的力量平衡?

  现在是华盛顿重新规划其对印度的“战略赌注”的时候了。紧密的美印战略伙伴关系对于迎接中国带来的挑战仍然至关重要。但美国必须调整其政策方针,以确保这种伙伴关系更专注于优先的目标,免受干扰。重点突出、更有弹性的战略伙伴关系将被优先考虑。特别是,美国和印度应该合作制定一个在印度洋的拒止战略(denial strategy)。

  一、战略失败的风险

  美国寻求与印度建立更深层次的战略伙伴关系的政策基于两个假设。这些在过去可能是令人信服的假设,但现在已经被经验证明是不可信的。

  第一个假设是,印度有必要迅速崛起为亚洲强国,缩小与中国经济和军事实力之间的差距。在奥巴马的第一任期间,美国的政策文件和政府官员公开预测,印度将作为一个净安全的提供国发挥地区领导作用,并成为地区制衡联盟中的关键角色。人们普遍认为,2014年莫迪当选印度总理将大大激发印度实施更大胆的经济改革计划和外交政策的潜力和雄心。

  不过,很明显,印度并没有缩小与中国的差距。印度的经济改革是不成体系的,印度的国家能力仍然薄弱。印度的军事现代化进程缺乏资源,同时需要政治上的组织改革。中国最近的军事现代化和改革进一步扩大了中印军事实力的差距。假以时日,印度或许能够扭转这一趋势,但在可预见的未来,印度无法进行重大改革,因此也就无法大幅提升其军事实力。

  支撑美国政策的第二个假设是,随着美印双方继续克服历史上的不信任,两国将在越来越多的地区安全问题上达成一致,政策将继续趋同。例如,2015年《美印亚太和印度洋地区联合战略愿景》,表明双方就核心战略利益达成了一致,沿着联合的轨道前进。华盛顿期待:随着印度实力和利益的扩大,以及与中国的竞争日趋激烈,印度会逐渐抛弃不结盟的意识形态,转而站在美国为首的民主阵营里。

  然而,有很多限制因素阻碍美印政策的趋同。印度与俄罗斯保持着军备采购关系,这可能会限制美国向印度转让敏感的国防技术。在地区范围内,印度维持着一个复杂的富有成效的关系网络,还与伊朗和毛里求斯等国家关系密切,而这并不符合美国的政策偏好。此外,在2018年于武汉召开的中印双边非正式会晤之后,印度似乎与中国形成了至少一种暂时的稳定的关系,而这催生了美印之间的不信任感。中印和解最终可能产生切实的结果,比如在划定两国陆地边界争端方面取得的进展,但这与华盛顿日益强化对抗的做法形成鲜明对比。在各个方面印度的做法都明确显示出,即使拥有共同的价值观和利益,它也可以在处理中印关系和其他地区问题上采取和美国不同的方式。

  基于这两个假设的地区政策有战略失败的风险。美国决策者认为,印度将开始追赶中国的实力,并出于维护自身利益支持地区力量平衡。但印度的政策立场复杂而微妙,它很难成为美国政府所期待的“坚定关键力量”(steadfast linchpin)。当前美国的战略过于模糊且进展缓慢:如果没有明确的优先事项,美国和印度可能会把精力浪费在那些不能有效加强地区军事平衡的活动上。印度的经济和军事改革过于缓慢,而这正在使中国在地区影响力上获得相对收益。而美国一味地指望印度采取制衡中国的举动,将错失时机,使得中国在该地区迅速建立政治和军事影响力。

  二、重塑“战略赌注”

  考虑到中国挑战的紧迫性,美国应该重新定义它对印度的“战略赌注”,把重点放在一系列可实现的优先目标上。过去,美国历任政府试图建立和印度之间的松散的防务关系,试图在一系列议题上取得进展,其中许多举措在短期内几乎没有实用价值或战略价值。例如,《军事贸易和技术合作计划》(Defense Trade and Technology Initiative, DDTI)集中发展航空母舰的飞机弹射技术,这一技术被质疑几十年没有取得什么进展,对印度也没有什么好处。这些举措也可能需要承受一定的机会成本:一些项目的落地和实施需要双方原本稀缺的官僚能力,而这很可能导致其他更有成果的项目无法产生。

  一些分析试图通过倡导战略伙伴关系的具体概念,超越印度制衡的模糊概念。这些通常涉及竞争战略,这一战略的胜利在于迫使中国做出次优的国防投资。国防分析师埃文·蒙哥马利(Evan·Montgomery)认为,美国应该支持印度将其地面部队部署在其北部边境,以引导中国军队重新部署,减轻印度的海军力量对美国构成的威胁。然而,这样高成本的策略同样面临战略失败的可能,因为美国的对手中国拥有极其丰富的资源,并且有着坚定的决心和战略选择。刺激中国加强与印度接壤的西部边界的防御,不会产生明显的战略效果,因为中国不会放弃争夺第一岛链的“核心利益”。

  相反,美印战略伙伴关系对地区力量平衡的最大贡献,将是在印度洋地区采取拒止战略(a strategy of denial)。美国和印度不会寻求排除中国的正当的(legitimate)经济和政治影响甚至军事活动。相反,其政策目标将是否认中国有能力胁迫地区国家,反对中国建立更大规模的永久性军事存在,防止中国威胁印度或其他国家的行动自由。

  美印战略伙伴关系将侧重于几个相互加强的方向。这些活动将超越博人眼球且极其昂贵的大规模武器转让的范畴,而到目前为止,军售一直是两国关系的主要内容。军售容易受到官僚主义或政治挫折的影响,导致双方对对方的期望出现剧烈波动。美印战略伙伴关系不应受制于双方是否能够共同开发或生产航空母舰技术或转让第五代战斗机。这些事态发展将是可喜的,但战略伙伴关系不能受制于军售。相反,其他防务合作的指示性清单可能包括:

  协调(Coordinated)或不定期联合(occasionally joint)对区域国家的安全援助。美国在提供安全援助方面拥有丰富的专业知识和经验,印度在印度洋地区开展了广泛的安全援助活动。协调美印各自的单边行动,或不定期联合提供援助,将使美国和印度能够更有效地实现安全合作,确保活动符合更广泛的战略目标,并与区域国家的军队建立信任。

  印度军事人员和周边国家的互惠性人员交流。派驻于伙伴国家军事组织的人员——无论是作为联络代表还是完全一体化的工作人员——都有助于建立相互的可见性(visibility)和信任。印度军方训练有素的军官也可以为一些较小的地区国家提供重要的专业知识和能力。例如,一些印度军官目前在毛里求斯军方担任着几个指挥职位。在其他国家,它们可以在计划制定和其他工作人员职能方面的提供知识;驻扎在印度军队中的他国官员也将同样获得宝贵的训练,并提高对制度的熟悉程度。

  开展包含多方力量在内的军事演习。美国和印度可以也应该提升军事演习的速度和复杂性,但考虑到该地区的规模及其未来可能面临的军事挑战,美印还应该扩大一些演习的范围,把澳大利亚、日本和法国等其他军事能力很强的军队包括进来。最近的印澳海军联合演习“Ausindex”就包括反潜作战等内容。但美印澳三边海军演习将带来更多好处,以更好地提升联合探测、跟踪和必要时打击潜艇目标的能力。

  有了这样的战略,美国就可以在印度身上押下新的“战略赌注”——印度可以阻止中国在印度洋的霸权。这种重新规划的“战略赌注”,将具有以下优势:利用印度现有的地理和历史优势,专注于一个高度优先的政策目标,并以更加灵活的方式来处理未来双边关系中其它方面的矛盾。这不应排除战略伙伴关系中的其他活动,而应就如何优先分配稀缺资源和决策者的注意力提供指导。


  最重要的是,这种重点突出且更加灵活的美印战略伙伴关系为美国提供了这样一个分析框架:美国无须期待印度迅速缩小与中国的实力差距,也无须依赖于两国在广泛的安全问题上继续保持双边政策趋同。如果这些目标在未来得以实现,华盛顿和新德里可以在这一框架的基础上进一步深化伙伴关系。与此同时,这一框架使双方能够集中精力应对地区力量平衡所面临的紧迫挑战。

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